Implementaci
| Autor | Varas, Cristian Pliscoff |
INTRODUCCIÓN
En abril de 2015, el Consejo Asesor Presidencial contra los Conflictos de Intereses, el Tráfico de Influencias y la Corrupción entregó a la entonces presidenta de Chile, Michelle Bachelet, un informe con más de 200 propuestas que tenían por objetivo fortalecer la probidad y la transparencia en el sector público y privado. Esta Comisión fue instalada para salir de una importante crisis institucional, donde se hacía evidente la existencia de malas prácticas en el sector público chileno (Lagos, 2019; Pliscoff, 2017; Silva, 2016). Dentro de las propuestas, se incluyó la necesidad de implementar sistemas de integridad para el sector público, cuestión que fue incorporada en la "Agenda de Probidad y Transparencia" que el gobierno de la presidenta intentó implementar durante su mandato (2014-2018). Como parte de ese esfuerzo, y luego de un trabajo de dos años, se anunció que 256 instituciones del sector público contaban con códigos de ética elaborados a través de una metodología participativa y bajo lineamientos centralizados emanados de la Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC), los cuales eran la piedra fundamental de los sistemas de integridad que debían implementarse con posterioridad.
Esta acción viene, de alguna manera, a quebrar con la tendencia de los gobiernos chilenos, y de gran parte de América Latina que, ante una crisis de corrupción, reaccionan solamente con cambios legales. Por el contrario, este esfuerzo se puede concebir como una acción concreta que va más allá de lo meramente legal, y se orienta a reforzar los marcos éticos de las y los funcionarios públicos. Al pedirle a los servicios públicos y ministerios de la administración central del Estado que desarrollaran los códigos de ética, se iniciaba un proceso tendiente a crear sistemas de integridad como herramientas efectivas para el control de la corrupción y refuerzo de los marcos éticos. A dos años de implementación de este proceso, nos parece pertinente analizar cómo este se ha llevado a cabo, ya que resulta particularmente relevante verificar si la estrategia adoptada, del tipo "topdown", ha permitido instalar estos sistemas de integridad en las organizaciones públicas chilenas. Este estudio viene a aportar a la literatura sobre implementación de sistemas de integridad en organizaciones públicas, entregando aprendizajes para otros países de la región interesados en pasar de una lucha contra la corrupción basada en la obediencia a una basada en la integridad.
PERSPECTIVAS TEÓRICAS SOBRE CORRUPCIÓN E INTEGRIDAD
Aunque durante muchos años la corrupción fue sinónimo exclusivamente de soborno, en la actualidad existe un consenso sobre la necesidad de contar con una conceptualización más amplia que permita incorporar y medir las distintas formas en que este fenómeno se presenta (Andersson, 2017). Si bien la comprensión de la corrupción, entendida como el "abuso del poder encomendado para beneficio privado", de Transparencia Internacional (2020) es una definición ampliamente aceptada, es al mismo tiempo objeto de múltiples críticas al presentar una visión principalmente economicista de la corrupción que no considera elementos éticos, políticos y sociales (Andersson y Heywood, 2009; Heywood et al ., 2017). En esta línea, Sandoval Ballesteros (2016) recalca la importancia de ver a la corrupción como un constructo general complejo con alcances sociales, institucionales y políticos. Por eso, este estudio se enfocará en una visión más amplia de este fenómeno en que, siguiendo a Andersson y Anechiarico (2019), se considera corrupción no solo como aquellos actos en beneficio propio, sino que también aquellas acciones que afectan los valores de la buena administración.
Esta línea teórica permite comprender que la ausencia de inobservancias éticas no es en sí misma una situación ideal para los gobiernos, sino que para combatir la corrupción efectivamente es necesario promover que funcionarias y funcionarios públicos se comprometan proactivamente a actuar con integridad. Es por esto que entendemos que la integridad en el sector público se ha transformado en un objetivo por alcanzar.
Este vocablo se puede utilizar de muchas maneras y sentidos. Huberts (2018) distingue ocho perspectivas para comprender este concepto, las que apuntan a definir la integridad como "la cualidad de actuar en concordancia y armonía con valores, normas y reglas de aceptación general" (p. 3). En este artículo, entendemos por integridad a "una virtud que garantiza que las acciones se basan en un marco de principios internamente consistente" (Villoria, 2014). De este modo, es posible comprender que el concepto de integridad se incorpora al ejercicio de lo público como una manera de superar los enfoques meramente deontológicos o normativos que los conceptos ética y probidad implican (Lagos y Pliscoff, 2020).
Para alcanzar niveles crecientes de integridad entre las y los funcionarios públicos, se ha optado por diferentes intervenciones e instrumentos, en lo que la literatura llama la "gestión de la ética" (ethics management) (Menzel, 2001). Dentro de los medios más utilizados para instalar la integridad en las organizaciones públicas, encontramos los códigos de ética, el liderazgo ético, las capacitaciones en ética, entre otros recursos. Los códigos de ética son instrumentos de gestión que permiten alinear el comportamiento de los miembros de una organización a los valores propios de la institución, donde se combinan elementos conductuales específicos, pero también reflexiones de valores y principios, orientados a la acción (Gilman, 2005). Así, promueven que las instituciones eleven el estándar ético de sus miembros y prevengan el surgimiento de casos de corrupción. Este enfoque es consistente con la visión de la corrupción como un fenómeno organizacional como bien señala Arellano-Gault (2017), ya que los instrumentos que se despliegan para enfrentar el fenómeno de la corrupción, y por ende reforzar la integridad, son esencialmente colectivos, entendiendo que la existencia de una falta a esta no es un tema solamente individual sino también de la organización.
Entendemos por sistemas de integridad al conjunto de instrumentos internos de control ético, tales como códigos de ética, capacitaciones en ética y probidad, liderazgo ético, entre otros, junto a controles externos tales como los efectuados por organismos independientes y la ciudadanía (Huberts y van Montfort, 2020b). Destacada evidencia teórica (Bautista, 2015; Huberts y Hoekstra, 2016; Jiménez, 2017) y múltiples organizaciones internacionales (INTOSAI, 2016; OCDE, 2020; PNUD, 2017) han enfatizado que la eficacia de este modo de control y reforzamiento ético está determinado por la implementación de una serie de elementos institucionales--bajo la figura de un sistema de integridad--que permita dar coherencia y sostenibilidad a los lineamientos anticorrupción a nivel nacional, local u organizacional.
Los sistemas de integridad buscan superar los temas de corrupción e incorporan prácticas que, pudiendo no ser estrictamente "corruptas", contravienen valores esenciales de la vida en sociedad. Si entendemos por corrupción el uso de un cargo en beneficio propio y en desmedro del bien común (Rose-Ackerman y Palifka, 2016), debemos reconocer que algunas prácticas como el maltrato la boral, la discriminación, o el uso o mal uso de información, no caben dentro de esas categorías. Al asumir la perspectiva de la integridad, ese tipo de prácticas también son vistas como conductas impropias y respecto de las cuales hay que actuar, ya sea tratando de evitarlas o sancionándolas. Huberts y van Montfort (2020a: 453) entregan un listado de prácticas que contravienen la integridad, tales como recibir sobornos, los favoritismos (tales como nepotismos o patronazgo), fraude y robo de recursos, conflictos de intereses, tanto producto de la recepción de regalos como actividades paralelas, el uso impropio de la autoridad, el uso y mal uso de información, dilapidar recursos públicos, trato indecente de las o los colegas, y el comportamiento inadecuado en la vida privada. Como vemos, este listado combina prácticas de corrupción evidentes con otras que no necesariamente lo son, pero que evidencian un mal comportamiento ético de las o los funcionarios. A esta enumeración podríamos sumar el extenso listado de prácticas de "maladministración" (Caiden, 1991), donde se pueden evidenciar acciones, dentro de las organizaciones públicas, que expresan falta de integridad por parte de los involucrados.
La instalación de sistemas de integridad viene a enfrentar el tema de la lucha contra la corrupción desde una perspectiva diferente a la meramente legal. En la literatura, al primer enfoque se le denomina de la "integridad (integrity)" o high road (Rohr, 1989). Algunos autores hablan de este enfoque también como de "valores", toda vez que busca estimular la reflexión valórica para estimular conductas íntegras (Paine, 1994). Por el contrario, la estrategia tendiente a relevar el componente legal o normativo se llama de la "obedencia (compliance)" o low road-Nos parece que en el caso particular chileno, la instalación de los sistemas de integridad, partiendo con los códigos de ética, responde más a la lógica de la in tegridad, puesto que, como señala Maesschalck (2004), esta estrategia se centra en los controles internos de las y los funcionarios apoyando el proceso de reflexión moral ante situaciones de dilemas éticos. El tipo de código de ética elaborado e implementado en Chile de manera participativa incorpora un enfoque práctico orientado a la reflexión valórica, y se relaciona con otros elementos de gestión de la ética como el involucramiento de los miembros de la organización, capacitaciones sobre dilemas éticos, talleres de socialización sobre la relevancia de la integridad, etc. El sistema de integridad organizacional como un todo combina elementos de integridad con los de obediencia, siendo consistentes con las tendencias globales...
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