Iniciativa parlamentaria que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con relación a las figuras de plebiscito, referéndum, revocación de mandato, iniciativa popular y rendición de cuentas., de 5 de Abril de 2004
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CON RELACION A LAS FIGURAS DE PLEBISCITO, REFERENDUM, REVOCACION DE MANDATO, INICIATIVA POPULAR Y RENDICION DE CUENTAS, A CARGO DE LA DIPUTADA SUSANA MANZANARES CORDOVA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, y en los artículos 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 55, fracción II, y en los artículos 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, los diputados abajo suscritos sometemos a la consideración de esta H. Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto que modifica diversas disposiciones constitucionales con el propósito de establecer las figuras de plebiscito, referéndum, revocación de mandato, iniciativa legislativa popular y rendición de cuentas, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
La presente iniciativa propone introducir modificaciones en 17 artículos y crear dos más de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El propósito básico es que la democracia representativa, reconocida como uno de los pilares fundamentales de nuestro diseño constitucional, se enriquezca al incorporar en nuestra Carta Magna el concepto de democracia participativa y el reconocimiento de algunos mecanismos de democracia directa. Así, participación ciudadana, plebiscito, referéndum, iniciativa legislativa popular, revocación de mandato y rendición de cuentas dan contenido a esta iniciativa.
No anima a esta iniciativa la idea de debilitar a la democracia representativa; menos la de sustituirla por la democracia directa. La pretensión es que la democracia representativa sea enriquecida y complementada con algunos mecanismos de democracia directa y participación ciudadana. Actualmente, a juicio de destacados analistas, ha sido superado el debate que contrapuso de manera excluyente la democracia representativa y la democracia directa. En la discusión teórica y política ahora se reconoce los mecanismos modernos de la democracia directa como un complemento de la democracia representativa. Por lo tanto, la pregunta central no es si convienen el plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular o la revocación de mandato como recursos para elevar la calidad de la democracia, sino la de cómo, cuando y con qué especificidades procedimentales deben aplicarse, con el objetivo de fortalecer la democracia, la legitimidad y la gobernabilidad.
La validez de la aseveración anterior se comprueba al constatar el amplio y creciente número de países democráticos que han incorporado mecanismos de democracia directa en sus diseños constitucionales. En América Latina, por ejemplo, durante los tres lustros más recientes diversos países reformaron sus sistemas jurídicos para dar cabida al plebiscito, el referéndum y la iniciativa legislativa popular. De hecho, sólo Bolivia, Costa Rica, Honduras, República Dominicana y México presentan sistemas constitucionales que no incorporan en el nivel nacional mecanismos de democracia directa, si bien en los dos primeros países actualmente se está discutiendo la posibilidad de adoptarlos. No obstante, en las entidades federativas de nuestro país es notoria la tendencia a impulsar reformas a las constituciones locales y en consecuencia a aprobar leyes de participación ciudadana para incorporar mecanismos de democracia directa. La figura de plebiscito está reconocida en 19 entidades federativas; el referéndum, también en 19; la iniciativa legislativa popular, en 21, y la revocación de mandato en tres -en dos de ellas en el nivel local y en la otra sólo en el municipal-. Otras entidades de la República están explorando la posibilidad de ser parte de esta tendencia nacional favorable a los mecanismos de la democracia directa y la participación ciudadana. En este contexto, el nivel federal acusa un evidente retraso con relación a la mayoría de las entidades federativas.
En México, los intentos de recurrir a procedimientos como el plebiscito y el referéndum son de larga data. Baste recordar la pretensión del presidente Benito Juárez para que en las elecciones de 1876 los ciudadanos autorizaran, entre otros asuntos, la creación de la Cámara de Senadores y le otorgaran al titular del Ejecutivo federal el poder de veto suspensivo de resoluciones del Poder Legislativo. Asimismo, durante los años de la transición política organizaciones políticas o ciudadanas han recurrido a la realización de consultas populares, como la efectuada en marzo de 1993 sobre temas relativos al régimen de gobierno del Distrito Federal o, más recientemente, diversas consultas para someter a la opinión ciudadana temas como los derechos de los indígenas. el diseño presupuestal o bien decisiones de gobiernos locales. Nuestra Constitución no ha sido ajena a las posibilidades de la democracia directa. El 6 de diciembre de 1977 se publicó una reforma a la fracción IV del artículo 73, para facultar al Congreso de la Unión a legislar en todo lo relativo al Distrito Federal. Entre las bases que normaban esta atribución del Congreso destacaba la segunda, pues señalaba que "los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley en la materia se determinen, serán sometidos a referéndum y podrán ser objeto de iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma señale". Sin embargo, referéndum e iniciativa popular nunca fueron reglamentados y, finalmente, dicha disposición constitucional fue derogada en 1987, en el marco de la reforma de ese año al régimen jurídico político del Distrito Federal.
Es verdad que en ocasiones el plebiscito y el referéndum han sido criticados como recursos para debilitar a las instituciones republicanas y al funcionamiento eficiente de los poderes públicos, especialmente el Legislativo, llevando a resultados que perjudican a la vida democrática en favor de liderazgos autoritarios, mesiánicos o populistas de uno u otro signo ideológico. Justo es reconocer que existen algunas experiencias que respaldan tales críticas, pues hay ejemplos de gobernantes que han intentado minar los contrapesos institucionales de la separación funcional de poderes al establecer un régimen plebiscitario en el que destaca una relación directa del caudillo con el pueblo al margen de las instituciones republicanas de la democracia representativa, mediante mecanismos como el plebiscito y el referéndum, generalmente manipulados, con lo que, en la práctica, se anula al Poder Legislativo y se fortalece la concentración autoritaria del poder. Pero también es cierto que abundan los ejemplos de naciones que han hecho un uso prudente e institucional del plebiscito, el referéndum, la iniciativa legislativa popular y la revocación de mandato y así han elevado la calidad de su democracia, ampliado su legitimidad y consolidado su gobernabilidad en beneficio de la estabilidad y la funcionalidad de sus sistemas políticos.
La clave de unos y otros usos de los mecanismos de democracia directa radica en la fortaleza institucional de la democracia representativa. Si las instituciones representativas son débiles, entonces el plebiscito y el referéndum podrían ser aprovechados por liderazgos mesiánicos o autoritarios. Por el contrario, cuando las instituciones derivadas de la representación democrática son sólidas, plebiscito, referéndum, iniciativa legislativa popular e incluso revocación de mandato pueden enriquecer y complementar la dinámica democrática y contribuir a la legitimidad, la estabilidad y la gobernabilidad del sistema político.
En todo caso, también son relevantes las especificidades institucionales y procedimentales de los mecanismos de democracia directa, y su articulación orgánica con el funcionamiento de las instituciones y los procesos de la democracia representativa para integrar un sistema de toma de decisiones coherente. Es en atención a este aserto analítico es que han sido elaborados los criterios para proponer con la presente iniciativa la adopción del plebiscito, el referéndum, la iniciativa legislativa popular y la revocación de mandato en el sistema jurídico federal mexicano. Se trata de que estos mecanismos contribuyan a enriquecer y consolidar la democracia, y no a debilitarla. Los objetivos son, entonces: dar mayor concreción al ejercicio de la soberanía popular mediante la incentivación de la participación ciudadana, sobre todo en la adopción de decisiones en materias de amplia trascendencia para la Nación; incrementar la representatividad de las instituciones republicanas de gobierno y de representación popular, evitando las tendencias a la autonomización de la llamada clase política con respecto a la sociedad, y la propensión a la partidocracia; preservar y fortalecer la división funcional de los Poderes de la Unión y mejorar los procesos de legitimación social de sus decisiones, al tiempo que se promueva la colaboración entre poderes en el marco de su independencia y se obstaculice la potencial anulación de uno de ellos por otro. En síntesis, se trata de fortalecer la legitimidad de los poderes públicos mediante su cercanía con la participación ciudadana, a fin de que las instituciones estatales y sociales estén en mejores condiciones para enfrentar las decisiones sobre el presente y el futuro de la Nación. En este sentido, las reformas que propone esta iniciativa se inscriben en el deseable proceso de fortalecimiento y consolidación de la democracia en nuestro país.
La transición política que se ha desarrollado en México a lo largo de casi treinta años ha tenido como resultado fundamental que hoy tengamos un sistema electoral en el que, no obstante las reformas pendientes, el voto es básicamente respetado. Esta relevante transformación ha implicado el fortalecimiento de los partidos políticos y la formación de un sistema de partidos pluralista y altamente competitivo. La independencia de los...
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