Impacto de la reforma al sistema de pensiones en Mexico sobre el ahorro.
| Autor | Villagomez, F. Alejandro |
Impact on Savings of Mexico's Pension System Reform
Introduccion
Durante las ultimas dos decadas varios paises han realizado reformas a sus programas de pensiones, abandonando en la mayoria de los casos los sistemas de beneficios definidos (BD) no fondeados (PAYG), para dar paso a esquemas de contribuciones definidas (CD), parcial o totalmente fondeadas. Si bien la principal racionalidad de estos cambios se encuentra en la necesidad de modificar su estructura para eliminar distorsiones de diseno, ajustarlos a los nuevos patrones demograficos, darles viabilidad financiera y reducir la carga fiscal asociada con los programas anteriores, existe una amplia literatura que destaca otros efectos potenciales en el mercado laboral, el sistema financiero y el ahorro e inversion. La modificacion en el esquema de pensiones es una reforma estructural compleja que afecta el estado politico, social y economico del pais, e incide en las finanzas publicas y en el funcionamiento de los mercados de factores. Tambien cambia la distribucion del ingreso entre generaciones y dentro de las mismas a lo largo del tiempo. Sin embargo, aun existe el debate acerca del impacto cualitativo, asi como la incertidumbre sobre su magnitud cuantitativa. En la mayoria de los casos, estos posibles efectos positivos no son directos, y responden en gran medida a las condiciones estructurales de los mercados asociados, asi como a las caracteristicas particulares que adquiera el programa reformado, por lo que los efectos finales solo pueden valorarse empiricamente.
Uno de los temas que ha provocado mayor discusion es su posible efecto sobre el ahorro. De hecho, este ha sido uno de los argumentos fuertemente utilizados por las autoridades al momento de discutir las propuestas. Sin embargo, aunque la literatura teorica predice un posible efecto positivo (en circunstancias especificas), su magnitud requiere la valoracion empirica. Es importante tener en cuenta que el ahorro derivado de un programa de pensiones obligatorio corresponde a un ahorro contractual obligatorio, el cual es parte del ahorro total de un individuo. Pero un aumento del primero puede ir en detrimento de su ahorro voluntario, reflejando solo una recomposicion en el ahorro total del individuo (efecto de neutralizacion).
En Mexico, la reforma al sistema de pensiones de los trabajadores del sector formal privado, otorgada por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), fue aprobada en diciembre de 1995 y entro en vigor el 1 de julio de 1997. Es importante recordar que en 1995 el pais enfrentaba una severa crisis economica y financiera. En diciembre de 1994 el peso habia sufrido un ataque especulativo, con la consecuente fuga de capitales, lo que culmino con su devaluacion y libre flotacion. El ahorro externo, altamente volatil, se habia convertido en uno de los villanos en este suceso. La nueva administracion, que iniciaba en 1995, coloco como objetivo central en su programa sexenal la promocion del ahorro interno, y en particular del privado, como una fuente de financiamiento (estable y permanente) de la inversion. Es en este marco en el que se discute la reforma, enfatizando su papel como mecanismo para coadyuvar a cumplir este objetivo. A poco mas de diez anos de funcionamiento de este programa, aun es poco claro si dicho objetivo se esta alcanzando. Si bien la mayoria de los efectos derivados de este tipo de reformas deben evaluarse en el largo plazo, una valoracion preliminar ayudaria a clarificar este aspecto y contribuiria al debate teorico y empirico. En consecuencia, el objetivo del presente trabajo es realizar una primera cuantificacion de este impacto en Mexico.
El trabajo esta estructurado en la siguiente forma. En la primera seccion se realiza una revision de la literatura sobre los impactos de la reforma de pensiones en el ahorro, y la evidencia en otros paises. En la segunda se presentan las principales caracteristicas del esquema reformado, y se estima una serie de ahorro contractual generado por este programa. La cuantificacion de los impactos del ahorro contractual en el ahorro privado y nacional se presenta en la tercera seccion. Finalmente, se exponen las conclusiones de este trabajo.
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Literatura
Para analizar el efecto que sobre el ahorro tiene la sustitucion de un sistema no fondeado por uno capitalizado, la literatura se ha desarrollado sobre la base del marco propuesto por Auerbach y Kotlikoff (1987), donde la forma como se financia la fase de transicion (via deuda o impuestos) desempena un papel crucial. Estudios iniciales basados en simulaciones concluyen que existen aumentos positivos en las tasas de ahorro en el estado estacionario, cuando el costo de transicion es financiado mediante impuestos (Arrau y Schmidt-Hebbel, 1993; Cifuentes y Valdes-Prieto, 1994) con aumentos de entre 3 y 5 por ciento del PIB. Cuando el financiamiento es mediante emision de deuda publica, lo que resulta es una ligera disminucion en la tasa de ahorro. Finalmente, si el esquema de financiamiento de la transicion es mixto, el efecto sobre la tasa de ahorro resulta en valores intermedios a los senalados. En Sales, Solis y Villagomez (1998) se presenta una simulacion para el caso mexicano de la reforma de 1997. Al asumir una estructura mixta en el financiamiento de la fase de transicion, estiman un aumento en el ahorro neto de 2.2 por ciento del PIB despues de los primeros cinco anos de reforma, y de hasta 2.8 por ciento despues de 40 anos.
Los estudios empiricos son escasos, en gran medida porque la mayoria de las reformas son relativamente recientes, con excepcion de Chile. Adicionalmente, este analisis suele ser complicado por diversas razones, de las cuales destaca el hecho de que los efectos que genera el cambio en el sistema de pensiones son acompanados por aquellos ocasionados por otras reformas estructurales que generalmente se implementan de manera simultanea. Por lo tanto, es posible que el efecto total de todas estas modificaciones sea mayor que la suma de las contribuciones individuales y, por ello, conviene ser muy cuidadoso para no sobrestimar el impacto de la reforma. Tambien es dificil establecer exactamente la manera en que se termina financiando la fase de transicion.
En un estudio de Corbo y Schmidt-Hebbel (2003) para Chile se reporta que desde 1981 la tasa de ahorro obligatorio representa en promedio 4.6 por ciento del PIB, y se estima el impacto en el ahorro privado y en el agregado dentro de un rango de 4.6 a 2.3 por ciento del PIB. Sin embargo, hasta finales del siglo pasado el ahorro obligatorio no reflejaba efecto alguno sobre el ahorro privado en otros paises de la OCDE, aunque si impactos positivos en algunos de los paises en desarrollo. Esto sugiere que las reformas de pensiones poseen mayor efectividad para aumentar el ahorro en dichos paises, debido principalmente a que existen tanto una mayor miopia como restricciones al credito (Schmidt-Hebbel, 1998), lo cual ocasiona una menor reestructuracion del consumo-ahorro individual. Otros analisis para paises desarrollados encuentran que un sistema de contribuciones definidas estimula el ahorro privado en la economia, pero no unidad por unidad (Davis, 2006). Un estudio basado en datos panel, de 1960 a 2002 sobre 43 paises (incluido Mexico), realizado por Lopez Murphy y Musalem (2004), sugiere que, en general, el ahorro obligatorio tiene un impacto positivo sobre el ahorro nacional en alrededor de 50 por ciento del incremento marginal en el ahorro contractual. En contraste, un estudio reciente para Sri-Lanka (Karunarathne y Abeysinghe, 2005) sugiere que, en paises sin una estructura de aportaciones al sistema, previa a la introduccion de contribuciones definidas, el ahorro obligatorio produce un efecto de desplazamiento en otros tipos de ahorro privado y, por lo tanto, impacta en forma minima el ahorro agregado. (1) En un estudio para Mexico, Aguila (2008) utiliza datos microeconomicos de ahorro a partir de las Encuestas de Ingreso y Gasto de los Hogares, para probar la implicacion de la hipotesis del ciclo de vida, de que este tipo de reformas provocarian un aumento en el consumo y una disminucion en el ahorro de los individuos. Su principal resultado es que este hecho se verifica para individuos de bajos ingresos y, con mayor fuerza, para individuos cerca de su edad de retiro. Sin embargo, para individuos de ingresos altos y medios, asi como para el total de su muestra, no encuentran ningun tipo de efecto sobre el consumo o el ahorro. Aun asi, estaria la hipotesis de que el ahorro contractual quiza produce un aumento en el ahorro individual, pues posiblemente obliga a que la poblacion de menor ingreso ahorre mas de lo que haria sin un sistema de pensiones (Loayza, Schmidt-Hebbel y Serven, 2000a).
Si seguimos a Corbo y Schmidt-Hebbel (2003), se puede realizar una primera cuantificacion del efecto de la reforma sobre el ahorro nacional al analizar cuatro posibles canales y agregar dichos efectos. Estos canales serian:
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El cambio en el ahorro publico.
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La forma en que el ahorro privado responde a modificaciones en el deficit publico.
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El nuevo ahorro contractual de los hogares que es generado por el cambio de regimen provisional.
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Los cambios en el ahorro voluntario de los hogares, causados como respuesta al ahorro contractual que estos deben realizar.
La suma de los cuatro efectos determina el impacto de la reforma en el ahorro nacional. El primer canal se debe a que esta reforma estructural afecta directamente el gasto o deuda del sector publico, pues genera un deficit de transicion en el corto y mediano plazos. Al abandonarse el antiguo sistema de pensiones, el pago a los ya pensionados bajo el programa anterior recae directamente en el Estado, que deja de contar con las aportaciones de los trabajadores actuales tras la reforma. El financiamiento de este deficit se puede obtener mediante el intercambio de deuda implicita por explicita (en forma de otro tipo de activo gubernamental o...
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