Integración y migración en el TLCAN: hacia una propuesta para superar el status quo de ingobernabilidad migratoria.
| Autor | Milton Muñoz Bravo, Tomás |
Integration and Migration in NAFTA: Towards a Proposal to Overcome the Status Quo of Immigration Lawlessness
El modelo de integración del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la relación de interdependencia asimétrica
Antes de entrar de lleno al tópico migratorio en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), es fundamental revisar el concepto de interdependencia asimétrica, ya que permite comprender que el modelo de integración en América del Norte se basa en una cooperación tripartita, marcada por desigualdades al momento de tomar decisiones, y que dicho proceso es diferente y muy limitado respecto a los de la Unión Europea (UE) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), en particular en lo concerniente a la migración.
Por principio de cuentas, el tratado firmado por Canadá, Estados Unidos y México es un acuerdo de integración regional caracterizado por dos elementos particulares: el propósito primordial de crear una zona de libre comercio (a través de la eliminación de aranceles a productos, unificación de criterios aduanales, promoción de condiciones de competencia leal, protección de derechos de propiedad intelectual, etc.) y por la carencia de organismos centrales de coordinación política o social, pues sólo cuenta con un secretariado. (1)
Lo anterior es relevante, ya que desde el punto de vista teórico, la integración regional es un proceso que se deriva, en primera instancia, del establecimiento de transacciones relacionadas principalmente en la actividad económica, pero que involucra interconexiones políticas y sociales. Esas transacciones pueden generar una conciencia regional y una identidad en la que la mezcla de tradiciones históricas, culturales y sociales llevan a compartir una percepción de pertenencia a una comunidad particular. (2)
Cumplidos los pasos anteriores, es posible alcanzar la cohesión regional (o consolidación regional), por medio de la cual se desarrolla la institucionalización para tratar tópicos que van más allá de la economía y abarca desde la política (a nivel ejecutivo y legislativo) hasta lo cultural, la seguridad, lo social y los flujos migratorios, tal como se ha observado en la UE--con un modelo que incluye la creación de instituciones supranacionales--y en el MERCOSUR, que se ha convertido en el bloque subregional más consolidado institucionalmente en el continente americano. (3)
Queda claro que, tras la firma del TLCAN, sus tres Estados integrantes no han logrado una cohesión regional que les permita abordar procesos socioeconómicos, entre ellos la migración, a pesar de la existencia de fuertes interconexiones económicas y políticas. Además, no se ha avanzado en la institucionalización de la relación trilateral debido a diferentes factores, que van desde el desinterés por parte de gobernantes hasta la oposición de fuerzas internas (grupos políticos o sindicatos, por citar algunas).
El TLCAN, en síntesis, es un acuerdo preferencial de mercado con gran dinamismo económico (tablas 1 y 2), cuyas implicaciones y consecuencias afectan los renglones político, social y cultural de la relación trilateral, (4) pero en el que se ha excluido el grueso de la libre circulación de personas y de trabajadores del proceso de integración, además de otros temas.
Aunque en el texto constitutivo del TLCAN se hacen algunas referencias al tema migratorio, como la creación de un Grupo sobre Entrada Temporal para elaborar medidas que faciliten la entrada temporal de "personas de negocios" conforme al principio de reciprocidad (5) y la creación de visas de trabajo para profesionistas y sus familias, llamadas TN/TD, en la práctica cada país continuó con la libertad de aplicar de manera unilateral políticas migratorias internas.
Al respecto, cabe señalar que las visas TN permiten a profesionistas calificados de México y Canadá trasladarse temporalmente a empresas establecidas en Estados Unidos con fines laborales, mientras que las TD se otorgan a las esposas y a los hijos menores de 21 años de los profesionistas poseedores de las TN. El problema es que además del engorroso papeleo para obtenerlas, su vigencia es de un año--nominalmente renovable sin límite--y las autoridades estadounidenses sólo aceptan hasta 5 mil 500 solicitudes anuales para ciudadanos mexicanos. (6)
Los ciudadanos de Canadá y Estados Unidos, por su parte, gozan de un trato preferencial en el marco del TLCAN, ya que no necesitan visa para visitar, residir o trabajar en México; sólo necesitan llenar algunas formas, hacer los pagos correspondientes y presentar documentos ante el Instituto Nacional de Migración, (7) mientras que los ciudadanos mexicanos sí requieren visa para entrar a los dos países, (8) incluso como turistas o estudiantes.
En caso de que un ciudadano mexicano pretenda residir y trabajar en la unión americana, debe optar por las escasas visas TN o elegir "del gran menú" ofrecido por el Departamento de Estado para obtener visas de trabajador temporal del tipo H, L, O y P, (9) que son difíciles de conseguir debido a los trámites y las bajas cuotas anuales asignadas, lo que muestra de nueva cuenta la interdependencia asimétrica en el bloque estadounidense.
En cambio, la UE (10) y el MERCOSUR (11) han transitado de las intencionalidades puramente comerciales y aduanales en los inicios de sus respectivas historias a convertirse en entidades que han incrementado la integración institucional tomando en consideración las asimetrías de cada uno de sus miembros para lograr políticas económicas, financieras, sociales y migratorias comunes. En este último punto hay que subrayar que tanto en la UE como en el MERCOSUR aplica la libre circulación de personas y la libre residencia.
Al respecto, autores como Armando Di Filippo y Rolando Franco, Jorge Martínez Pizarro y Susana Novick sostienen que en el continente americano existen dos tipos de acuerdos de integración regional, desde el punto de vista de la consideración que puedan llegar a prestar al tema de las migraciones internacionales: los de tipo A y los del tipo B. (12)
Los ejemplos de tipo A son el TLCAN o el inconcluso Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), (13) que hacen a un lado el tema migratorio; y los de tipo B son los que se proponen penetrar en formas más profundas de integración política y social, como en el caso del MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones, la Comunidad del Caribe y el Mercado Común Centroamericano, en los que se ha abordado el tema migratorio como parte elemental de la integración y, en menor o mayor medida, como factor de desarrollo.
El referente de los acuerdos de tipo B, con miras a evolucionar de uniones aduaneras a mercados comunes, es el de la UE, "en donde se garantizan los derechos de emigrar y radicarse a todos los ciudadanos de un país miembro". (14)
Esta diferencia ubica al TLCAN como un proceso de integración muy particular en el que el concepto de interdependencia asimétrica ayuda a comprender mejor el tipo de cooperación entre Canadá, Estados Unidos y México, eminentemente comercial y aduanal, pero con repercusiones en otras áreas.
La interdependencia, en su definición más simple, significa dependencia mutua, y en política mundial, de acuerdo con Keohane y Nye, (15) se refiere a situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes países en un marco internacional globalizado, con actores emergentes, pero en el que los Estados siguen siendo los protagonistas de la política internacional.
Ambos autores utilizan el término de interdependencia en el sentido de integración, pero advierten que tales relaciones siempre implican costos al reducirse la autonomía en la toma de decisiones, y que es imposible determinar a priori si los beneficios de dicho vínculo serán mayores que los costos. Lo anterior dependerá tanto de los valores que animen a los actores como de la naturaleza de la relación. Es decir, nada asegura que los nexos denominados interdependientes puedan calificarse como de beneficio mutuo.
En el caso del TLCAN se aprecia que la interdependencia no ocurre en términos de situaciones de dependencia mutua equilibrada, sobre todo si se consideran las desigualdades de poder económico y político entre Estados Unidos y México, entre Estados Unidos y Canadá, y entre Canadá y México.
Hablando en términos económicos, Estados Unidos y Canadá son países desarrollados que cuentan con altos niveles educativos y adquisitivos, mientras que México sigue siendo un país en desarrollo; además, la economía estadounidense--que continúa siendo la más importante en el mundo respecto a su Producto Interno Bruto a precios nominales--, (16) depende menos de los contactos con México y Canadá, ya que su comercio está diversificado, mientras que el intercambio de México asciende a más de 80 por ciento con la nación estadounidense.
Canadá, por su parte, es la décima economía mundial y aunque sus exportaciones internacionales tienen como principal destino Estados Unidos (más de 67 por ciento), su fuerte sector turístico, los dividendos que reciben las empresas locales de inversiones en el extranjero y la diversidad de exportaciones hacia países de la Unión Europea y Japón, principalmente, (17) hacen que el país sea menos dependiente del TLCAN que México. (18)
En el aspecto político, es indudable que se han creado canales obligados de comunicación gubernamentales, parlamentarios, empresariales y académicos entre los tres países para mantener la cooperación en el ámbito comercial a través del TLCAN; sin embargo, la interdependencia asimétrica resulta obvia al momento de evaluar temas comerciales o de otra índole en la agenda trilateral, que se inclina hacia el hegemón mundial, Estados Unidos.
Keohane y Nye subrayan que los actores menos dependientes a menudo se encuentran en situación de usar las relaciones internacionales interdependientes como fuente de poder en la negociación sobre uno o varios temas.
A su vez, en la interdependencia, el poder descansa en dos conceptos...
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