Proteccion constitucional de la libertad economica notas y reflexiones
| Autor | Gustavo Cuevas Farren |
| Cargo | Decano de la Facultad de Derecho y Cs. Sociales De la Universidad Mayor de Chile. |
| Páginas | 1-32 |
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A diferencia de todos los documentos constitucionales que la precedieron, la Carta de 1980 ha incluido garantías específicas para asegurar a todas las personas la plena vigencia del derecho a desarrollar cualquiera actividad económica, así como el derecho a exigir del Estado un trato en esta materia que no sea discriminatorio o arbitrario. Se consagra lo anterior en el artículo 19 Nos 21 y 22, sin perjuicio de la existencia de diversas otras disposiciones que en forma directa fortalecen la libertad económica, tal el artículo 19 Nº 23 sobre la libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, o aquellas otras que contribuyen a la vigencia de la libertad económica en términos más indirectos, como el mismo artículo 19 en sus números 24 sobre derecho de propiedad, Nº 15 sobre libertad de asociación, o Nº 16 sobre libertad de trabajo, sin olvidar tampoco que el contenido general del artículo 19 en lo relativo a los numerosos derechos básicos que reconoce y garantiza, configura un sistema inequívocamente protector de las libertades de las personas y las de los cuerpos intermedios de la sociedad.
Todas estas normas forman parte, además, de lo que se ha denominado como "orden público económico" aun cuando nosotros preferimos identificarlas con la Page 2 denominación de "Estatuto Constitucional de la Libertad Económica" por ser la vigencia plena de esta libertad el fin último buscado por el constituyente.1
En cualquier caso, es evidente que el régimen constitucional surgido de la Carta de 1980 ha dado origen a todo un sistema institucional protector de la libertad económica, coherente y completo en cuanto a los valores y normas que lo conforman, y por medio del cual también se pretende impedir un retorno a la situación económica que el país vivió en el período 1930 - 1973, caracterizada por un fuerte intervensionismo estatal, una débil vigencia del derecho de propiedad y un explicable bajo nivel de crecimiento económico.
En buenas cuentas, nuestro desarrollo económico en el presente, basado en la libertad de empresa y de mercado, es una promisoria realidad que en gran medida es también tributaria o dependiente del régimen institucional superior que reconoce y fortalece los derechos que hacen posible la existencia de una economía social de mercado. El estudio de este régimen protector, así como de los antecedentes que lo explican y legitiman, será el contenido de los demás capítulos de este trabajo.
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En el período 1930 - 1973, desde una perspectiva jurídica y económica, Chile experimentó un permanente deterioro y debilitamiento del derecho de propiedad, por efecto de decisiones legislativas e incluso constitucionales que fueron paulatinamente despojando a sus titulares, en forma directa o encubierta, de los atributos o facultades que singularizan este derecho básico (uso, goce y disposición).
Tal despojo, con negativas consecuencias en la libertad económica, se generó por la aprobación de frecuentes y desmedidas regulaciones y cortapisas legales para el ejercicio libre de este derecho, o por la introducción, incluso con rango constitucional, de formulas expropiatorias abiertamente confiscatorias. Y todo esto se consumó a pesar de que en la Constitución de 1925, texto original, se garantizaba "la inviolabilidad de todas las propiedades, sin distinción alguna", esto porque aquella Carta Fundamental fue incapaz de rechazar la marea de presiones ideológicas de corte socialista acompañadas de políticas redistributivas marcadamente populistas.2 Page 3
Como recordábamos en nuestro libro "Lecciones de Derecho Constitucional Chileno", ediciones Universidad Mayor, 2003, páginas 260 y 261, "contrariando el texto y más frecuentemente el espíritu de la garantía constitucional antes resumida, una frondosa legislación dictada por los diversos gobiernos que se sucedieron hasta el término del período, impuso diferentes limitaciones, regulaciones y controles al ejercicio de este derecho, que en la práctica determinaron la obsolescencia de la noción de dominio vigente durante el siglo XIX y cuya substancia la Carta de 1925 había recogido.
Así por ejemplo, hicieron su aparición distintas formas "limitadas" de propiedad, como fue el caso de la denominada propiedad austral (1930) en la cual el propietario quedaba sujeto a una serie de obligaciones que le impedían disponer a su arbitrio del terreno correspondiente. En igual sentido, la Ley General sobre Construcciones y Urbanización, y su respectiva Ordenanza, aprobadas el año 1931 y de creciente aplicación en todo el período, configuró un cúmulo agobiante de limitaciones a la propiedad urbana, cuando no de directas privaciones del dominio.
Asimismo, las rígidas y extendidas normas de control sobre el comercio y la industria, así como la permanente fijación de precios y tarifas a bienes y servicios, fue una constante jurídica y política que durante estos años hizo un muy significativo aporte al debilitamiento del derecho de propiedad.
Con todo, el mejor ejemplo de este espíritu intervencionista y reglamentario que terminó por destruir el derecho de propiedad en este país, lo constituyó el "Comisariato General de Subsistencias y Precios" creado durante la denominada "República Socialista" por el Decreto Ley 520 de 31 de agosto de 1932, y cuyas normas fueron utilizadas hasta comienzos de la década del setenta.
Al repasar sus atribuciones, queda de manifiesto lo dicho anteriormente: este organismo asumía potentes facultades en materia de producción, importación, exportación, distribución y transporte de los señalados como artículos de primera necesidad (en la práctica, la mayor parte de la producción nacional); se le facultaba, además, para "requisar" mercaderías en casos de acaparamientos o negación de venta, situaciones hipotéticas que calificaba, soberanamente, el propio Comisariato; podía prohibir la exportación de determinados artículos y, cual corolario lógico de este cúmulo de facultades interventoras, tenía la atribución de poder decretar "la clausura de los establecimientos comerciales o industriales" que desobedecieran "las ordenes de los Comisariatos" (artículos 22 y 23)."
No es exagerado afirmar, entonces, que lo recién descrito significaba conceder a la autoridad administrativa potestades suficientes para despojar a los Page 4 propietarios afectados de las principales facultades sobre sus bienes, lo que incluso podía conducir al extremo de privarlos de ellos.
Con todo, el más grave atentado a la garantía de la propiedad provino de las dos reformas constitucionales, de 1963 y 1967 respectivamente, acordadas con el fin de hacer posible la redistribución forzada de la tierra agrícola en Chile, proceso éste conocido como "reforma agraria". En nuestro libro arriba indicado, páginas 262 y 263, hicimos una reseña del contenido y alcance, en lo relativo al derecho de dominio, de la primera de tales reformas, pero es incuestionable que la de 1967 consumó un verdadero despojo a los propietarios agrícolas. Remitámonos nuevamente a lo dicho en este libro, páginas 264 y 265: "En efecto, el 20 de enero de 1967 se publicó la reforma constitucional que, esta vez, sustituyó íntegramente el Nº 10 del artículo 10º de la Carta de 1925 consagrando no tan solo una nueva noción en cuanto al carácter y alcance del derecho de dominio, sino que incorporando además una fórmula expropiatoria para los predios rústicos que virtualmente convertía en ilusorio el derecho del propietario a recibir una justa indemnización.
De esta forma, aunque el texto constitucional modificado continuaba asegurando "el derecho de propiedad en sus diversas especies", expresaba a continuación que la ley establecería "las limitaciones y obligaciones que permitan asegurar su función social y hacerla accesible a todos", frase esta última que agregaba una nueva e imprecisa causal de limitación distinta a la propia función social (como veremos, la nueva ley de reforma agraria se encargaría de concretar en sendas limitaciones a la propiedad esta preocupación del Constituyente por "hacerla accesible a todos"). Asimismo, la norma constitucional le otorgaba una peligrosa extensión o alcance a la referida función social al disponer que ésta comprendía "cuanto exijan los intereses generales del Estado, la utilidad y la salubridad públicas, el mejor aprovechamiento de las fuentes y energías productivas en el servicio de la colectividad y la elevación de las condiciones de vida del común de los habitantes". A renglón seguido, también el texto encargaba al legislador propender " a la conveniente distribución de la propiedad". (artículo 10 Nº 10, incisos 2º y 3º).
Tratándose de la expropiación, la reforma reconocía el derecho del expropiado a ser indemnizado confiando a la ley el determinar las normas para fijar esta indemnización, pero exceptuaba del sistema general la expropiación de predios rústicos sometida, específicamente, a los siguientes principios en cuanto a la materia en referencia: "la indemnización será equivalente al avalúo vigente para los efectos de la contribución territorial, más el valor de las mejoras que no estuvieren comprendidas en dicho avalúo, y podrá pagarse con una parte al...
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