La irregularidad constitucional de la Ley de Ingresos de la federación para el ejercicio fiscal del 2009
| Autor | Genaro García Carrasco |
La irregularidad constitucional de la Ley de Ingresos de la federación para el ejercicio fiscal del 20091
Pero señor, usted sabe muy bien que la vida está llena de infinitos absurdos, que, descaradamente, ni siquiera tienen necesidad de parecer verosímiles, porque son verdaderos.
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Atribuir al legislador la complejidad de nuestro sistema fiscal sería un desatino. Sería más apropiado atribuir esta particularidad al contexto político, económico y social donde se aplica. Por ello reconocer la complejidad de la ley como resultado de una sociedad compleja es abonar a la verdad. La frase que precisa a la ley "como inevitable reflejo de la complejidad misma de la sociedad en la que se inserta", la completa Carbonell.2
Una manera de asumir la complejidad de la ley fiscal ocurre cuando sus elementos materiales y formales se encuentran dispersos en leyes fiscales diversas. Esa dispersión se reconoce de dos maneras:
1) cuando en una ley fiscal se hace un reenvío3 expreso a una diversa;
2) cuando los elementos materiales y formales de una ley fiscal están contenidos en una ley fiscal diversa.
Aunque los reenvíos se deben evitar en lo posible en razón de que fragmentan la ley, son apropiados y validos jurídicamente cuando cumplen las particularidades siguientes:
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remiten a leyes con la misma jerarquía normativa;
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las leyes a las cuales remiten forman parte del mismo sistema tributario,
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se evitan redundancias de conceptos.4
Esa validez jurídica no debería sostenerse cuando los elementos materiales y formales de una ley están contenidos en una ley diversa. Sin embargo, de manera poco afortunada, el pleno de nuestro máximo tribunal precisó que el hecho de que el legislador establezca los elementos esenciales de una contribución en distintas leyes, en sentido formal y material, no implica una contravención al principio de legalidad, pues el referido Artículo 31.º, Fracción IV, no exige como requisito de validez que sea en una sola ley, aunque no se soslaya que el agruparse la materia o tema jurídico en una sola de ellas sería lo deseable; sin embargo, ello no constituye una exigencia constitucional.5
El anterior criterio no aplica para todas las leyes fiscales: la única excepción corresponde a las leyes de ingresos. Se ha establecido jurisprudencialmente que las leyes de ingresos no deben contener elementos asistemáticos y exógenos a su naturaleza, si los contienen entonces serán irregulares constitucionalmente. Lo que de suyo acontece para la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2009.
Esa historia quiere contar las presentes notas, por lo que debemos identificar:
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las disposiciones de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2009 que se consideran irregulares constitucionalmente;
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el marco jurídico constitucional que regula el contenido de las Leyes de Ingresos;
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los elementos asistemáticos y exógenos contenidos en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2009.
La Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2009 precisa en su numeral 22, párrafos cuarto y quinto, una obligación formal para los contribuyentes del IETU relativa a la presentación de la información relativa a los conceptos que les sirvieron de base para determinar ese gravamen en sus pagos provisionales y en la declaración anual, tales como los ingresos obtenidos, los ingresos exentos, las deducciones autorizadas y los créditos que correspondan, en el mismo plazo para la presentación del pago provisional y de la declaración del ejercicio.6
Si esa obligación no se cumple se puede sancionar al contribuyente con la imposición de las multas correspondientes. Sin embargo consideramos que el numeral 22, párrafos cuarto y quinto, de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2009 es inconstitucional -y, por ende, la obligación que contiene y las sanciones que se impongan fundamentándose en el mismo- en razón de que incluye una obligación materialmente administrativa que no tiene el carácter de "tributarista" por lo que es ajena a su naturaleza y a la materia que debe regular las leyes de ingresos.
La corte suprema ha sostenido en diversos criterios jurisprudenciales que el hecho de que una norma no sea acorde con el contenido o con el título del ordenamiento jurídico que la contiene no conduce, indefectiblemente, a su inconstitucionalidad, pues ello no deja de ser una cuestión de técnica legislativa deficiente.
Sin embargo, la misma corte máxima sostuvo en los considerandos de la ejecutoria que dio lugar a la tesis de jurisprudencia P./J. 80/2003 que, si es la propia Constitución la que impone un marco jurídico específico para el contenido y proceso de creación de la ley en comento, es de concluirse que si esos imperativos son soslayados por el legislador, la inclusión en dicho ordenamiento de elementos exógenos y asistemáticos convierte a éstos en elementos inconstitucionales.
De lo anterior se puede colegir que para acreditar la irregularidad constitucional de las leyes de ingresos es imprescindible verificar:
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si la constitución dota a las leyes de ingresos de un marco jurídico que regule su contenido y
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la inclusión de un elemento exógeno y asistemático a la naturaleza y contenido de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2009.
El primer aspecto es cierto cuando se analiza la propia constitución; el segundo aspecto es cierto para la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del 2009. Esas certezas requieren, por supuesto, los argumentos que las sustenten. Son las que precisamos a continuación.
La constitución -precisó el pleno de nuestro máximo tribunal en los considerandos de la tesis de jurisprudencia P./J. 80/2003- no regula qué tipo de normas o cuál debe ser el contenido específico de la generalidad de los ordenamientos, ni proveé reglas procedimentales particulares para su creación, sin embargo, tratándose de la ley de ingresos el poder reformador previó un régimen especial en la propia sede constitucional, que es imperativo observar para el legislador observar.
Este régimen especial contiene ciertas particularidades y distinciones que no son fortuitas, sino que obedecen tanto a razones históricas como teleológicas, así como de funcionalidad, a saber:
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- Normas procedimentales particulares de creación. En cuanto a las normas que rigen la creación de leyes de ingresos constitucionalmente se reconocen las siguientes:
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La iniciativa de ley correspondiente sólo puede ser presentada por el Ejecutivo Federal, mientras que en la generalidad de los casos no hay previsión específica de que tenga que ser cierto sujeto en particular...
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