Intermunicipalización
| Autor | Dante Jaime Haro Reyes |
| Cargo | Profesor Investigador Titular de la División de Estudios Jurídicos del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara |
| Páginas | 2-18 |
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La realidad en nuestro país ha tenido cambios fundamentales en el campo económico, social, político, cultural y jurídico en las últimas tres décadas. 1Las transformaciones se han reflejado en nuevas dinámicas de relación entre los diversos actores y las instituciones públicas, se han intensificado los vínculos entre el gobierno y la sociedad, entre los diversos órdenes de gobierno y con ello, dando un nuevo impulso a las relaciones intergubernamentales. Los cambios se manifiestan en una mayor atención a las necesidades, demandas y exigencias de la población, así como en una mayor competencia política, reflejo de la diversidad y la pluralidad del país, lo que plantea nuevos retos y proyectos que deben asumir los gobiernos y sus administraciones. Es por lo anterior que el gobierno municipal esta llamado a jugar un papel estratégico en la generación de bienes y servicios, dada su cercanía con la población y su territorio, así como por sus facultades y competencias constitucionales. Dado que algunas de las necesidades y problemas no reconocen fronteras entre municipios, el trabajo coordinado y asociado entre gobiernos municipales es una tarea esencial para lograr el desarrollo y el ordenamiento integral de los territorios municipales así como de sus sociedades locales.2 Es un derecho de los ciudadanos y una obligación de los gobiernos municipales, asumir los diversos retos de su desarrollo local; por lo que los municipios requieren fomentar el establecimiento de nuevas Page 3 prácticas de gestión, basadas en la intermunicipalidad para la prestación de servicios públicos y el desarrollo sustentable.
Abordar la temática de la Intermunicipalización nos lleva necesariamente a hacer referencia en primer término del Municipio, ya que la asociación de municipios vecinos implica instrumentos organizativos y metodologías de gobernanza que fortalecen la capacidad técnica, financiera y profesional de las administraciones públicas municipales asociadas. Así entonces, el Municipio es una de las instituciones políticas asociativas más antiguas de la humanidad, por lo que sus orígenes deben rastrearse en la historia de las grandes civilizaciones que generaron un elevado sentido de la concentración del poder político, el cual configuró también una extensa red de instituciones3 administrativas que controlaron la marcha de la vida social en todas sus esferas.
EI vocablo Municipio proviene del Latín, siendo una palabra culta de ese idioma, compuesta de dos locuciones: el sustantivo munus, que se refiere a cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre otras varias acepciones, y el verba capere, que significa tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas.4
Según el Glosario de Administración Municipal, "El Municipio es la entidad política organizada comunalmente como base de la división territorial y la organización política de los estados de la federación en su régimen interior, por tanto, el Municipio es la agrupación social fundamental en que el país se estructura territorialmente para su división política, según lo establecido en el artículo 115 constitucional. Es aquella comunidad territorial de carácter público con personalidad jurídica propia y, por ende, con capacidad política y administrativa; como realidad múltiple, jurídica, social, territorial y económica, es también una institución básica en la vida nacional, es el primer nivel de gobierno y el más cercano a la población." 5 Page 4
La intermunicipalización o intermunicipalidad puede ser definida de manera general, como: "Una fórmula de colaboración entre dos o más municipios -dotada de personalidad jurídica- para la realización de una o varias tareas".6 El concepto de intermunicipalidad es de adopción muy reciente en México, por lo que no existe aún una definición comúnmente aceptada. Una de las más conocidas define al asociacionismo intermunicipal como: "La unión voluntaria de municipios más próximos para resolver ciertos problemas comunes, con base en un acuerdo formal entre ayuntamientos, con propósitos, objeto y fines específicos para la ejecución de obras y la prestación de servicios determinados"7. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) la define como: "La unión voluntaria de municipios para resolver problemas comunes, con base en un acuerdo formal entre ayuntamientos, con propósitos y fines específicos para la prestación de servicios públicos y mejorar el ejercicio de las funciones."8
Así el Municipium es de significación romana en su origen. Se aplicaba, en un principio, a ciertas ciudades de Italia que Roma iba conquistando. Es entonces el Municipio una de las condiciones o tratamiento a que Roma sometía, o que otorgaba a los pueblos conquistados, y expresaba el hecho de una comunidad política subordinada a Roma, pero conservando una autonomía más o menos amplia. Ciertas ciudades de Italia recibieron la civitas entera, o la civitas sine suffragio. Estas ciudades constituyeron los Municipios: el cives municeps (ciudadano del municipio) tenía el derecho de ciudadanía romana (commertium, connubium), pero no los políticos (el sufragio). Después de las leyes Julia (90 antes de C.) y Platia Papiria (89 antes de C.), desaparece la distinción entre Municipios y ciudades confederadas, persistiendo, no obstante las diferencias en cuanto al régimen local.9 Page 5
Durante la época romana, la división territorial para constituir provincias fue un verdadero requerimiento del control económico, político y social que desembocó en la especialización de los funcionarios al servicio del Imperio.10
La base esencial -en cierto modo sociológica- del Municipio consiste en el núcleo de vida colectiva distinto, definido sobre un territorio dado, vida intensa y densa: un centro de atracción o de defensa. Municipio expresa la condición política del núcleo en relación con un Poder dominador -imperium-; situación esencialmente distinta de la Ciudad-Estado -la polis (Signos en Documento Pdf) griega- que es independiente, y de la civitas Roma, que tiene el imperio frente o sobre el Municipio. La idea de éste se resume en la autonomía sin independencia política: autonomía para regir los propios intereses locales, a diferencia del Poder de Roma, que ejercía otros derechos propios, supremos, en relación con intereses no locales. "La característica primera y de mayor vitalidad de la municipalidad normal, era que poseía o una autonomía local completa, o un amplio selfgovernment. 11
El inmediato antecedente histórico para México es el municipio español que fue favorecido durante la reconquista con numerosos privilegios como estímulos, para las empresas bélicas y además, como auxiliar de los reyes en su lucha contra la nobleza. Los siglos XIV y XV señalan el auge de la autonomía municipal la que comenzó a ser frenada a medida que la monarquía recuperaba su poder. En el siglo XVI los comuneros de Castilla libraron la batalla de Villamar en defensa de sus fueros contra el absolutismo de Carlos V. Más ya para entonces la monarquía española se había aliado con sus antiguos adversarios, la nobleza, en el común empeño de abatir la arrogancia municipal. Por virtud de esta alianza la contienda fue decidida a favor de la monarquía, a partir de entonces se convirtió en Page 6 absoluta. El episodio de Villamar representa por ende, en la historia de España, el ocaso de la autonomía municipal y la consolidación de la monarquía absoluta12.
El papel que históricamente ha jugado siempre el municipio lo ha convertido en abanderado natural de libertad. Así lo reconoce Kelsen en cuanto al origen del municipio: "La lucha por la autonomía local fue originariamente una lucha por la democracia en el seno de un Estado autocrático. Pero cuando el Estado tiene una organización esencialmente democrática el otorgamiento de la autonomía local a un cuerpo territorialmente definido solamente implica una descentralización.
Es el municipio la institución jurídico-política más antigua de México, incluso se le ha querido encontrar antecedentes prehispánicos como es el caso de quienes señalan a los clanes de los aztecas, que eran grupos familiares organizados para la explotación de la tierra en común. El primer acto de gobierno de Hernán Cortés al pisar suelo mexicano fue fundar un cabildo propio, quien al otorgarle al conquistador, en ausencia del Rey los títulos de Justicia Mayor y Capitán General lo dotó de las atribuciones de que carecía para emprender la Conquista,13 así el día 22 de Abril del año de 1519 se fundó el primer Municipio en América continental; el cual recibió el nombre de la Villa Rica de la Veracruz.14
Bajo la dominación española fueron los Ayuntamientos el único y el elemental reducto del gobierno propio de los pueblos pues aunque la mayor parte de los oficios del Ayuntamiento eran vendibles y renunciables en las ciudades y pueblos de españoles quedaron sin embargo, como de elección popular los Alcaldes ordinarios. Pero esta mezquina participación de la voluntad general en el gobierno de los Ayuntamientos no fue bastante para imprimirle fisonomía política a los municipios.
En los albores de nuestra independencia, se encontraba un municipio muy débil, política y administrativamente importante. Las constituciones liberales de 1824 y 1857 no se ocuparon de él. Como paradoja, en nuestra evolución política encontramos que las constituciones conservadoras y unitarias de 1836 y 1843 si lo mencionaron e incluso la segunda lo reglamentó. Page 7
Para acentuar la centralización y borrar toda autonomía municipal, el gobierno del General Díaz agrupó a los Ayuntamientos en divisiones administrativas superiores que recibieron los nombres de Distritos, Partidos...
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