Iniciativa parlamentaria que reforma los artículos 76 y 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos., de 11 de Octubre de 2007
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 76 Y 117 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO ALEJANDRO CHANONA BURGUETE, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE CONVERGENCIA
El que suscribe, Alejandro Chanona Burguete diputado de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión,coordinador del Grupo Parlamentario de Convergencia, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 76, fracción I, y el artículo 117, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con la siguiente:
Exposición de Motivos
1. La historia constitucional política del Estado mexicano, a partir de su independencia, encuentra su mejor tesis en la de una organización popular, representativa, republicana y federal.
La actualización de este ideal político se encuentra expresado en el artículo 40 de nuestra Carta Magna, que establece una "(...) República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; (...)".
El pacto federal, organizado de este modo, en ningún sentido ha querido significar la disminución de las facultades de los estados de la federación para promover el desarrollo armonioso de sus comunidades; pero si la de asegurar la unión política como el método idóneo en la consecución de los objetivos sociales.
El contenido histórico de las disposiciones constitucionales reflejó el proceso de la construcción del Estado nacional, buscándose la preservación de la soberanía, la unidad política y contención insurgente que hiciera peligrar al Estado.
Tal es el sentido que se observa en el Acta Constitutiva de la Federación de 1824, cuyo artículo 29 reza: "Ningún Estado entrará en transacción o contrato con otro, o con potencia extranjera ni se empeñará en guerra, sino en caso de actual invasión, o en tan inminente peligro que no admita dilaciones."
Se aprecia con claridad el contexto histórico de este artículo, que es propiamente el de la construcción del Estado mexicano, en un ambiente de insurgencia e inestabilidad política. En consecuencia, el artículo citado buscó el fortalecimiento del reciente pacto federal, previniendo la acción autónoma de las entidades federativas, que pusieran en riesgo la soberanía o la seguridad del Estado. De ahí, que no puedan entrar en transacciones con potencias extranjeras. Por consiguiente, la disposición de limitar la capacidad de los estados en materia exterior está directamente vinculada a los asuntos políticos y de seguridad.
Este aspecto se vio reforzado en la Constitución Federal de 1824. El artículo 50, relativo a las facultades exclusivas del Congreso General estableció en su fracción XIII, el de "Aprobar los tratados de paz, de alianza, de amistad, de federación, de neutralidad armada, y cualesquiera otros que celebre el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos con potencias extranjeras."
Se concentra en la federación la competencia de las relaciones exteriores, pero éstas, como se aprecia, corresponden a materias consustanciales a la naturaleza del Estado, su soberanía o definición de un orden de seguridad internacional.
En la federación recae la responsabilidad de salvaguardar la integridad del Estado y consecuentemente participar en el concierto mundial para asegurar la paz mundial.
Así, el artículo hace referencia a la aprobación de los tratados de paz. Este tipo de instrumento son "(...) los acuerdos celebrados entre Estados que se encuentran en estado de guerra, con el propósito de poner fin definitivamente a la situación bélica existente entre ellos." 1
De forma paralela, la alianza se entiende en derecho internacional como "(...) una forma específica de asociación con carácter militar o político frente a un tercer Estado o grupo de Estados." 2
La neutralidad, por su parte, se define en el derecho internacional como "(...) la situación de un Estado que no participa de un conflicto armado." 3
Como se observa, este tipo de tratados son la responsabilidad exclusiva de la Unión; no así los demás que tengan que ver con el desarrollo de las entidades federativas, que correspondería a ellas mismas.
De forma paralela, el artículo 162, en referencia a los Estados, expresa que "Ninguno de los estados podrá:"
IV. "Entrar en transacción con alguna potencia extranjera, ni declararle la guerra..."
Aquí se define con claridad el sometimiento de las entidades federativas a la Unión en lo relacionado a la guerra, o a entrar en transacción con potencias extranjeras. Es decir, toda vez que exista un conflicto, las entidades federativas no pueden actuar de manera individual.
Transigir, de acuerdo al diccionario de la Real Academia de la Lengua significa "Ajustar algún punto dudoso o litigioso, conviniendo las partes voluntariamente en algún medio que componga y parta la diferencia de la disputa". De este modo, se refiere al arreglo de un diferendo, que en todo caso corresponde a la federación, y no a las unidades políticas menores.
En la Constitución Política de la República Mexicana de 1857 se confirma la concurrencia de los Poderes de la Unión en la adopción de instrumentos internacionales.
El artículo 72 confiere al Congreso la facultad para "XIII. (...) aprobar los tratados, convenios o convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo". Lo cual corresponde a la representación del Ejecutivo como Jefe de Gobierno y de Estado; así como a las materias en las que interviene, en tanto sujeto de derecho internacional.
Una vez más se ratifican las materias en las cuáles actúa exclusivamente la federación. De acuerdo a la Convención de Viena se "(...) entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional (...) y cualquiera que sea su denominación particular" 4
Los convenios son una variante en la nomenclatura de los tratados internacionales. "Así, encontramos diversas denominaciones para el mismo acto jurídico: tratado, convención, acuerdo, pacto, carta, declaración, protocolo, intercambio de notas, etc." 5
En el artículo 111, referente a los Estados de la federación, se norma que éstos no pueden en ningún caso: "I. Celebrar alianza, tratado ó coalición con otro Estado, ni con potencias extranjeras. Exceptuase la coalición, que pueden celebrar los Estados fronterizos, para la guerra ofensiva ó defensiva contra los bárbaros" Se entiende, como ya ha sido señalado, que las entidades federativas no pueden llevar a cabo relaciones exteriores en los ámbitos político-militares. Sin embargo, la segunda parte del artículo señala una excepción, que apunta hacia la tesis de la responsabilidad de las entidades federativas en los ámbitos directamente vinculados a ellas, que les afecten.
Se incrementan las facultades de las entidades federativas, cuando así convenga a las necesidades genuinas locales y nacionales, reconociéndose siempre las competencias de la federación. En realidad esta es la lógica que subyace en las facultades de política exterior de las entidades federativas y la federación.
La Constitución de 1917 retoma el sentido de la Constitución precedente y en su Artículo 117 se establece que los "Estados no pueden, en ningún caso: I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado, ni con potencias extranjeras"
2. El término de diplomacia federativa y paradiplomacia se refieren al mismo fenómeno de la acción exterior que llevan a cabo las entidades subnacionales.
Los enfoques teóricos para el análisis de esta nueva realidad se desarrollaron bajo el nombre de "interdependencia compleja" por Robert Keohane y Joseph Nye, que explican que: "(...) la creciente presencia de los estados federales en las relaciones internacionales demostraba la existencia de múltiples canales de comunicación entre actores subnacionales gubernamentales y no gubernamentales sin la supervisión obligada del gobierno central." 6 El término de paradiplomacia ha sido así utilizado para designar estas actividades de las entidades federativas, reconociéndose en el mismo la competencia del Estado para conducir la diplomacia de la nación. Las entidades federadas conducen una diplomacia paralela, limitada a ciertas materias como: cooperación, cultura, turismo, resolución de problemas transfronterizos, inversiones, etc. No realizan de modo alguno la política exterior del Estado.
En los años setentas Ivo Duchacek definió la paradiplomacia como. "la existencia de vínculos entre actores gubernamentales no centrales y gobiernos centrales a estaduales/provincias/municipios/ extranjeros con el propósito de influir en temas de comercio, inversiones y otras políticas y acciones" 7
Los estudios teóricos reconocen el hecho de que los asuntos exteriores tienen cada vez una mayor y profunda presencia en lo local; impulsando a los gobiernos locales a tener una participación más activa. La consecuencia de este proceso, señalan, es la de la construcción de una política exterior más sólida, al incorporarse las necesidades de las entidades subnacionales. Por supuesto que ello también apuntaría a una mayor democratización. 8
En otros análisis teóricos se reconoce el surgimiento de mayores actores en el escenario mundial, en el que al menos deben cumplirse tres características para ser considerado como tal: "a) grado de autonomía; b) capacidad o habilidad para movilizar recursos, ejercer influencia y alcanzar objetivos; y c) continuidad en la importancia de las funciones desarrolladas" 9 De este modo los actores se dividirían en públicos, que integra a los Estados-Nación, actores gubernamentales no centrales (estados, provincias y municipios) y organismos intergubernamentales.
Dentro de los actores privados destacan las organizaciones no...
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