Instrumentos de financiación del desarrollo urbano en Colombia: Alcances de su implementación por los gobiernos municipales
| Autor | Yency Contreras Ortiz, Mario Avellaneda González, Sergio Alejandro Calderón Villanueva, Jaime Orlando Buitrago González |
| Cargo | *Yency Contreras Ortiz es profesora asociada en la Universidad Nacional de Colombia, Calle 44 núm. 45-67, Unidad Camilo Torres, bloque C, módulo 6, oficina 801. Tel: + (57) 601 3165000, ext. 10855. Co- rreo-e: ycontreraso@unal.edu.co. orcid: https://orcid.org/0000-0003-1183-6826. Mario Avellaneda Gon- zález es profesor catedrático en la ... |
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GESTIÓN Y POLÍTICA PÚ BLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 1, PR IMER SEMESTRE DE 2022 PP. 57-98
http://dx.doi.org/10.29265/gypp.v31i1.1013DOI:
Instrumentos de financiación
del desarrollo urbano en Colombia
Alcances de su implementación por los gobiernos municipales
Financing Tools for Urban Development in Colombia: Scope of its Implementation
at the Municipal Governments
Yency Contreras Ortiz, Mario Avellaneda González,
Sergio Alejandro Calderón Villanueva y Jaime Orlando Buitrago González*
Resumen: En el marco de las transformaciones urbanas y de las competencias de los gobier-
nos municipales producto del proceso de descentralización, recientemente la planeación y
la gestión territorial han incorporado formalmente novedosos instrumentos de nanciación
del desarrollo urbano, no solo basados en los recursos scales, sino en la captura de valor.
Este trabajo analiza el alcance de estos instrumentos en Colombia, a través de una investi-
gación de carácter mixto en una muestra de 444 municipios, a partir de una categorización
analítica de las fuentes de nanciación para la infraestructura pública municipal y la con-
solidación de los resultados del recaudo y su destinación. Se evidencia que, aunque estos
instrumentos tienen un alto potencial para la nanciación de bienes y servicios urbanos,
aún son poco reconocidos por las autoridades municipales, no son representativos en los
presupuestos públicos y solo se incorporan recientemente como fuentes para el desarrollo
urbano.
Palabras clave: instrumentos de nanciación, desarrollo urbano, infraestructura pública,
descentralización, política urbana.
*Yen cy C o nt re r as O rt i z es profesora asociada en la Universidad Nacional de Colombia, Calle 44 núm.
45-67, Unidad Camilo Torres, bloque C, módulo 6, ocina 801. Tel: + (57) 601 3165000, ext. 10855. Co-
rreo-e: ycontreraso@unal.edu.co. orcid: https://orcid.org/0000-0003-1183-6826. Mario Avellaneda Gon-
zález es profesor catedrático en la Universidad Nacional de Colombia, Calle 44 núm. 45-67, Unidad Camilo
Tor r e s , b l o q u e C , m ó d u l o 6 , o cina 801. Tel: + (57) 601 3165000, ext. 10856-10855. Correo-e: mavellane-
dag@unal.edu.co. orcid: https://orcid.org/0000-0003-2348-8857. Sergio Alejandro Calderón Villanu eva
es profesor asociado en la Universidad Nacional de Colombia, Carrera 45 núm. 26-85. Tel: + (57) 601 316
5000, ext. 13161. Correo-e: sacalderonv@unal.edu.co. orcid: https://orcid.org/0000-0002-2102-8470.
Jaime Orl ando Buitra go González es egresado de la Universidad Nacional de Colombia, Av. Carrera 30
núm. 45-03. Tel: +(57) 601 3165000. Correo-e: jobuitragog@unal.edu.co. orcid: https://orcid.org/0000-
0003-1330-1630. Artículo producto del proyecto de Investigación Hermes 42235 de 2019 de la Universi-
dad Nacional de Colombia. Especial agradecimiento al equipo de colaboradores e integrantes del grupo de
investigación.
Artículo recibido el 23 de octubre de 2020 y aceptado para su publicación el 4 de agosto de 2021.
Contreras Ortiz, Avellaneda González, Calderón Villanueva y Buitrago González
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VOLUMEN XXXI, NÚM. 1, PRIME R SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA
Abstrac t: Within the framework of urban transformations and the competences of municipal
governments as a result of the decentralization process, the territorial planning and manage-
ment have formally incorporated novel nancing instruments for urban development, not
only based on scal resources but also on the value capture. is article analyzes the scope
of these instruments in Colombia through a mixed research in a sample of 444 municipali-
ties based on an analytical categorization of the sources of funding for municipal public
infrastructure a nd the consolidation o f the tax collection results and their d estination by
concept of such instruments. It is evident that although these instruments have a high po-
tential for nancing urban goods and services, they are still under recognized by municipal
authorities; they are not representative in public budgets and they are only recently incor-
porated as sources for urban development.
Keywords: nancing tools, urban development, public infrastructure, decentralization,
urban policy.
INTRODUCCIÓN
L
os procesos de democratización y descentralización política, scal y adminis-
trativa a los que asistieron los países de América Latina en las décadas de 1980
y principios de la de 1990 produjeron un conjunto de transformaciones, que
consistieron fundamentalmente en la apertura a la competencia política-electoral
en los niveles territoriales municipales; la transferencia de funciones, compe-
tencias y atribuciones a esos gobiernos locales elegidos por sufragio universal;
así como las posibilidades de gravar y captar recursos a través de impuestos
territoriales.
En estas reformas, las autoridades locales adquirieron un importante rol po-
lítico y en la administración de los asuntos públicos. Puntualmente, la descen-
tralización fiscal buscaba una transferencia de poder que permitiera a los
gobiernos municipales participar de las rentas nacionales, pero también que ge-
nerara ingresos propios, producto de la regulación y el cobro de impuestos y
contribuciones territoriales por las actividades económicas y la propiedad, entre
otros. Al menos en lo formal, se trataba de una descentralización de gastos, pero
también de ingresos (Cabrero, 2006). En el marco de dichos procesos, en Co-
lombia la reforma municipal de 1986 y, posteriormente, la Constitución Política
de la República de Colombia de1991 denieron al municipio como la célula del
ordenamiento político administrativo del país.
Como producto de estas transformaciones, entre 1994 y el año 2000 se pro-
movieron varias reformas que establecieron la posibilidad de que los municipios
participaran de las plusvalías generadas por las acciones y actuaciones de sus au-
toridades en el territorio, con el n de garantizar que la colectividad fuera partí-
cipe de las rentas generadas por el suelo urbano, producto de las decisiones de sus
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autoridades territoriales. Este precepto constitucional sería reglamentado en la
Ley 388 de 1997, la cual denió los instrumentos de los que dispondrían dichas
autoridades para captar esos mayores valores producto de su accionar, así como
los mecanismos para aplicarlos en el marco de sus competencias y atribuciones.
Uno de los instrumentos más importantes para concretar dichos principios
fue el Plan de Ordenamiento Territorial (pot), como instrumento básico para
orientar las acciones urbanísticas en los municipios, en articulación con la pla-
neación económica y social del territorio. Se pretendía disponer de instrumentos
ecientes para orientar el desarrollo del territorio y regular la utilización, trans-
formación y ocupación del espacio, así como consolidar una fuente de recursos
locales como un complemento tributario.
De igual manera, estos instrumentos buscaban la generación de recursos para
la nanciación de la actividad pública en un contexto de mayores responsabili-
dades bajo una orientación redistributiva del suelo urbano que permitiera el
mejoramiento de la calidad de vida en las ciudades. También, con la intención
de mitigar las externalidades del crecimiento urbano y de la concentración de
población y actividades en las ciudades, así como la nanciación de sus infraes-
tructuras, el régimen colombiano estableció otros instrumentos, algunos scales,
otros regulatorios, que se constituirían en otro conjunto de mecanismos para el
cumplimiento de las funciones relacionadas con el desarrollo urbano de las au-
toridades municipales, metropolitanas y regionales.
Como producto de la implementación de la descentralización scal en estos
primeros años, se evidenciaron importantes desafíos relacionados con el alcance
de las competencias entre los distintos niveles de gobierno (departamental-mu-
nicipal), las capacidades institucionales de los pequeños municipios (que son
casi 90 por ciento en el caso colombiano) para asumir sus funciones y atri-
buciones, la limitada incorporación de los instrumentos de gestión del suelo y
de nanciación del desarrollo urbano en la planeación territorial municipal
(pot), así como la notoria dependencia de las transferencias de la nación en los
presupuestos públicos locales. Este panorama generó un escenario de nuevas
reformas legales hacia los años 2011-2012 (Ley 1454 de 2011 y Ley 1551 de
2012, entre otras) que pretendían, entre otros aspectos, aclarar las competencias
de los entes territoriales y generar incentivos para garantizar la nanciación y
sostenibilidad scal de los municipios.
Este artículo analiza los alcances de la implementación de los instrumentos
scales que se entregaron a los gobiernos municipales en el proceso de descen-
tralización en Colombia, especialmente vinculados a los impuestos, así como
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