Impacto de la descentralizacion de la educacion basica y normal en Mexico sobre el gasto en nomina magisterial de los estados, 1999-2004.
| Autor | Villanueva Sanchez, Pablo |
Impact of Decentralization of Basic and Teaching Degree Education in Mexico on Teachers' Payroll Expenses in Federal Entities, 1999-2004
Introduccion
A partir de 1978 (1) se inicio en Mexico un proceso de descentralizacion educativa que culmino en 1992, con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacion de la Educacion Basica y Normal (ANMEB). La firma del ANMEB implico la transferencia del personal magisterial de la federacion a los estados. En 1998 se creo el Fondo de Aportaciones para la Educacion Basica y Normal (FAEB), fondo federal que se transfiere a los estados para apoyar el financiamiento de la educacion basica y normal. Sin embargo, hasta antes de la reforma fiscal aprobada por el H. Congreso de la Union en septiembre de 2007, dicho fondo se distribuia entre las entidades segun el personal transferido a estas en 1992. Ademas, la firma del ANMEB modifico el esquema de negociacion salarial magisterial. Antes de 1992, la negociacion se llevaba a cabo entre el Poder Ejecutivo Federal (PE) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacion (SNTE); es decir, era una situacion de monopolio bilateral (Andere, 2006, p. 254). Tras la descentralizacion de ese ano, se creo una segunda ronda de negociaciones, ahora entre las autoridades estatales y las secciones sindicales del SNTE en los estados. Esta segunda ronda de negociaciones enfrenta a gobiernos locales con una institucion nacional, el SNTE. En esta se otorgan incrementos adicionales a los otorgados por el PE en la negociacion nacional.
El proposito del presente trabajo es investigar si, dada la existencia de incrementos adicionales otorgados por los estados, se han generado diferencias entre los estados en el gasto en nomina que destinan a la educacion basica y normal. Asimismo, se busca investigar si estas diferencias se deben al marco institucional vigente, particularmente a la forma de distribucion del FAEB, asi como a caracteristicas particulares de los estados, tales como otros ingresos federales recibidos, Producto Interno Bruto (PIB), afiliacion partidista del gobernador del estado, nivel de conflicto entre autoridad y sindicatos, etcetera.
El trabajo es de interes por varias razones. Primeramente lo es por la importancia del gasto educativo dentro del gasto publico total. Mexico destina mas de 15 por ciento de su gasto publico al financiamiento de la educacion basica y normal (OECD, 2006). Esta cifra es superior a la observada en otros paises de la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economico (OCDE). En segundo lugar, el trabajo esta motivado por la importancia del gasto en nomina magisterial dentro del gasto educativo total. En Mexico, mas de 90 por ciento del gasto en educacion basica y normal se destina al pago de nomina (OECD, 2006). Esto lo ubica en el segundo lugar entre los paises de la OCDE, solo detras de Portugal. Asi, mas de 13 por ciento del gasto publico se destina al pago de salarios a docentes, lo que implica que el analisis es importante para el tema de finanzas publicas. La tercera razon por la que este trabajo tiene relevancia es porque estudia el gasto en nomina magisterial a la luz del federalismo, tema que se vuelve importante tras la descentralizacion educativa de 1992.
A pesar de que existen muchos trabajos de investigacion del gasto educativo (2) tras la creacion del FAEB en 1998, son pocos los estudios que han analizado el tema del gasto en la educacion basica y normal desde el punto de vista de los estados en Mexico, (3) que finalmente son los ultimos ejecutores de este tipo de erogaciones. Una de las razones es la falta de una contabilidad homogenea entre las entidades. Con el fin de solucionar esto, en el presente trabajo se reviso la informacion de finanzas publicas estatales del Instituto Nacional de Estadistica y Geografia (INEGI) entre 1999 y 2004. Se hicieron las adecuaciones necesarias con el fin de tener informacion comparable sobre el gasto en nomina de las secretarias de Educacion Publica estatales.
El presente trabajo se divide en cuatro secciones. En la primera se hace una descripcion de los antecedentes de la descentralizacion de la educacion basica de 1992. Dicha descripcion y el analisis se hacen a la luz de la literatura que ha abordado el tema en los ultimos anos; esto con el fin de introducir al lector en el contexto del tema central de este documento. En la segunda seccion se desarrolla un marco teorico que busca mostrar las principales consecuencias de la forma de distribucion del FAEB entre los estados sobre las decisiones de gasto educativo, tanto del PE como de los estados. El marco teorico da sustento a la evidencia empirica que se muestra en la siguiente seccion, en la cual se utiliza la base de datos construida especificamente para este trabajo con el fin de estimar el impacto de incrementos en el FAEB sobre el gasto en nomina magisterial. En la cuarta seccion se analizan y cuantifican los efectos de la rezonificacion de maestros y de la reforma fiscal aprobada en 2007 sobre las finanzas publicas de los estados. Esta ultima seccion es relevante debido a que estos dos eventos podrian modificar las decisiones de gasto en nomina de maestros que toman los estados. Finalmente se presentan las conclusiones, asi como algunas implicaciones para la politica publica en lo que al tema de gasto educativo y federalismo fiscal se refiere.
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Antecedentes del problema y revision de la literatura
Esta seccion tiene dos objetivos. Primeramente, busca describir de manera breve en que consistio la descentralizacion de la educacion basica y normal llevada a cabo en 1992. En particular, se describen tres elementos asociados con este proceso, la firma del ANMEB, la creacion del FAEB y finalmente las modificaciones al esquema de negociacion de salarios de maestros que derivaron de la descentralizacion. En segundo lugar, esta seccion tiene como objetivo revisar brevemente la literatura existente sobre financiamiento de la educacion basica en Mexico, en particular despues de la descentralizacion.
1.1. La descentralizacion de la educacion basica y normal en Mexico
El Acuerdo Nacional para la Modernizacion de la Educacion Basica y Normal
En mayo de 1992 se firmo el ANMEB. Este fue firmado por la Secretaria de Educacion Publica (SEP) (en representacion de la federacion), el SNTE y los gobernadores de los 31 estados de la republica.
El ANMEB tenia como una de sus principales caracteristicas la descentralizacion de las funciones educativas que correspondian a la federacion. Concretamente, el ANMEB establecio que las escuelas y su personal (tanto magisterial como burocratico) se transfirieran a los estados, los cuales se convirtieron en responsables de la educacion basica y normal dentro de sus territorios (ANMEB, 1992).
Es importante enfatizar que dicha descentralizacion no implico la desatencion de la educacion basica y normal por parte de la federacion; simplemente se transfirieron potestades a los estados, pero la federacion seguia realizando labores de vigilancia y supervision dentro del sector educativo (ANMEB, 1992).
El desigual papel dentro del sector educativo adoptado por los gobiernos locales habia provocado que algunos estados contaran con subsistemas educativos propios previo al ANMEB. Las disparidades entre los estados en lo referente al porcentaje de maestros federalizados y estatales eran elevadas. Mientras que en estados como Hidalgo no existian maestros estatales, en entidades como el Estado de Mexico estos representaban alrededor de la mitad de los maestros totales.
Entre 1992 y 1997 el gobierno federal apoyo con recursos a los estados mediante convenios para que pudieran financiar las nuevas potestades educativas que les habian sido cedidas tras el ANMEB. A partir de 1998 se incluyo el FAEB en el presupuesto de egresos de la federacion (PEF), mediante lo cual se formalizaron los apoyos financieros en materia educativa que el gobierno federal otorgo a los estados.
1.1.2. Fondo de Aportaciones para la Educacion Basica y Normal
El FAEB es el fondo del Ramo 33 (4) mas importante, en cuanto al monto de los recursos que lo integran. El fondo representa aproximadamente 27 por ciento de los ingresos totales de los estados. (5) Su importancia en cuanto a monto, aunque relevante para todos los estados, varia para cada uno de estos.
Antes de la reforma fiscal de 2007, uno de los criterios mas importantes que se utilizaban para distribuir el FAEB era el monto de los recursos transferidos en 1992 a las diferentes entidades federativas. Esto derivo en una relacion positiva entre el porcentaje de maestros federalizados en los estados y el monto de FAEB que reciben las entidades.
1.1.3. Negociacion salarial
El SNTE paso de negociar con una institucion fuerte, el PE, a hacerlo con 31 instituciones mas pequenas y con incentivos diversos: los gobiernos estatales.
A partir de entrevistas con funcionarios, el autor de este trabajo ha podido confirmar lo expresado por Andere (2006, pp. 254-255): que el SNTE obtiene en cada estado un incremento igual o superior al negociado con el PE. En otras palabras, el pe, al negociar en mayo de cada ano los incrementos salariales con el SNTE, implicitamente esta estableciendo un "piso" de negociacion para cada estado con sus respectivas secciones sindicales.
[ILUSTRACION OMITIR]
Esto implica que la negociacion salarial que lleva a cabo el pe con el SNTE impacta, no solo en los salarios de los maestros federalizados (impacto directo), sino tambien en los de los maestros estatales (impacto indirecto a traves de la negociacion estatal). Lo mismo ocurre con la negociacion salarial a nivel estatal, la cual tiene un efecto sobre los salarios de los maestros estatales, pero tambien de los federalizados.
En el esquema 1 se muestra el modelo de negociacion salarial previo a la descentralizacion de 1992:
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En mayo de cada ano el pe negociaba con el SNTE los incrementos salariales para los maestros que se encontraban en su nomina. Ademas, es importante...
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