Implementacion de un programa publico de salud mental escolar en Chile en el contexto de la nueva gestion publica/Implementation of a School Mental Health Program in Chile in the Context of New Public Management.
| Autor | Zavala-Villalón, Gloria |
En las últimas décadas, la nueva gestión pública (NGP) ha jugado un rol central en la administración pública (Volacu, 2018). Sus principios se orientan, entre otros fines, hacia estándares y medidas de desempeño, control de resultados, y descentralización de las unidades del sector público (Hood, 1991). Estos principios tienen repercusiones relevantes para la implementación de programas, que van desde la facilitación de su ejecución hasta la obstaculización.
La ngp hace referencia a una serie de reformas para la evaluación y rediseño del sector público, que surgen en países anglosajones a principios de la década de 1980 en respuesta a las deficiencias de la administración burocrática y siguiendo las influencias de organismos tales como el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Orga nización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), para su implantación en el resto del mundo (Aberbach y Christensen, 2001; Barzelay 2003; Bryson et al., 2014; Chica y Salazar, 2016; Christensen y Lægreid, 2005; Milanesi y Ramos, 2017; Verbeeten y Speklé, 2015).
Estas reformas se desarrollaron ampliamente entre 1980 y 2010, enfocán dose inicialmente en la reducción del Estado a través de descentralización, privatizaciones y externalización de funciones (Christensen y Lægreid, 2005; Guerrero, 2019; Milanesi y Ramos, 2017). La propuesta fue la incorporación de herramientas y lógicas de la gestión privada en el ámbito público, bajo la premisa de que éstas eran racionalmente superiores, con foco en la eficiencia en el aparato estatal (Christensen y Lægreid, 2010; Guerrero, 2019; Milanesi y Ramos, 2017).
Al principio, el foco de la ngp estuvo puesto en las llamadas reformas de primera generación, orientadas a la consecución de un Estado mínimo a través de políticas de desregulación, descentralización, privatización, externalización y reducción de dotación de personal. Estas reformas en América Latina, si bien lo graron reducir el déficit fiscal, no permitieron mejorar el bajo crecimiento econó mico de los países de la región (Milanesi y Ramos, 2017).
Posteriormente, las reformas de segunda generación se enfocaron en el fortalecimiento de las capacidades institucionales, haciendo referencia a la "reinvención" del rol del sector público, con fuerte influencia de los desarrollos planteados por Osborne y Gaebler (1994), quienes abogaban por un gobierno empresarial, dirigido a incentivar la generación de recursos. Utilizando los mecanismos del mercado para ofrecer servicios públicos y transformando su rol de proveedor a facilitador de iniciativas de sectores privados, comunitarios y las organizaciones de la sociedad civil (osc), a fin de resolver problemas sociales, separando la formulación de políticas de la prestación directa de los servicios (Osborne y Gaebler, 1994).
En el escenario planteado, los gobiernos delegan poder decisional a unidades y funcionarios de niveles más bajos, separan decisiones estratégicas de operativas, y sustituyen el control burocrático por la supervisión y el monitoreo ( Milanesi y Ramos, 2017; Osborne y Gaebler, 1994, Ramos y Milanesi, 2018).
Uno de los elementos nucleares que se distingue en estas reformas es la descentralización, referida a la intervención en la estructura político-administrativa que busca modificar la forma y grado de regulación del Estado en determinados ámbitos políticos (Haefner, 2000). Ésta permite la creación de una serie de nuevos organismos autónomos para ejercer el poder delegado desde el nivel central, con el objetivo de llevar los servicios públicos a un funcionamiento más eficiente, conjuntamente con entregarles mayor capacidad de respuesta y de adaptación a las necesidades locales (Pollitt y Bouckaert, 2011).
Lo expuesto implica que la autoridad decisional se delega de niveles superiores a niveles más bajos de la estructura pública, pero el nivel central concen tra la labor estratégica y los organismos autónomos se enfocan en la especialización, permitiéndole al Estado la realización de tareas que le son específicas. Es parte de este tipo de descentralización, la realizada a través de gobiernos territoriales, como municipalidades u otros (Christensen et al., 2007; Pollitt y Bouckaert, 2011).
Esta manera de gestión influye en la estructura y el funcionamiento del sector público, principalmente en lo referido a la fragmentación de la estructura estatal, con disminución de la coordinación tanto vertical como horizontal. Esto conlleva situaciones en que políticas diferentes se socavan entre sí, mecanismos de control limitan la autonomía, y se segmenta en el acceso a servicios por parte de los ciudadanos (Christensen y Lægreid, 2005, 2007, 2008; Diefenbach, 2009).
Igualmente, es posible observar efectos positivos de la descentralización, pues aleja la función de implementación de programas de la burocracia y entrega un mayor grado de decisión a los que se encuentran en niveles más bajos, introducien do incentivos para asegurar una implementación eficiente (Denhardt y Denhardt, 2007; Osborne y Gaebler, 1994). Por lo tanto, existe capacidad de responder rápidamente al contexto cambiante y a las necesidades de los clientes o beneficiarios, en tanto son estos trabajadores quienes conocen lo que sucede día a día, y pueden plantear soluciones mejores e innovadoras, al desarrollar más compromiso y productividad gracias a su mayor nivel de participación (Osborne y Gaebler, 1994).
Dado lo expuesto, no es de extrañar que los resultados de los estudios sean contradictorios. Hay investigaciones que señalan que la descentralización, a través de la designación de una entidad autónoma, puede mejorar la productividad en agencias federales u hospitales (Bilodeau et al., 2006; González y Trujillo, 2008; Lee et al., 2008). Por el contrario, se menciona que distribuir las responsabilidades a unidades geográficas más pequeñas se asocia a una menor eficiencia en la gestión (Boyne, 1996). A esto se suma una gran heterogeneidad en cuanto a recursos y capacidades de gestión y administración de los servicios y bienes locales (Leyton, 2006). De hecho, el estudio llevado a cabo por Waissbluth y Arredondo (2011) menciona que las municipalidades (gobiernos territoriales autónomos) "son responsables por 75 diferentes tipos de servicios, son el front office de la ciudadanía, y si bien tienen más atribuciones en lo político, sus recursos humanos y financieros son insuficientes" (Waissbluth y Arredondo, 2011: 4).
Esto da cuenta de que el proceso descentralizador no ha generado una mirada territorial continua, y se observan contradicciones entre los intereses políticos y técnicos sectoriales. En este contexto, se construyen programas cuyo diseño proviene del nivel central, pero su aplicación cae en manos de entes locales descentralizados del estado--municipalidades--u organizaciones del sector privado, los que además no cuentan con suficientes recursos. En América Latina, esto ha provocado problemas en la coordinación de las distintas unidades de toma de decisiones (Haefner, 2000) y dificultades de los programas públicos para cumplir con sus objetivos (Salamon, 2002).
Ejemplo de ello es el desarrollo de la política pública de infancia y adolescencia en Colombia, que implicó la transferencia de la responsabilidad del diseño, ejecución y evaluación de programas y proyectos, tanto a entes del nivel nacional como territoriales. Así, las alcaldías municipales tuvieron un rol fundamental en la territorialización de esta política, y fue el Sistema Nacional de Bienestar Familiar el encargado de articular este proceso. Este tipo de estructura multinivel significó una dificultad en la articulación de los distintos actores, con bajos niveles de contribución y eficacia (Pineda y Orduz, 2019).
Algo similar sucedió en México con la política social para combatir la pobreza, cuyo diseño buscaba facilitar la rendición de cuentas a través de la asignación de tareas a responsables específicos, y desagregar los problemas complejos mediante su atención por parte de diversos actores. Ésta contaba con al menos cuatro programas para la mejora de la vivienda de la población en pobreza extrema. Cada uno de ellos entregaba un apoyo específico (por ejemplo, techo, piso o muro) a personas diversas, lo que llevó a la ineficiencia producto de una carencia de integralidad y, por categorizaciones no excluyentes, a partir de las cuales una misma población fue objetivo de muchas acciones (Cejudo, 2016).
Sin embargo, la experiencia de México también mostró aciertos, al entregar la oportunidad a los gobernantes locales de ejercer liderazgo. Además, incorporó a líderes comunitarios y organizaciones de la sociedad civil, lo que fue clave para garantizar la participación a través del trabajo en red (Pineda y Orduz, 2019).
En el caso de Chile, el proceso de descentralización del Estado se inició durante la década de 1980, profundizándose a partir de la década de 1990, con én fasis en el ámbito político y administrativo (Raczynski, 1994). Entre otras cosas, impulsó la generación de gobiernos territoriales autónomos--las municipalidades--, cuya característica es la gestión de una parte del territorio con recursos propios. Así, los municipios, como gobiernos locales, se hicieron cargo--en muchos casos--de la ejecución e implementación de programas sociales diseñados por el gobierno central, pero ejecutados a nivel local, ejemplo de ello es el programa de salud mental en la escuela, objeto de este estudio.
Otro de los elementos nucleares identificados en estas reformas y, en específico en las reformas de segunda generación en América Latina fue el enfoque de gestión por resultados, con énfasis en el logro de objetivos y metas, que dirige a los actores hacia la creación de valor público mediante instrumentos de verificación de avances e indicadores operacionales (insumos), de gestión (medios) y de resultados (fines) (Chica, 2011; Chica y Salazar 2016).
Esta gestión...
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