De Ley de Contratos sobre Proyectos de Prestación de Servicios., de 6 de Febrero de 2007
DE LEY DE CONTRATOS SOBRE PROYECTOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ ROSAS AISPURO TORRES, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
Licenciado José Rosas Aispuro Torres, en uso de las facultades que me confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; me permito presentar la siguiente iniciativa por la que se expide la Ley de Contratos sobre Proyectos de Prestación de Servicios; al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El Estado asume, entre otras atribuciones, la de prestar servicios públicos con la finalidad de satisfacer necesidades colectivas. La inversión pública, es un instrumento idóneo para que el Estado pueda prestar dichos servicios, así como para impulsar el desarrollo nacional, crecimiento económico y fomento a la producción.
Es de conocimiento público los grandes rezagos que nuestro país tiene en materia de infraestructura pública, en diversos rubros, tales como la educación, la salud, las vías de comunicación, la cultura, la recreación, el deporte y las instalaciones portuarias, aeroportuarias, de transporte, agropecuarias y turísticas, sin dejar de mencionar los centros de readaptación social.
Sin ser prolijos, diremos que, por ejemplo, en materia educativa, la falta de escuelas e instalaciones que permitan atender los requerimientos de la niñez, especialmente en las zonas rurales, incide en los bajos niveles educativos o en los altos niveles de deserción.
En materia de salud, la falta de unidades médicas y de hospitales con cierto grado de especialización, afectan el volumen y calidad de atención de los servicios de salud que proporciona el Estado.
La falta de carreteras o caminos federales, sin duda afectan la falta de comunicación de las poblaciones o que el estado en que se encuentran los mismos, dificulten los niveles del comercio o la industria.
Todo ello, incide en los niveles de pobreza de nuestro país, así como la falta de empleo y nos otorga bajos niveles de competitividad en el ámbito internacional, que nos hacen buscar esquemas que nos permitan financiar dicha ausencia de infraestructura pública.
Ante la falta de recursos financieros ordinarios, la deuda pública se convierte en un recurso para financiar la ejecución de obras públicas productivas. Sin embargo, la contratación de empréstitos, al final produce un detrimento al erario estatal, por ello han surgido otro tipo de esquemas en los que se asocian el Sector Público y el Privado, los que comparten riesgos y beneficios, mediante el desarrollo de infraestructura pública para la provisión eficiente de servicios públicos, este tipo de esquemas se conocen como asociaciones público-privadas (APP), y en el derecho anglosajón como public-private partnerships (PPP).
Las modalidades de APP que se han empleado en México, son:
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Concesiones (carreteras, proyectos de agua potable y tratamiento y disposición de aguas residuales, etcétera);
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Proveedores externos (outsourcing);
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Proyectos de inversión con efecto diferido en el registro del gasto Pidiregas empleados por la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Petróleos Mexicanos (Pemex);
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Arrendamiento financiero; y
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Proyectos para prestación de servicios a largo plazo (PPS). El objeto de la presente ley es regular los PPS, por lo que resulta imprescindible profundizar en dicha materia.
Los PPS tienen su origen en el Reino Unido, donde a partir de 1992 se empezaron a desarrollar bajo el nombre de iniciativa de financiamiento privado (PFI); hasta noviembre de 2005, el referido país europeo lleva más de 700 proyectos PFI suscritos.
La Organización de Naciones Unidas (ONU) ha recomendado instrumentar como un mecanismo jurídico-financiero viable los PPS, mediante The guidelines for infrastructure development through built-design-operate (BOT) projects , y la Guía Legislativa de la CNUDMI (la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional), sobre proyectos de infraestructura con financiación privada.
En este sentido, ya son más de 50 los países en todos los continentes que están aplicando los PPS y muchos de ellos ya cuentan con una ley que regula los PPS, entre los que destacan diversas naciones con las que México tiene afinidad por su sistema jurídico:
Nuestro país, ha previsto los PPS tanto en el ámbito Federal como en el ámbito local. A nivel Federal, mediante el Acuerdo por el que se establecen las reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios , expedido por la Secretaría de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública en marzo de 2003 y actualizado en abril de 2004. Asimismo, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria hacen referencia a los PPS.
En el ámbito local, los Estados han optado por (i) reformar su marco jurídico integralmente para regular los PPS, o (ii) expedir una ley específica en materia de PPS.
Los estados que han aprobado la reforma integral de su marco jurídico para regular los PPS son, Oaxaca (quien lo hizo por primera ocasión, en septiembre de 2005), Baja California Sur, Guerrero y México. Las entidades que han aprobado expedir una ley específica en materia de PPS son Durango, Nayarit y Sonora.
El Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006 fomenta la aplicación de este tipo de proyectos, al señalar que "la infraestructura y los servicios públicos son un factor clave para la competitividad de los sectores económicos y para elevar la productividad general. En materia de infraestructura se impulsarán la inversión y el financiamiento privados, mediante la creación de marcos regulatorios transparentes, equitativos y que fomenten la competencia entre los participantes en los mercados. Se buscará estructurar, coordinar y financiar los proyectos de inversión que sean socialmente rentables".
Los PPS se materializan a través de contratos de servicios, los cuales involucran recursos de varios ejercicios fiscales, y son celebrados entre una dependencia o entidad de la administración pública federal y un inversionista proveedor, mediante éstos se establece, por una parte, la obligación a cargo del inversionista proveedor de prestar a largo plazo, uno o más servicios con los activos que éste construya y, por la otra, la obligación de pago, por parte de la dependencia o entidad, por los servicios que le sean proporcionados.
Lo que es importante destacar es que, una vez que se proporcionaron los servicios de construcción y/o equipamiento de la infraestructura, la dependencia o entidad contratante pagará al inversionista proveedor, de acuerdo al desempeño de los mismos, y éstos se registrarán como gasto corriente, de tal forma que no constituyen deuda pública.
A través de los PPS, los riesgos que le corresponden al Estado, en el cumplimiento del diseño, construcción, operación, mantenimiento y financiamiento en los esquemas tradicionales, como obra pública, son transferidos al sector privado.
Así las cosas, los beneficios que otorgan los PPS son múltiples, entre ellos se encuentran:
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El mejoramiento en la prestación de los servicios públicos, al intervenir inversionistas con experiencia en la construcción, operación y mantenimiento de infraestructura, así como generar condiciones favorables de competencia;
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Se generan oportunidades de inversión para los empresarios;
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Las dependencias y entidades podrán cumplir de manera más eficiente las funciones y responsabilidades que tienen asignadas;
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Incremento en el empleo, con lo que se fortalecerá la fuerza laboral;
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Se alienta la innovación y un uso más eficiente de los recursos;
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Se reducen o eliminan los retrasos y sobrecostos que comúnmente aquejan el desarrollo de proyectos públicos; y
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Se modera el impacto presupuestario de proyectos públicos. Por lo anterior, es necesario expedir una ley que regule los PPS, ya que si bien es cierto que estos proyectos están previstos en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, únicamente tales ordenamientos hacen una referencia a los PPS y no los regulan.
El "Acuerdo por el que se establecen las reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios" sí regula los PPS. Sin embargo, el citado acuerdo no es una ley, es un mero acto administrativo general, por lo que se vulnera con el principio de reserva de ley, el cual señala que determinadas materias, como los PPS, únicamente pueden ser reguladas por una ley en sentido formal y material.
Al regularse los PPS en una ley, se garantiza el cumplimiento de las obligaciones de las partes involucradas, los riesgos se disminuyen, y se fomenta la transparencia contractual, entre otras razones, por la participación conjunta del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y el Sector Privado. Asimismo, al preverse legalmente los PPS, se consigue aprovechar la eficiencia, experiencia, diseño y medios de infraestructura y financiamiento del sector privado que hasta ahora no se han explotado.
El objeto de la ley que se propone a este honorable Congreso, es regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, formalización, ejecución y control de los contratos sobre proyectos de prestación de servicios, que realicen las dependencias y entidades de la administración pública federal, y los órganos constitucionales autónomos, en lo que no se contraponga a los ordenamientos legales que los rigen. Asimismo, la citada ley excluye de su aplicación a las áreas estratégicas, como el petróleo, gas y electricidad.
La ley que nos ocupa, está compuesta por dieciséis capítulos. El primero de ellos, Disposiciones Generales, establece el objeto de la ley, algunos conceptos relevantes como contrato sobre proyectos para prestación de servicios, así como los principios a los que se...
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