De Ley de los Organismos y las Actividades de la Industria Petrolera Estatal., de 6 de Diciembre de 2001
DE LEY DE LOS ORGANISMOS Y LAS ACTIVIDADES DE LA INDUSTRIA PETROLERA ESTATAL, PRESENTADA POR EL DIPUTADO MANUEL MEDELLIN MILAN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI, EN LA SESIÓN DEL JUEVES 6 DE DICIEMBRE DE 2001
El suscrito, Diputado Federal Manuel Medellín Milán, miembro del Grupo Parlamentario del PRI a la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, propone la presente Iniciativa de Ley de los Organismos y las Actividades de la Industria Petrolera Estatal, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
La Constitución señala que corresponde a la Nación el dominio directo sobre el petróleo y los demás hidrocarburos; y la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional define el ámbito de la industria petrolera estatal y encomienda a Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios el desarrollo de las actividades petroleras. Tratándose de una industria de jurisdicción federal, corresponde al Congreso de la Unión establecer las leyes que la regulen, determinar su organización y su funcionamiento; y al Gobierno Federal dictar disposiciones administrativas, técnicas y de regulación que le permitan cumplir mejor con sus objetivos.
Después del Decreto Presidencial del 7 junio de 1938, que crea a Petróleos Mexicanos, y de sus reformas de 1940, así como del Decreto del 22 de agosto de 1939 que tuvo como objeto, entre otros, el nombramiento del personal directivo y técnico de Petróleos Mexicanos, el presidente Manuel Avila Camacho expidió, el 7 de abril de 1942, el primer Reglamento del Funcionamiento Interno y Atribuciones del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, que tuvo por objeto definir la estructura orgánica de Pemex, algunas atribuciones del Consejo de Administración, de los Consejeros y Asesores técnicos y del Gerente General, así como algunos principios relativos a la ejecución de obras, la rendición de informes, los programas anuales de trabajo y los presupuestos de gastos.
Al día de hoy la vida interna de Pemex está regulada por la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de julio de 1992, abrogando a la de 1971. Además, en su calidad de organismo descentralizado, le aplican las disposiciones de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, de la Ley General de Deuda Pública, de la Ley de Adquisiciones y Arrendamientos del Sector Público, de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y, de manera específica, de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. Le aplican también disposiciones anuales de la Ley de Ingresos y del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Adicionalmente, múltiples disposiciones incluidas en otras leyes que inciden en la administración pública y en los servidores públicos, reglamentos, lineamientos, normas y disposiciones de distinta jerarquía y de muy diversa índole, permanentes y transitorios y, desde luego, las de carácter general como las civiles, fiscales, mercantiles y laborales.
De esta manera, la Ley Orgánica de Pemex en vigor, integrada por 15 artículos, apenas cubre las definiciones elementales acerca de su naturaleza, patrimonio, responsabilidades, órganos de gobierno, atribuciones del Director General, de otros directores y de su órgano de vigilancia. También crea los cuatro organismos subsidiarios y señala, en sus artículos transitorios, los procedimientos para formalizar dicho rearreglo institucional.
Las entidades paraestatales previstas en el artículo 90 Constitucional y reguladas por la Ley Federal de la materia, forman parte de la administración pública federal y auxilian a la administración centralizada en el logro de los objetivos del Gobierno Federal contemplados en las leyes, los planes y los programas nacionales. Para ello deben actuar en armonía con las políticas nacionales, pero al mismo tiempo gozar de la autonomía de gestión necesaria para conducirse con eficacia, con eficiencia y con oportunidad.
La autonomía de gestión de las paraestatales está reconocida implícitamente en el artículo 90 Constitucional y señalada específicamente en el artículo 11 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Sin embargo, otras disposiciones ya mencionadas hacen concurrir en Pemex y sus organismos una gran cantidad de medidas de control externo, atribuidas a distintas dependencias, de aplicación permanente y cotidiana que no le permiten ejercer, en el terreno de los hechos, las decisiones y actividades que debe suponer una adecuada autonomía de gestión.
La misma Ley de Entidades Paraestatales, en su artículo 4º, establece para el Banco de México y las entidades paraestatales del sistema financiero, la sujeción a su legislación específica, reconociendo que ésta debe prevalecer sobre otras leyes, por considerarlo necesario en el desempeño de sus funciones. A Petróleos Mexicanos se le clasifica como organismo descentralizado pero no se le distingue de otros para efectos de regulación, lo que se justificaría plenamente porque sus actividades son de carácter económico y productivo, sujetas a propósitos de eficiencia y rentabilidad, desarrolladas en mercados de competencia nacional e internacional y, por lo tanto, para ser eficaces, deben conducirse con decisiones oportunas y expeditas requeridas por el entorno dinámico en el que se desenvuelven.
En las décadas recientes, gobiernos nacionales de distintos países se han planteado el reto de conjugar esa indispensable autonomía de gestión, en sus empresas de propiedad estatal, con la necesidad de que se conduzcan con apego a sus políticas económicas nacionales y a las normas propias de su calidad de paraestatales. Esta conjugación es mucho más necesaria cuando se trata de empresas de las dimensiones de Pemex y que además tienen a su cargo el manejo de recursos estratégicos.
En la medida en que muchas empresas de gobierno en casi todo el mundo, se han privatizado, este dilema se ha reducido exclusivamente a grandes entidades como Pemex las que, por distintas razones, los gobiernos nacionales han decidido conservar como patrimonio e instrumento del Estado.
En México, definir la intervención del Gobierno Federal en la organización y las actividades de Pemex es un asunto de la mayor trascendencia. Algunos funcionarios y legisladores han planteado que la autonomía de Pemex podría asimilarse o identificarse en sus alcances con el régimen autónomo que las leyes otorgan al Banco de México o al Instituto Federal Electoral, por mencionar algunos. Sin embargo, su naturaleza es totalmente distinta y sus actividades se realizan en mercados de competencia, incluso mundial, lo que plantea la pertinencia de diseñar para Pemex un régimen especial, adecuado a sus operaciones, que garantice la congruencia de sus tareas con los propósitos nacionales, que le permita operar en un marco de libertades administrativas, que le permita crecer, conseguir las metas que se le señalen, aumentar sus rendimientos y sus tributos; y que posibilite la intervención del Ejecutivo en los órganos internos de Pemex a cambio de controles externos.
Buscando este propósito, hace cuatro meses, el 6 de agosto pasado, presenté ante la Comisión Permanente una Iniciativa de Decreto que modifica diversas leyes de carácter fiscal y administrativo para el fortalecimiento de Petróleos Mexicanos, que fue turnada a las Comisiones de Hacienda y Energía de esta Cámara de Diputados. A la fecha dichas comisiones no han emitido dictamen alguno pero este tiempo me ha permitido, como autor de la iniciativa, conocer otros proyectos de funcionarios del sector, de asesores de la industria petrolera y de profesionales estudiosos de la administración pública de México y otros países. Algunos funcionarios de Hacienda me han permitido conocer documentos de trabajo acerca de un nuevo diseño del régimen fiscal para Pemex, que recogen lo más importante de los objetivos que perseguía mi propuesta del 6 de agosto.
Todo parece indicar que, en las próximas semanas, el Ejecutivo estaría enviando a esta Cámara una iniciativa para modificar los derechos sobre extracción de petróleo y el impuesto a los rendimientos petroleros. En su momento, de producirse dicha iniciativa, podría dictaminarse en conjunto con la del suscrito y dar lugar a un nuevo régimen fiscal petrolero, a partir de 2002, que garantice ingresos suficientes al fisco federal y gradualmente fortalezca las finanzas de Pemex y le permita emprender proyectos con recursos propios, o apalancados con financiamientos, que puedan amortizarse de sus remanentes, liberados por un nuevo régimen tributario no confiscatorio.
En tal virtud es conveniente desarrollar un esfuerzo adicional para confeccionar una legislación más completa que la planteada en la Iniciativa del 6 de agosto, por lo que hace a la Ley Orgánica de Pemex y las otras leyes administrativas que inciden en su vida interna. Esta nueva Iniciativa que hoy presento, denominada Ley de los Organismos y las Actividades de la Industria Petrolera Estatal, tiene esa intención y es algo más que una nueva ley orgánica de Pemex, puesto que reglamenta disposiciones constitucionales relativas a las entidades paraestatales, pero orientadas de manera particular a las funciones de Pemex y sus Organismos Subsidiarios.
La idea central de esta Iniciativa es asignar responsabilidades plenas a los órganos de gobierno de Pemex sobre la conducción central y la dirección estratégica de la industria petrolera estatal, de tal manera que la intevención de las dependencias del Ejecutivo tenga lugar precisamente a través de los Órganos de Gobierno. Por otra parte, se establece que la rendición de cuentas se realice ante el Congreso de la Unión y se enfoque precisamente al cumplimiento de la misión encomendada a Pemex, al...
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