Iniciativa parlamentaria que expide la Ley Federal para Regular las Casas de Empeño; y reforma diversas disposiciones de las Leyes de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores., de 22 de Noviembre de 2007
QUE EXPIDE LA LEY FEDERAL PARA REGULAR LAS CASAS DE EMPEÑO; Y REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LAS LEYES DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, Y DE LA COMISIÓN NACIONAL BANCARIA Y DE VALORES, A CARGO DEL DIPUTADO ENRIQUE SERRANO ESCOBAR, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI
Enrique Serrano Escobar, diputado federal del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 55, fracción II, 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito presentar a la consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción IV del artículo 2o. de la Ley de Protección y Defensa a los Usuarios de Servicios Financieros, así como la fracción IV del artículo 3o. de la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y se expide la Ley Federal para Regular las Casas de Empeño, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Con el surgimiento del Nacional Monte de Piedad en 1775, empezó la operación en nuestro país de las instituciones de asistencia privada, asociaciones civiles o sociedades mercantiles, mejor conocidas como "casas de empeño".
Aparecieron como un medio para realizar acciones en beneficio de la sociedad, asistiendo a las personas de bajos recursos a través de préstamos o apoyando a aquéllas que requerían recursos monetarios de inmediato, cuyo objetivo original era proporcionar ayuda permanente a las personas necesitadas y sin cobrar intereses por el préstamo recibido.
Sin embargo, al convertirse en una práctica popular, alentada por la necesidad de liquidez inmediata para cubrir contingencias, surgieron distintos establecimientos de empeño como negocios puramente lucrativos.
Habida cuenta de que en el país un alto porcentaje de la población económicamente activa no tiene acceso a créditos bancarios, pero sí necesidades concretas de financiamiento oportuno, el préstamo prendario en México ha crecido de manera desmedida sin una normatividad concreta y, a pesar de que son reconocidas como fuentes de financiamiento alternativo, no cuentan con una regulación jurídica específica, teniéndose que su actividad sólo es monitoreada, más no supervisada por la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco).
Algunos de los factores que han incidido en tal incremento de las casas de empeño son la falta de flexibilidad de la banca privada para ofrecer créditos accesibles y de rápida resolución, así como el auge de la economía informal, la desocupación y los empleos temporales o con ingresos precarios.
Resulta importante atender con especial interés este tipo de actividades, pues es evidente el desorden que impide el ahorro y despoja de sus escasos bienes e ingresos a muchos mexicanos.
Si bien es cierto que algunas entidades federativas han realizado esfuerzos legislativos para crear el marco jurídico en la materia en sus respectivas jurisdicciones, también lo es que la mayoría carece de normas que controlen el funcionamiento de este tipo de establecimientos.
Otras fuentes revelan que algunas de estas casas cobran 7.5 por ciento quincenal y que hay las que cobran 4.5 por ciento semanal; es decir, anualmente los intereses podrían alcanzar entre el 180 por ciento y el 230 por ciento.
Pero si se considera que generalmente se capitalizan los intereses sobre intereses, esos porcentajes podrían ser del orden de 467 por ciento ó 886 por ciento respectivamente.
Es obvio entonces que si las casas de empeño sextuplican el interés legal y que, cuando menos, duplican, y hasta cuadruplican el interés promedio usual en el mercado, caen en la hipótesis penal de fraude, que se contempla en el artículo 387, fracción VIII del Código Penal Federal que a la letra reza:
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Al que valiéndose de la ignorancia o de las malas condiciones económicas de una persona, obtenga de ésta ventajas usurarias por medio de contratos o convenios en los cuales se estipulen réditos o lucros superiores a los usuales en el mercado.
De acuerdo con el tipo penal, se considera ventaja usuraria todo rédito o lucro superior a los usuales en el mercado. En el caso de los réditos, la comparación para determinar si existe o no ventaja usuraria, debe hacerse en relación con las tasas de interés que cobran usualmente las instituciones de crédito en sus operaciones activas similares.
A pesar de que el 6 de junio de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma que adiciona el artículo 65 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en el que se establece la obligación de quienes realicen operaciones de mutuo con interés y garantía prendaria de registrar su contrato de adhesión ante la procuraduría y de transparentar sus operaciones a través de la publicitación de los términos y condiciones de sus contratos así como la tasa de interés anualizada que cobren sobre saldos insolutos, resultan un asunto inconcluso, ya que dicha reforma también establece la obligación de cumplir con los requisitos establecidos en la norma oficial mexicana que emita la Secretaría de Economía, que debe contemplar aspectos operativos tales como las características de la información que se debe proporcionar al consumidor y los elementos de información que debe contener el contrato de adhesión que se utilice para formalizar las operaciones, así como la suma de todos los costos asociados a la operación.
Existe un proyecto de norma oficial mexicana NOM-179.SCFI-2006 servicios de mutuo con interés y garantía prendaria, pero que aún deberá ser sometido a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria para su dictaminación y su posterior publicación.
En este sentido, hasta en tanto no se emita la NOM de casas de empeño, la revisión de los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria que realiza Profeco es voluntaria para los proveedores y se limita a verificar que éstos no contengan prestaciones desproporcionadas a cargo de los consumidores, obligaciones inequitativas o abusivas o cualquier otra cláusula o texto que viole las disposiciones de la Ley Federal de Protección al Consumidor.
Ahora bien, aún y cuando se reconoce el espíritu del legislador de proteger con dicha reforma a los usuarios, sigue resultando insuficiente su regulación, por lo que el objetivo de esta iniciativa es el de ordenar el correcto funcionamiento de las casas de empeño, estableciendo los requisitos y bases de su operación y determinando los criterios básicos en protección de los usuarios.
Ahora bien, el Código Civil Federal en su artículo 2892 hace referencia específica a los Montes Píos que a la letra dice: "Artículo 2892. Respecto de los Montes de Piedad, que con autorización legal prestan dinero sobre prenda, se observarán las leyes y reglamentos que les conciernen, y supletoriamente las disposiciones de este título". Por lo anterior, conforme al marco jurídico en vigor, el empeño puede ser mercantil o civil, dependiendo de la calidad de los contratantes o el destino del dinero motivo del mutuo. Sin embargo, si el dinero objeto del empeño es para fines ajenos al comercio o alguno de los contratantes no es comerciante, la regulación sustantiva corresponderá al derecho común o civil a cargo de las entidades federativas.
Por ello es que existen leyes locales que establecen los requisitos para la operación de las casas de empeño, dando intervención a las Secretarías de Finanzas de los gobiernos de los estados.
Ello se puede consultar concretamente en las leyes que en la materia han emitido los estados de Baja California (septiembre, 2001), Tamaulipas (diciembre, 2004) y Coahuila (diciembre de 2005).
Por lo que hace a los Montes Píos, o casas de empeño que tengan la naturaleza de institución de asistencia privada, los estados de la república las regulan mediante leyes de asistencia social, como Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, estado de México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco y Tamaulipas.
Si bien es cierto que con la reforma antes mencionada se estipuló que las operaciones realizadas por las casas de empeño basadas en contratos de mutuo con interés y/o garantía prendaria, se consideran actos de comercio, independientemente de que el cliente contratante sea o no comerciante; también lo es que resulta necesario, federalizar su control con criterios uniformes a nivel nacional y construir una andamiaje que permita su vigilancia en el ámbito de los servicios financieros, sujetándose a ciertas reglas en este ámbito.
A esta otra conclusión se llega de lo que la propia Condusef afirma en su página web antes citada: "Los prestamistas prendarios pueden considerarse como intermediarios financieros y, al igual que la banca comercial, buscan utilidades con los intereses que cobran". Por lo anterior, y para los efectos de la ley que se propone, se reconoce que las operaciones de las casas de empeño tienen una finalidad especulativa y, que por consecuencia, deben ser reguladas y vigiladas como entidades mercantiles y financieras.
Resulta oportuno precisar, que no se pretende limitar esta actividad, que mucho coadyuva en el financiamiento de los mexicanos que requieren de recursos de manera expedita y que difícilmente obtendrían del sistema bancario formal. Lo que se pretende encauzar son condiciones justas y mayor certeza jurídica, tanto para los prestamistas como para los usuarios.
A fin de que no existan abusos o agiotismos, se responsabiliza a la SHCP y a la Condusef de vigilar que las tasas de interés que cobren las casas de empeño, se encuentren dentro de los porcentajes o bases usuales en el mercado.
En atención a que la propia Condusef ha considerado...
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