Iniciativa parlamentaria que reforma los artículos 61 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de inviolabilidad e inmunidad parlamentarias., de 9 de Diciembre de 2004
QUE REFORMA LOS ARTICULOS 61 Y 112 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE INVIOLABILIDAD E INMUNIDAD PARLAMENTARIAS, A CARGO DEL DIPUTADO FERNANDO DONATO DE LAS FUENTES HERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
Fernando Donato de las Fuentes Hernández, en mi calidad de diputado federal y en ejercicio de la facultad que me confieren la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, presento ante esta honorable asamblea iniciativa de decreto que reforma los artículos 61 y 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de inviolabilidad e inmunidad parlamentarias, con arreglo a la siguiente
Exposición de Motivos
Esta iniciativa ha nacido como un acto de insatisfacción y crítica en contra del sistema vigente en México de privilegios e inmunidades parlamentarias. Una primera reflexión sobre el nivel de responsabilidad de las autoridades y la posibilidad de hacerla efectiva ante los mecanismos de justicia del Estado, evidencia la propensión o susceptibilidad de que una protección tan noble y políticamente bien intencionada como el fuero, sea y haya sido objeto de abuso por parte de algunos de sus titulares, o bien, que se impongan criterios políticos en la Cámara de Diputados que debe decidir sobre su privación. El contrapeso que se ha adoptado contra la práctica del mal uso de la inmunidad es su juiciosa limitación por diversos medios.
La institución del fuero constitucional, su extensión, contenido, definición de los titulares, duración y medios para privarlo de él, es uno de los puntos de inaplazable discusión que han sido objeto de cambios en no pocas legislaciones de diferentes naciones. Su razón de ser y significación entroncan con el tema de la posición institucional del Poder Legislativo por un lado, y del creciente peso de la figura de la igualdad ante la Ley y los tribunales, así como el sentido y forma de hacer efectiva la responsabilidad en un régimen de estado de derecho.
En México una agenda seria de Reforma del Estado, necesariamente debe pasar por el examen de instituciones tan controvertidas como los privilegios e inmunidades parlamentarias, que naturalmente tienen que ver con la responsabilidad de los gobernantes y los mecanismos de impartición de justicia. La tendencia universal y paralela con la inviolabilidad y la inmunidad es relativizarlas y restringirlas.
En esta exposición de motivos me propongo explicar primeramente las características de la institución, el espectro de variantes que existen en múltiples países, para continuar con la problemática particular que se presenta en el caso de México y fundamentar las soluciones propuestas.
Noción y características de las prerrogativas parlamentarias
El concepto de los privilegios y prerrogativas parlamentarias pasa actualmente por una fase de crisis en el contexto comparado. Si bien fueron concebidos para proteger al parlamento de eventuales ataques de los otros poderes, la consolidación del estado de derecho ha privado de sentido parcialmente a la institución original.
La noción de privilegios es algo ambigua, y al igual que la de prerrogativas , tiene una connotación genérica que alude al conjunto de excepciones a favor de los parlamentarios, a la igualdad ante la ley.
Algunos autores como Barthélémy y Duez le han dado una connotación crítica al vocablo privilegios , señalando su degeneración y poniendo de manifiesto que tanto en Inglaterra como en Francia se les considera supervivencias históricas injustificadas. 1 De una opinión similar es el autor español Plácido Fernández-Viagas, que intitula su libro La crisis de los privilegios parlamentarios, planteando la inquietud "de la auténtica necesidad de la inviolabilidad e inmunidad parlamentarias en el derecho actual" por constituir figuras anacrónicas. 2
La inviolabilidad y la inmunidad parlamentarias son prerrogativas funcionales del órgano legislativo y constituyen el núcleo clásico de las garantías de los parlamentarios; otras instituciones como las incompatibilidades, inelegibilidades, y en general, derechos y deberes de los parlamentarios, son otros componentes de su estatus jurídico, pero, la columna vertebral de las garantías institucionales la constituyen la inmunidad y la inviolabilidad, como instrumentos objetivos para asegurar la función constitucional de las cámaras legislativas.
Las prerrogativas en el contexto del Derecho Parlamentario y Constitucional son una institución de un carácter problemático. Por un lado, han sumido la función de garantía de la independencia del órgano legislativo, por otro, representan una excepción al principio característico del Estado liberal de igualdad ante la ley. En este orden de ideas, es necesario determinar en un sistema constitucional dado la amplitud de los privilegios parlamentarios concedidos.
Existe en el marco del Derecho Comparado una multiplicidad de variantes en lo relativo a las prerrogativas, su ámbito material y temporal, las autoridades frente a las cuales son otorgadas, los actos que son objeto de tutela, etc. El sistema de cada país es la resultante de la conjugación de diversos factores, y producto también de un proceso histórico de formación y evolución irrepetible.
Antes de examinar con detenimiento el caso particular de México, es conveniente reparar en el contenido y sentido de la institución de las prerrogativas parlamentarias y relatar, así sea sucintamente sus antecedentes y principales manifestaciones en el Derecho Constitucional europeo y anglosajón tanto del siglo XIX como el contemporáneo.
Génesis y evolución en el derecho comparado
Las prerrogativas parlamentarias comprenden básicamente la inviolabilidad y la inmunidad. Ambas figuras se traducen en garantías objetivas de la función constitucional encomendada al órgano legislativo. Tuvieron una evolución diferenciada en los distintos países, de manera que en la actualidad los rasgos de la institución en cada Estado responden a esa evolución peculiar que los países experimentaron.
México presenta en la formación y maduración de sus prerrogativas el influjo de toda esa historia precedente, sobre todo de la tradición continental europea procedente de los revolucionarios franceses y de las Cortes españolas, pero para ese efecto es conveniente referir los antecedentes remotos e inmediatos de los privilegios parlamentarios, comenzando desde la Edad Media.
Edad Media. Si bien en el Medioevo no existía ni el Estado-Nación, ni los poderes legislativos como cuerpos representativos con la función de legislar y contrapesos del poder real, es de destacarse que el concepto de un régimen de excepción para proteger a ciertos funcionarios comenzaba a perfilarse. Alfonso X Rey de España en sus "7 partidas", establece la figura de los "procuradores" que como representantes estamentales de la sociedad feudal gozaban de privilegios cuando de desplazaban para reunirse a discutir un asunto de interés real, de manera que se les concedía cierta seguridad personal y patrimonial a fin de permitirles cumplir su función. Sin embargo, nos encontramos muy distantes de las prerrogativas actuales. 3
Franquicias históricas inglesas. Siempre en materia de instituciones parlamentarias las aportaciones inglesas son significativas. El escenario de confrontación entre la Corona en Inglaterra y los parlamentarios, particularmente la Cámara de los Comunes, dio lugar a reivindicaciones progresivas de los barones del reino frente al Rey. Desde 1215, año en que se hizo firmar a Juan sin Tierra la Carta Magna, el Parlamento inglés no cesó de limitar paulatinamente las prerrogativas reales, a favor de las Cámaras, aún no legislativas. Los parlamentarios ingleses afirmaron con su específica connotación la inviolabilidad y la inmunidad.
La inmunidad o el anacrónicamente llamado "fuero" o freedom from arrest o molestation, data de 1543 y consistía en asegurar a los diputados ingleses, contra toda suerte de detenciones arbitrarias durante el período de sesiones y 40 días antes y después. 4 Se protegía en lo particular contra acciones judiciales civiles y no de carácter penal.
Por lo que respecta a la llamada inviolabilidad por las opiniones, se le comienza a afirmar durante el siglo XVI y se consolida en el siglo XVII. Abarca en principio a la inviolabilidad por los discursos y debates en el Parlamento. Se señala como antecedente concreto la afirmación del parlamentario Peter Wentworth en 1575, en el propio Parlamento en el sentido de que "la libertad de expresión y conciencia en este lugar esta garantizada por Ley Natural". 5 Todavía en el año 1629, por discursos sediciosos en contra del Rey, fueron arbitrariamente encarcelados John Elliot, Denzil Hollis y...
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