Iniciativa parlamentaria que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de regulación de los organismos constitucionales autónomos., de 29 de Septiembre de 2004
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE REGULACIÓN DE LOS ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ ANTONIO DE LA VEGA ASMITIA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El suscrito, diputado a la LIX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 55, fracción II, del Reglamento Interior del Congreso General, someto a la consideración de este órgano, la presente Iniciativa de Ley, a efecto de reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de regulación de los organismos constitucionales autónomos; lo anterior, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
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El de los llamados "organismos constitucionales autónomos" es un asunto que aborda directamente el asunto del poder; y no cualquier poder. Los organismos constitucionales autónomos como tales, su concepción, su naturaleza, su auge, son temas que están estrechamente vinculados con el ejercicio del poder público y su organización, así como el control del mismo. El análisis que en torno a este fenómeno podríamos hacer es múltiple, empero nos limitaremos a una concepción política y constitucional.
En este sentido, previo a introducirnos en los planteamientos de la Iniciativa y en la propuesta legislativa en concreto, es necesario apuntar así sea en forma somera, algunas consideraciones respecto de dos temas íntimamente relacionados con la materia: la descentralización administrativa y la teoría de la división de poderes.
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- La descentralización administrativa.
Es de explorado derecho que la centralización y la descentralización son formas de organización de la administración pública, entendida ésta como la entidad del Estado encargada de la satisfacción de necesidades colectivas. En este tenor, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, previene en su artículo 1 segundo párrafo que: " Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal "; y a su vez, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales contiene una serie de previsiones que tienden, por un lado, a complementar el acto de origen de su creación al establecer una serie de previsiones generales; y asimismo, a establecer una marco jurídico específico para las entidades que se creen en lo futuro.
Al margen de los alcances y tipos de descentralización que hay, es evidente que la misma obedece a una necesidad de organización de las instituciones públicas, de conformidad con las demandas y necesidades que la realidad va presentando. La descentralización es una especie de delegación de facultades y puede adoptar un carácter político o un carácter administrativo.
Hablamos de la primera -de la descentralización política- cuando existe el reconocimiento desde -y por parte de- la Ley, de una autonomía y poder políticos a determinada entidad, en función de un criterio poblacional, histórico o geográfico, como es el caso de los municipios.
La descentralización administrativa, por el contrario, implica una transferencia de facultades a organismos con recursos, personalidad y capacidad operativa propios; la finalidad última de esta previsión es que estos organismos puedan llevar a cabo sus actividades con mayor eficiencia, respondiendo de manera específica a las necesidades o intereses locales. La descentralización administrativa, es " una estrategia de carácter esencialmente burocrático -de delegación de funciones, desconcentración y coordinación de acciones entre entes pertenecientes a una misma estructura- no rompe con la relación jerárquica hacia el centro, donde se toman las decisiones políticas fundamentales ". La Constitución federal es consecuente con este criterio. Su artículo 90 manda: " La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos ". Otro ejemplo de la veracidad de la afirmación contenida en este párrafo, lo tenemos en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales que señala, en su artículo 14: " Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;
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La prestación de un servicio público o social; o
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La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social ". De este modo, la descentralización puede entenderse de dos maneras distintas: dentro del seno de los órganos de gobierno, como una estrategia burocrática para agilizar la atención de los problemas derivados de la prestación de un servicio público, en cuyo caso hablamos de una descentralización administrativa; o como consecuencia de un fenómeno fáctico más complejo en el cual intervienen diversos factores como son los de tipo histórico, político y social, conforme a los cuales, es preciso conceder (o reconocer) a un determinad grupo asentado en una región determinada, la libertad necesaria para su autodeterminación, aunque esta última se halle acotada por la Constitución o la Ley, en este caso hablamos de una descentralización política.
Estas aclaraciones vienen al caso porque es frecuente encontrarse con autores que a la manera en que se organiza un estado, por ejemplo los del tipo federal, la califican de "descentralización política": " La descentralización política, en cambio, consiste en conceder una real autonomía y poder políticos a los entes territoriales, lo cual implica un complejo proceso político por el que la sociedad que los integra y sus autoridades puedan definir su propia organización y crear un orden jurídico específico, aunque bajo la jerarquía de la Constitución federal.
En este sentido, la descentralización política coincide con la descentralización federal ". El mismo Gabino Fraga admite que en México, la forma de organización municipal no es sino un tipo de descentralización administrativa, precisamente aquella a la que él llama "descentralización por región" así lo asienta en su conocida obra de Derecho Administrativo: "Siendo la organización municipal la forma en que la legislación mexicana ha adoptado la descentralización por región, nos vamos a referir en particular a ella".
Empero, con la reforma posterior del artículo 115 de la Constitución federal, vendría a demostrarse que esta "descentralización administrativa municipal" no es sólo una distribución de tareas en aras de una mayor eficacia en la prestación de servicios públicos, sino algo más; la reforma publicada el 23 de diciembre de 1999 de golpe, en su primer párrafo, establecería en este ordinal -despejando cualquier duda que pudiera haber al respecto- el grado y alcance de la autonomía municipal al reconocer que: " los estados tendrían como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre ". De donde deriva que es mucho más complicado de lo que parece a primera vista, afirmar que el municipio es producto de una descentralización administrativa por región; pues desde el momento en que se reconoce su autonomía política, se admite la posibilidad para ese ente público de emitir actos verdaderamente de gobierno, al margen de cualquier otra consideración de índole burocrática o más aún, jerárquica. Con lo cual se desliga en lo absoluto de cualquier relación de dependencia con la administración estatal -local o federal-. Criterio que se refuerza si tomamos en cuenta la capacidad que tienen los municipios de enfrentarse a los actos de las autoridades estatales de aquellas entidades las que pertenezcan e incluso a la Federación, conforme al artículo 105 de nuestra Ley Cimera, que establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá las controversias constitucionales que se susciten entre la Federación y un municipio (fracción I, inciso b) y un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales (fracción I, inciso i).
Por lo que la llamada "descentralización política" es un concepto que sería preciso revisar para determinar si es del todo acertado o, cuando menos, adecuado en aquellos casos en que no existe un vínculo jerárquico entre los entes públicos que se hallen involucrados en el contexto en que se haga uso de la expresión.
En síntesis, la centralización, la desconcentración y la descentralización administrativa son formas en que se organiza el Estado, específicamente la autoridad administrativa, para constituir y dar unidad a la administración pública. La centralización administrativa existe cuando los órganos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en una situación de dependencia en cada nivel hasta...
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