Ley de Justicia Constitucional del Estado de Querétaro.
27 de marzo de 2009 LA SOMBRA DE ARTEAGA Pág. 2473
LIC. FRANCISCO GARRIDO PATRÓN,
Gobernador Constitucional del Estado de Querétaro, a los habitantes
del mismo, sabed que:
LA QUINCUAGÉSIMA QUINTA LEGISLATURA DEL ESTADO DE QUERÉTARO, EN EJERCICIO DE LAS
FACULTADES QUE LE CONFIEREN LOS ARTÍCULOS 17 FRACCIÓN II DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DEL ESTADO DE QUERÉTARO Y 81 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE
QUERÉTARO, Y
CONSIDERANDO
1. Que el centralismo en México, entendido como la actividad excesiva de la Federación en perjuicio del
desarrollo de las atribuciones de las entidades federativas, no sólo se ha presentado históricamente en los
aspectos económico, fiscal, político o social en nuestro país. En el estudio y la práctica jurídica también
encontramos la nociva costumbre de sólo adaptar en los estados las investigaciones o reformas
constitucionales o legales que se dan en el ámbito federal. Por ejemplo, actualmente, sin que en todos los
casos exista la necesidad, muchas sentencias dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Querétaro, contienen referencias a jurisprudencia y criterios aislados emitidos por el Poder Judicial
Federal como apoyo al fundamento legal de sus resoluciones.
2. Que no obstante, el sistema federal, reconocido en los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, no prohíbe que cada entidad federativa establezca un orden normativo
diferente, incluso, conforme al sistema de distribución de competencias contenido del artículo 124 de la propia
Constitución, reconoce la posibilidad de su existencia, siempre que el orden normativo local esté íntimamente
ligado y no contravenga al orden federal.
3. Que las constituciones locales son normas que permiten desarrollar el ámbito de competencias
otorgadas por la Constitución federal, a los poderes locales y a los municipios. En tal sentido, se erigen como
normas fundamentales del orden jurídico interno de cada Entidad.
4. Que en Querétaro, ese orden normativo local tiene o debe tener como punto de partida la Constitución
Política del Estado. Todas las leyes, reglamentos y actos de autoridad, en general, deben estar orientados hacia
los principios contenidos en aquélla. De esta manera, las normas que no tienen esa orientación, son
inconstitucionales.
5. Que en tanto texto normativo prescriptivo, la Constitución particular aspira a su aplicación por todas las
autoridades y a su respeto por todas las personas. No puede ser de otra forma, si realmente se quiere asumir
como una norma fundamental del sistema jurídico queretano.
6. Que aunque pudiera decirse que no hace falta un sistema de control de constitucionalidad local, la
realidad es otra; ya tenemos presentes esos problemas: dependemos de la producción jurídica federal para
sostener criterios orientadores en las resoluciones jurisdiccionales en nuestro Estado, saturamos a los
tribunales federales de asuntos de índole eminentemente local y, lo que es peor, los particulares están
expuestos a una incertidumbre jurídica en la que su norma suprema es letra muerta, pues no existe posibilidad
de que hagan valer alguna acción legal en contra de las violaciones a su Constitución.
7. Que es posible que algunos consideren ocioso regular la materia procesal constitucional, con el
pretexto de que al momento no se han presentado conflictos que requieran su atención mediante la regulación
de la misma. En primer lugar, debemos considerar que justamente la ausencia actual de dichos conflictos
permite legislar sin que la norma se presuma con una intención política determinada. En segundo lugar, no
debemos olvidar que han existido en nuestra historia conflictos entre ejecutivo y legislativo o entre municipios
del Estado por asuntos de términos municipales que han tenido que ser resueltos mediante la negociación
política, que por un lado, no es tan fácil cuando reina la pluralidad política y partidaria y, por otro, puede estar
sujeta a consideraciones no necesariamente legales.
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8. Que otras opiniones podrán sostener que, dado que se cuenta con las acciones de inconstitucionalidad
y controversias constitucionales a nivel federal, es ocioso regular medios de control locales. Esta apreciación es
errada, porque parte del supuesto de que la constitución particular puede y debe ser tutelada por autoridades
distintas de las locales, lo que implica una abdicación total de la autonomía de que goza Querétaro como
Entidad, además de que ignora los límites propios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
9. Que desde luego, existen diversos mecanismos que tienden a su aplicación. Encontramos, por
ejemplo, medios preventivos, como la protesta de su cumplimiento que deben hacer los funcionarios públicos;
también algunos medios sancionadores como la responsabilidad administrativa, civil y penal. De igual forma, se
cuenta con diversos instrumentos y órganos públicos encargados de la aplicación de algunos mandatos
constitucionales, especialmente en materia de información pública y derechos humanos.
10. Que sin embargo, no es el único argumento que justifica la necesidad de un órgano que conozca de
Constitucionalidad local; existe una razón fáctica de mayor peso y trascendencia: el Juicio de Amparo actual no
es procedente contra actos de autoridades estatales que vulneren disposiciones de su propia Constitución, si no
se plantea el juicio como una violación directa o indirecta a la Constitución Federal; es decir, las constituciones
de los Estados reciben un tratamiento de ley ordinaria en los juicios de Amparo y las violaciones a ellas sólo
pueden ser analizadas como problemas de legalidad que contravienen los artículos 14 y 16 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que no
tiene competencia para resolver de problemas de constitucionalidad local, tal es el caso del Amparo en revisión
3112/88, resuelto el 20 de Febrero de 1990, promovido por Elpidio Fuentes y el Amparo Directo en Revisión
1146/92, resuelto el 9 de septiembre de 1993, promovido por Andrés Huesca Barradas y, aún más, en un
plausible impulso al desarrollo del Derecho Constitucional local, reconoció con validez a las reformas que
introdujeron el Juicio de Protección de Derechos Humanos en la Constitución del Estado de Veracruz las
Controversias Constitucionales 15, 16, 17 y 18 de 2000, promovidas, respectivamente, por los municipios
veracruzanos La Antigua, Córdoba, Tomatlán y Juan Rodríguez Clara.
11. Que además, no se cuenta en Querétaro con un sistema de defensa del apartado orgánico de la
constitución del Estado. Esto es, las competencias constitucionales otorgadas a las autoridades no cuentan con
una auténtica garantía, entendida esta como los mecanismos jurídicos que aseguran su respeto cuando
pretendan ser violentados por una autoridad.
12. Que si la constitución particular realmente se considera como una norma rectora de la creación
jurídica prescriptiva de la Entidad, entonces se debe contar con los procedimientos que lo lleven a la realidad.
13. Que algunos Estados, además del ya citado Veracruz, han realizado reformas a sus sistemas
jurídicos en relación al control de constitucionalidad y han comenzado a vivir la experiencia de contar con
medios locales de control de constitucionalidad. En ese sentido, tienen la ventaja respecto de las demás
entidades, de conocer de manera directa las vicisitudes prácticas que representa contar con medios de control
de esa naturaleza. No obstante las demás entidades federativas que aún no cuentan con ellos, deben
aprovechar esa experiencia y la doctrina producida a partir de esos cambios, para así crear sus propios
modelos de justicia constitucional local aplicables a la realidad que vive cada una. Algunos especialistas en la
temática nos llaman la atención sobre dos posibles obstáculos a los que se enfrentan la creación legislativa y la
instalación material de medios de control constitucional locales: uno de tipo sociológico, basado en la falta de
confianza de la sociedad en las autoridades locales y la preferencia hacia las autoridades federales para la
resolución de los conflictos, como instancia definitiva; y otro de corte jurídico: la desarticulación de los sistemas
jurídicos estatales y el federal nos puede llevar a escenarios en los que determinaciones que pongan fin a
conflictos locales, sean llevados a instancias federales, para ser revisados en dos ocasiones por el mismo
concepto, una controversia sobre controversia, como lo ha llamado el Ministro Gudiño Pelayo.
14. Que según un estudio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación develó que existe en una
percepción ciudadana más generalizada, y es que, “(…) cuando se viola alguna norma jurídica plasmada en las
constituciones locales —incluso aquellas violaciones de derechos fundamentales de los ciudadanos—, los
tribunales superiores de justicia de los estados y los demás órganos jurisdiccionales o administrativos
dispuestos para su defensa en el ámbito local, son altamente ineficaces, sobre todo cuando se trata de actos
dictados o ejecutados por órganos de la propia autoridad local.”
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15. Que como se afirma en dicho documento este modelo de control constitucional vigente es
considerado como centralizado, pues, como también se advierte, un solo órgano, la Suprema Corte de Justicia
de la Nación tiene el monopolio, la competencia para resolver conflictos desorden constitucional así como para
interpretar nuestra norma fundamental. Este escenario, provocó que varios estados de la federación “hayan
incursionado en la creación de órganos y mecanismos de control de la constitucionalidad local, lo que
obviamente propicia tensiones entre los órganos y las instituciones de los distintos niveles de gobierno…”
16. Que en la consulta realizada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el año 2003, arrojó
como dato importante la existencia de una preocupación tanto en el sector integrado por funcionarios de los
poderes judiciales de los Estados, así como en el sector protagonizado por abogados postulantes en el sentido
de que perciben una disminución de la autonomía jurisdiccional de las Entidades. Según este documento, la
razón de ello estriba en que: “(…) con el actual sistema de competencias federal y local, se impide un adecuado
desarrollo de los poderes judiciales de los estados y se propicia una dependencia indebida de éstos hacia las
autoridades federales. Además, se genera una carga innecesaria de asuntos tanto a los órganos
jurisdiccionales locales cuando actúan en auxilio de los tribunales federales, como al más Alto Tribunal respecto
de los amparos en revisión.”
17. Que se afirma la advertencia, respecto de la necesidad de introducir modificaciones, en ocasiones
radicales, a los ordenamientos jurídicos con el objeto de adoptar y canalizar los cambios que exige el desarrollo
social. Por su parte el ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, José de Jesús Gudiño Pelayo,
citando al Dr. Manuel González Oropeza, sostiene que el Derecho es dinámico y no valen verdades inmutables,
sino que el debate y la argumentación son la esencia y el valor de nuestro Estado de Derecho.
18. Que por su parte, el maestro Elisur Arteaga Nava, afirma que la defensa de las constituciones locales
por los tribunales de las entidades federativas se ubica como un tema fundamental del derecho constitucional
mexicano, acorde con la idea de fortalecer el federalismo. Así, encontramos que esta temática comienza a ser
parte del sistema jurídico mexicano, ya que si originalmente fue un planteamiento teórico, en los años recientes
está siendo objeto de regulación en nuestro Derecho positivo nacional. Por otra parte, los escasos antecedentes
de esta institución, así como su relativo desconocimiento en nuestro país, en nada prejuzgan sobre la
importancia de su función.
19. Que efectivamente, el control de la constitucionalidad local, se explica en función a que en un Estado
Federal como el mexicano, existe en cada Entidad federativa un orden normativo diferente pero íntimamente
relacionado con el orden federal. Este aserto se desprende de la lectura de los artículos 40, 41, 116 y 124, entre
otros, de la carta magna federal. Estas disposiciones establecen la existencia de dos órdenes normativos
independientes entre sí, el federal y local, sujetos ambos al orden constitucional y la consiguiente autonomía de
las entidades federativas para organizarse conforme sus constituciones locales, que son la norma fundamental
de su propio orden normativo y en consecuencia, la ley suprema del estado de que se trate.
20. Que el orden normativo propio de cada Entidad Federativa se define con base en una norma con
jerarquía suprema, que es su Constitución particular; esto lleva implícito dos aspectos:
a) Por un lado, un conjunto normativo integrado por la legislación secundaria, leyes, decretos, bandos y
acuerdos generales.
b) Por otro lado, poderes y autoridades locales cuya existencia y atribuciones están reguladas por ese
orden normativo. Por supuesto debe recordarse que también intervienen en ese orden interno, los
particulares que se encuentran sujetos a él.
21. Que todas las constituciones locales tienen el atributo de ser supremas, lo son en el nivel local,
sostiene el maestro Elisur Nava y agrega que “(...) existe una relación de jerarquía entre la constitución por una
parte y las leyes, decretos y demás actos de autoridad que se dan en el Estado por otra.
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