Iniciativa parlamentaria que reforma diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a fin de mejorar los principios de transparencia, control parlamentario, legalidad y rendición de cuentas que deben caracterizar el ciclo presupuestario mexicano., de 21 de Marzo de 2018
Que reforma diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo de la diputada Araceli Damián González, del Grupo Parlamentario de Morena
La suscrita, diputada Araceli Damián González, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Regeneración Nacional (Morena) en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6, párrafo 1, fracción I, y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, al tenor de la siguiente Exposición de Motivos
El objeto de la presente iniciativa es implementar una reforma a diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; la finalidad es mejorar la fase de ejecución presupuestaria, transparentarla y ajustarla al sentido de la legalidad constitucional. La propuesta surge a partir de lo señalado en la investigación del Maestro Leonardo Núñez González, quien, mediante análisis cuantitativos y cualitativos, ha evidenciado la significativa brecha que separa el presupuesto de la cuenta pública. 1 El trabajo destaca el hecho de que el presupuesto ejercido por el gobierno federal es, anualmente, sustancialmente distinto al aprobado por la Cámara de Diputados, tanto en su monto, como en el contenido del mismo. Así, teniendo en cuenta el vínculo que se acredita entre ingresos extraordinarios y erogaciones no autorizadas, resulta necesaria una reforma legislativa que esclarezca el origen de los ingresos no previstos y controle el ejercicio de gastos adicionales. De ese modo, la presente iniciativa se orienta a mejorar los principios de transparencia, control parlamentario, legalidad y rendición de cuentas que deben caracterizar el ciclo presupuestario mexicano.
El ciclo presupuestario mexicano
El presupuesto es expresión privilegiada de las prioridades de gasto y política pública de cualquier Estado. En el caso mexicano, el presupuesto de egresos del gobierno federal constituye el documento guía que organiza y determina el funcionamiento del sector público y de las empresas productivas del estado a lo largo del año fiscal. Su legitimidad la adquiere una vez que la Cámara de Diputados lo aprueba. Su volumen y clasificación funcional y administrativa desempeñan un impacto central en múltiples y trascendentales indicadores sociales y económicos. El crecimiento económico, la distribución del ingreso, los niveles de pobreza o la inversión son variables socioeconómicas íntimamente vinculadas al ejercicio presupuestal. Baste señalar que, según el Fondo Monetario Internacional, un ajuste a la baja del presupuestario de 1 por ciento determinará una contracción del producto interno bruto de 0,5 por ciento, expresando esta correlación el poderoso impacto que acumula el presupuesto en la economía y en la sociedad de cualquier país. 2
Teniendo en cuenta la relevancia del Presupuesto de Egresos de la Federación, resulta fundamental garantizar el desarrollo de un ciclo presupuestario transparente y apegado a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En su artículo 74, fracción IV, se establece como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados “ aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal ”. 3 Resulta claro que la constitución ha reservado como atribución de la Cámara de Diputados la discusión y la aprobación del ejercicio presupuestal de cada año, tomando como base la propuesta del ejecutivo. Una correcta interpretación de este principio constitucional implica que el presupuesto ejercido no puede ser significativamente diferente, ni en volumen ni en distribución, del aprobado por la Cámara de Diputados.
El ciclo presupuestario mexicano se inicia con la entrega a la Cámara- por parte del ejecutivo en el mes de abril- de las principales estimaciones y proyecciones macroeconómicas para el país, las cuales fungirán de soporte para la elaboración de la miscelánea fiscal y del proyecto de egresos. Tras consultas con las diversas áreas y secretarías gubernamentales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a comienzos del mes de septiembre, presenta ante la Cámara de Diputados el proyecto de ingresos y egresos de la Federación para el ejercicio fiscal entrante. Es en este periodo cuando se inaugura la etapa parlamentaria del ciclo presupuestario mexicano, en la cual, según establece la Constitución Política, debe desarrollarse un proceso de discusión y deliberación conducente a la aprobación del paquete económico, en su caso, previa modificación y adecuación de aquél.
Durante la fase parlamentaria del ciclo presupuestal se desarrollan intensos procesos negociadores entre fracciones parlamentarias, entidades federativas, municipios y diversos sectores sociales. Algunas negociaciones y requerimientos presupuestarios son públicos, mientras que otros se desenvuelven en un marco más velado. En todo caso, se trata de una etapa caracterizada por un gran dinamismo parlamentario, en la que los representados acuden, bajo diferentes esquemas y formatos, a los representantes con el objetivo de obtener recursos fiscales para diversos propósitos. Los diputados inician así una suerte de disputa parlamentaria alrededor del financiamiento proveniente del gobierno federal; pugna que está atravesada por intereses sociales, económicos o territoriales heterogéneos. Tras el dictamen elaborado por la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, el pleno de la Cámara de Diputados debe aprobar, durante el mes de noviembre, el Presupuesto de Egresos de la Federación definitivo.
Una vez que la Cámara ha concluido su función constitucional de aprobación del Presupuesto, comienza la fase de ejecución del gasto. Esta etapa se encuentra coordinada por la Secretaría de Hacienda, quien elabora las directrices y orientaciones generales para que las diversas dependencias del sector público ejerzan el gasto asignado de acuerdo a lo establecido en el Presupuesto. Sin embargo, y sobre esta cuestión se enfoca la presente iniciativa, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria prevé expresamente en su artículo 58 la posibilidad de articular adecuaciones presupuestarias. Estas adecuaciones son:
“modificaciones a las estructuras funcional programática, administrativa y económica, a los calendarios de presupuesto, y las ampliaciones y reducciones del Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de los ejecutores de gasto” 4
En adición, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece dos categorías de adecuaciones presupuestarias: las internas y las externas. Las primeras serán autorizadas por las propias dependencias y entidades, informando de ello a la Secretaría de Hacienda. Por el contrario, las externas precisan para su implementación la autorización de la Secretaría de Hacienda. 5
Por tanto, en cualquiera de los dos casos, las modificaciones presupuestarias se ejecutan sin control legislativo alguno. La única intervención del legislativo en la fase de ejecución del presupuesto que prevé la Ley está estipulada en el artículo 58, estableciendo que: “Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría deberá reportarlo en los informes trimestrales. Con base en esta información, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública podrá emitir opinión sobre dichas adecuaciones” 6
Sobre este último precepto, Leonardo Núñez González afirma lo siguiente: “Hay que destacar tres...
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