El Modelo de Financiación Autonómica
| Autor | Dr. Adrián Joaquín Miranda Camarena; Dra. Claudia Verónica Gómez Varela |
| Páginas | 1-22 |
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La Constitución española de 1978 (CE), estableció un sistema para la financiación de las Comunidades Autónomas (CCAA), flexible y simple, ya que en su art. 157.1 marca los recursos de que habían de nutrirse sus respectivas Haciendas, pero no establece cuales de ellos debían constituirse en fuentes primordiales de los ingresos que harían posible la autonomía financiera, garantizada a las Comunidades Autónomas en su art. 156 para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
El sistema constitucional de financiación autonómica desarrollado por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y los Estatutos de Autonomía, se ha concretado en diversos modelos de financiación que se han venido aprobando y aplicando de forma sucesiva desde el inicio del proceso autonómico hasta ahora. Page 2
Tales modelos han estado excesivamente asentados sobre el criterio de suficiencia de ingresos en detrimento del principio de autonomía financiera y corresponsabilidad, pues se han construido sobre la base de los tributos cedidos y la participación en los ingresos del Estado, frente a los ingresos impositivos propios. Esto ha ocasionado la dependencia financiera de las Comunidades Autónomas, y sabemos que una Hacienda en exceso dependiente es poco eficaz para preservar la autonomía política de las Comunidades Autónomas.
El reto de todo modelo de financiación es encontrar el equilibrio entre los principios de autonomía y equidad, de forma que aún siendo las Comunidades responsables de sus ingresos, el sistema fiscal no sufra riesgo de desvertebración y el principio de solidaridad interterritorial no resulte incumplido.
Este trabajo tiene como objeto conocer el sistema de financiación autonómica que ha venido imperando en España a partir de su Constitución de 1978, conocer sus principales desafíos y tratar de encontrar, en su caso, mecanismos para lograr su evolución y mejora.
Con objeto de iniciar el tema que me ocupa, considero necesario dejar claro el concepto de autonomía y algunas de sus características, diciendo, por principio de cuentas, que la descentralización efectiva es aquella que se traduce en un mayor poder de toma de decisiones y en una posibilidad de manejo de los recursos, y que conlleve el bienestar de la colectividad al elevar su nivel de vida y participación en los asuntos públicos. Una descentralización política que fomente una cultura política1.
Respecto a la "autonomía", de acuerdo con la Real Academia de la Lengua, podemos entender la autonomía como "La potestad que dentro del Estado pueden gozar los municipios, provincias, regiones de otras ciudades de él para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". La comunidad autónoma, en tanto que forma máxima de la descentralización política, es el Estado mismo, que al democratizarse y distribuir el poder emanando del pueblo soberano entre sus órganos, se ve obligado, a difundir su poder estatal en todo el territorio.
Guy Heraúd plantea que el, ciudadano puede tomar un gran número de decisiones importantes cuando se trata de un régimen de autonomía, la cual constituye el Page 3 principal atributo de todo ser o colectividad, y debe ser reconocida a todos los hombres y grupos sociales2.
Se debe entender a la autonomía como una serie de derechos y principios. La comunidad debe tener el derecho a proclamarse existente, autodelimitarse, autodefinirse y autogobernarse con base en los siguientes derechos:
1) Derecho a la autoafirmación. Que asiste a toda colectividad a declararse existente y a ser reconocida como tal por otras colectividades.
2) Derecho a la autodefinición. Que es la capacidad de trazar y fijar fronteras y límites políticos y geográficos.
3) Derecho a la autoorganización. A dotarse a sí mismo de su propia norma fundamental.
4) Derecho a la autogestión. A gobernarse y administrarse libremente dentro de su propia normatividad.
Pero la autonomía, vista como forma máxima de la descentralización política del poder de Estado, aparecería como una expresión del individualismo y el reino de la anarquía de un país. Por eso es necesario señalar los siguientes principios:
* Principio de subsidiariedad. En donde la colectividad inferior debe conservar todas las competencias y poderes que es capaz de ejercer eficazmente. Todo lo demás se debe transferir al ente superior. Bajo este principio, la sociedad debe construirse de abajo hacia arriba, y el poder político ha de situarse en el nivel en el que surgen los problemas y donde están quienes lo sufren y saben cómo resolverlos. Esto requiere de una adecuación jurídica.
* Principio de participación o unidad. Las colectividades inferiores se asocian activamente a la toma de decisiones de la colectividad superior resultante, es decir, se debe propiciar la participación de las colectividades inferiores en la gestión de la colectividad superior.
* Principio de cooperación. Sin este principio una sociedad de grupos autónomos sería anárquica y atomizada. Autonomía no quiere decir autarquía e individualismo. Se complementa con la cooperación y la acción coordinada y global: "todos dependemos de todos". Autonomía no significa soberanía, sino libertad limitada por la necesidad que las personas y comunidades tienen de los demás.
* Principio de garantías. Capaz de organizar y dar viabilidad y vertebración a la sociedad federal en su totalidad. La garantía jurisdiccional asegura la aplicación de las normas a cargo de los tribunales con competencia Page 4 obligatoria, y la garantía de ejecución material asegura la ejecución de las decisiones de los tribunales mediante órganos, incluso, coercitivos.3
Las ventajas de la autonomía son estas4:
* Se adecua la acción del Estado a las necesidades locales, para que se recupere la idiosincrasia de cada territorio.
* Se rechaza la imposición de formas de organización política concretas de unas realidades a otras.
* A cada comunidad le corresponde una estructura jurídica, política e institucional propia y singular.
Se desmasifica y aligera la función legislativa de los parlamentos nacionales, trasladando a las cámaras locales la tarea de crear leyes de ámbito local.
Para alcanzar una auténtica autonomía, es preciso eliminar el control gubernamental y mantener sólo un control jurisdiccional el cual es un control de legalidad y no de otro tipo, la autonomía significa que la colectividad debe tener el derecho de proclamarse existente, de autodelimitarse y organizarse, elaborando libremente su propio estatuto en los limites de respeto a la Constitución.
En el caso español, el modelo autonómico contenido en su Constitución de 1978 responde a las profundas raíces históricas, culturales y económicas, algunos han llamado a este modelo "Estado regional sui géneris", debido a sus especiales condiciones y matizaciones respecto de los existentes, se funda en el principio de autonomía, pero no desconoce los principios de unidad y solidaridad que deben prevalecer en los modelos de un Estado contemporáneo. La autonomía ejercitada como en derecho, sin perjuicio de la solidaridad y sin detrimento de la unidad de la nación española, es el elemento modulador de los poderes del estado y, en definitiva, de la configuración última del mismo.5
El modelo abierto de la Constitución de 1978 adquiere mayor importancia, pues se fundamenta en la participación y deliberación política constantes. Por el contrario, un modelo cerrado impediría revisar y ajustar el modelo a la realidad cambiante, para que se mantuviera la coherencia respecto del principio de igualdad.
El debate sobre el carácter simétrico o asimétrico del Estado español parte del posible reconocimiento de los "hechos diferenciales". La identidad diferenciada o Page 5 hecho diferencial que da lugar a las autonomías nace de tres hechos y distinciones fundamentales. El primero, de carácter cultural el segundo socioeconómico, el tercero, que nace del principio de limitación del poder político y que se traduce en una precisión por racionalizar el poder acercándolo a sus destinatarios.6 Es por lo anterior que se presenta necesario para la acertada evolución del Estado, hacer un análisis a su sistema de financiación, y con ello poder evaluar su seguimiento y posibles modificaciones al mismo.
La primera fase de la financiación autonómica comenzó tras la aprobación de los primeros Reales Decretos-Leyes de restablecimiento o creación de los denominados regímenes preautonómicos que, como regla, se limitaban a habilitar a los Entes preautonómicos para utilizar en la ejecución de sus acuerdos "los medios personales y materiales de las Diputaciones" incluidas en su ámbito territorial7; siendo sólo los Reales Decretos dictados para su desarrollo los que, junto a tales medios, previeron la utilización también de los "medios personales y materiales de la Administración del Estado", que debería ser regulada, como la de los medios de las Diputaciones, en los acuerdos de transferencia8. Como consecuencia de ello, la Ley 1/1978, de 19 de enero, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio de 1978, en su art. 25, autorizó al Consejo de Ministros para efectuar la transferencia de los créditos correspondientes, a las Haciendas preautonómicas9, "en la medida en que se acuerden, a través de Comisiones Mixtas, transferencias de funciones y servicios del Estado a regímenes...
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