Un modelo de choques e interrupciones de reforma anticorrupcion Evidencia del caso mexicano/A Shocks and Punctuation Model of Anti-Corruption Reform: Evidence from Mexico.
| Autor | Cortés, German Petersen |
?Cómo y, por qué se dan reformas anticorrupción en países con corrupción sistémica? Con base en pruebas sobre México, este trabajo afirma que las reformas anticorrupción se dan como interrupciones episódicas tras largos periodos de estabilidad y como consecuencia de choques externos e internos que inducen a la élite política a hacer reformas. Por lo tanto, con respecto a las pruebas presentadas, en lugar de ser continua o gradual, la reforma anticorrupción es episódica e interrumpida. Para fines de este trabajo, los factores que conducen al cambio ubicados fuera del subsistema anticorrupción se consideran exógenos, mientras que los localizados dentro, se consideran endógenos. Este trabajo argumenta que en México, el modelo de equilibrio, de choques y de interrupción era el único tipo de modelo de reforma anticorrupción entre 1980 y 2010, y por lo tanto, este modelo podría explicar reformas anticorrupción en otros lugares. El artículo no sostiene que dicho modelo de choques e interrupción sea el único modelo de reforma anticorrupción en general, sino que fue el único que se produjo en México durante el periodo analizado.
El modelo de choques e interrupción contradice las posturas que afirman que el cambio institucional es continuo y gradual (Boas, 2007; Dahl, 1961; Davis et al., 1966; Greif y Laitin, 2004; Lindblom, 1959, 1979; Thelen, 2004; Wildavsky 1964). Con este modelo, los enfoques teóricos que mejor explican las reformas anticorrupción son aquellos que creen que el cambio generalmente es rápido y considerable en un momento específico, como la teoría del equilibrio interrumpido (Baumgartner y Jones, 2009). Dicha teoría reconoce que la gradualidad explica el cambio en políticas públicas la mayor parte del tiempo. Ciertamente, para este enfoque, casi siempre el cambio en políticas públicas es continuo y gradual. Sin embargo, la gradualidad no explica la mayor parte del cambio en políticas públicas. De hecho, para la teoría del equilibrio interrumpido, la mayor parte de los cambios no se da de manera gradual, sino con interrupciones, a las que siguen largos periodos de un equilibrio nuevo.
Las interrupciones que aquí se analizan se dieron por choques exógenos y endógenos. Este trabajo argumenta que los choques exógenos--económicos o políticos--dieron pie a choques endógenos en el subsistema anticorrupción --algún escándalo--, que abrieron "coyunturas críticas" donde se decidieron las reformas. Siguiendo el trabajo fundamental de Collier y Collier (1991: 29), por coyuntura crítica se entiende un "periodo de cambio significativo" o, más formalmente, "periodos de tiempo relativamente cortos durante los cuales hay una probabilidad sustancialmente elevada de que las decisiones de los agentes afecten el resultado de interés" (Capoccia y Kelemen, 2007: 348).
Este trabajo también pretende contribuir con la bibliografía sobre control de corrupción y criticar su "sesgo estructural", es decir, su tendencia a afirmar que para controlar la corrupción en países donde el problema es sistémico, los cambios institucionales y de políticas públicas tienen, en el mejor de los casos, un éxito limitado, y que los cambios que realmente importan se llevan a cabo en la estructura donde emerge la corrupción. Como se argumentará, la bibliografía menciona especialmente tres aspectos cruciales de dicha "estructura" para controlar la corrupción: la economía--grado de modernización económica--, la economía política--grado de liberalización económica--y el sistema político--grado de democratización. La bibliografía sobre la efectividad de las instituciones anticorrupción en países con corrupción sistémica tiene un desequilibrio significativo a favor de los "pesimistas", quienes afirman que, en tales contextos, las instituciones anticorrupción tienen un efecto muy limitado. Según ellos, se deben implementar reformas básicas, como Estado de derecho elemental, participación ciudadana y libertades civiles, antes de crear instituciones anticorrupción (He, 2000; Huther y Shah, 2000; Persson et al., 2013; Riley, 1998).
Las pruebas en las que se fundamenta este trabajo vienen de México. El análisis comprende el periodo de treinta años entre 1980 y 2010, que inicia con la campaña presidencial de Miguel de la Madrid, el primer candidato presidencial del antes hegemónico Partido Revolucionario Institucional (PRI) que condenó públicamente la corrupción, y concluye con la reciente crisis de violencia en México, que ha cambiado la lógica de la corrupción. Hubo tres interrupciones durante el periodo: 1982, 1995 y 2000. Cada interrupción se dio tras choques externos y luego, internos. Los choques exógenos fueron la crisis económica de 1981; las crisis política y económica de 1994, y el cambio presidencial en 2000 del PRI al Partido Acción Nacional (PAN). Los choques endógenos que siguieron a los exógenos fueron los escándalos de corrupción que involucraron al presidente José López Portillo en 1982; aquellos que involucraron al presidente Carlos Salinas en 1994, y los escándalos relativos al financiamiento ilegal de campaña del sindicato petrolero para la campaña presidencial del PRI. Como se verá, la configuración institucional anticorrupción fue estable en medio de dichas interrupciones.
Este trabajo es cualitativo y usa un enfoque histórico comparativo. Las instituciones anticorrupción son vistas como un subsistema del sistema político. Sin embargo, el subsistema es un sistema en sí mismo debido a las interacciones mutuas entre sus dimensiones, que se dan de forma interdependiente. El modelo supone que la élite política es el único actor que puede reformar las características legales de las instituciones anticorrupción. No obstante, en países con corrupción sistémica, la élite política tiende a beneficiarse muchísimo de la corrupción. En consecuencia, la élite juega un papel paradójico: es beneficiaria de la corrupción y, por lo tanto, en principio no tiene incentivos para presionar por un cambio, pero al mismo tiempo es el único actor que puede cambiar las instituciones formales relacionadas con la anticorrupción. Afirmar que en los países con corrupción sistémica la élite política se beneficia de la corrupción no implica que todos los miembros de la élite política sean corruptos. Esto significa que ciertas partes de la élite son corruptas y que las otras no invierten suficientes recursos para cambiar el equilibrio de corrupción. Además, algunos de esos políticos no corruptos incluso usan las fallas en las medidas anticorrupción para relajar las negociaciones políticas con los corruptos, lo que les permite seguir obteniendo beneficios privados de los cargos públicos y, por lo tanto, contribuyen con el mantenimiento de un equilibrio de corrupción.
En consecuencia, este trabajo afirma que, como la élite política se beneficia, ya sea directa o indirectamente de la corrupción, en principio estaría contra la reforma anticorrupción y trataría de resistirse a ella lo más posible. La reforma se dará cuando las presiones sean insostenibles gracias a un choque exógeno seguido por uno endógeno. Debido a la resistencia previa a adaptarse al cambio --o fricción, como la llaman Jones y Baumgartner (2005)--, cuando se dé la reforma, ésta será rápida y considerable en un momento específico, es decir, interrumpida, como sucedió en el caso de México en 1982, 1995 y 2000. Jones y Baumgartner (2005) afirman que cuando hay mucha fricción, las interrupciones son más drásticas. Como la fricción evita que se genere un cambio gradual, e impide que los sistemas se ajusten continuamente, cuando finalmente se da el cambio, ocurre como una interrupción. Según las pruebas que se presentan a continuación, durante mucho tiempo, la élite política mexicana evitó la reforma anticorrupción y, por lo tanto, cuando el sistema finalmente cambió, fue mediante una interrupción.
El trabajo tiene cuatro secciones. Primero, se presenta un resumen de los debates contemporáneos en ciencia política sobre cómo cambian las instituciones y las políticas, sobre el origen de tales cambios y sobre las explicaciones del control de la corrupción. Segundo, se detalla el principal argumento y su contribución a los debates. Tercero, se indaga en el estudio de caso de México, donde se mostrará que el cambio fue, desde la perspectiva del "cómo", una interrupción tras un equilibrio, y desde la perspectiva del "por qué", una consecuencia de choques. Se cierra con una conclusión sobre la posibilidad de usar este modelo para explicar reformas anticorrupción en otros países con corrupción sistémica.
DEBATE TEÓRICO
La bibliografía de la gradualidad, tanto la clásica (Dahl, 1961; Davis et al., 1966; Lindblom, 1959, 1979; Wildavsky, 1964) como la contemporánea (Boas, 2007; Greif y Laitin, 2004; Thelen, 2004), afirma que el cambio institucional es por lo general continuo y se da mediante la acumulación de cambios pequeños. En contraste, los teóricos del equilibrio interrumpido afirman que, aunque haya equilibrio y periodos de cambio marginal, la mayor parte del cambio se da de manera episódica, rápida y considerable, es decir, con interrupciones (Baumgartner y Jones, 2009). Con respecto al origen del cambio institucional, hay dos posturas principales opuestas: una que asevera que las fuentes del cambio son exógenas a las instituciones (Capoccia y Keleman, 2007; Collier y Collier, 1991; Rixen y Viola, 2015) y otra que dice que las fuentes son endógenas a las instituciones (Boas, 2007; Greif y Laitin, 2004; Thelen, 2004). Otros enfoques (Mahoney y Thelen, 2010; Weyland, 2008) mezclan elementos tanto exógenos como endógenos. Para fines de este trabajo, los factores que conducen al cambio que se ubican fuera del subsistema anticorrupción son considerados exógenos y los que se ubican dentro, endógenos.
La corrupción es el abuso (uso incorrecto, uso indebido, uso viciado) de las instituciones públicas (poder, poder otorgado, cargo, puestos, recursos) para beneficio privado (lucro, ganancia, recompensa). Uno...
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