Hacia un modelo de los determinantes de exito de los portales de gobierno estatal en Mexico.
| Autor | Luna-Reyes, Luis Felipe |
| Cargo | Report |
Towards a Model of the Determinants of the Success of State Government Portals in Mexico
INTRODUCCIÓN
Durante los últimos años, los gobiernos alrededor del mundo han incluido --como parte de sus estrategias y políticas de reforma administrativa-- líneas de acción asociadas con el uso de tecnologías de información y comunicación (TIC), lo que se conoce como gobierno digital o e-gobierno. Muchas de estas estrategias están fundamentadas en la promesa de que proyectos de gobierno digital pueden transformar radicalmente a los gobiernos, haciéndolos más accesibles a los ciudadanos, más confiables, más transparentes y más efectivos (Gil-García y Helbig, 2006). Sin embargo, la implementación de proyectos de gobierno digital no es sencilla, y se estima que hasta 85 por ciento de este tipo de proyectos en países en vías de desarrollo fracasa (Heeks, 2003).
Aunque gobierno digital puede hacer referencia a cualquier aplicación de tecnologías de información y comunicación (TIC) para mejorar las acciones del gobierno (Gil-García y Luna-Reyes, 2006), una aplicación de gobierno particularmente interesante, por su nivel de complejidad y su visibilidad para los ciudadanos, son los portales de Internet (Fountain, 2001). De hecho, Internet desempeña un papel crítico en un gran número de aplicaciones de gobierno digital. Sólo en México, el número de dominios de gobierno se ha incrementado de cero en 1994 a casi 4 350 en junio de 2008 (NIC México, 2008). Aunque existen algunos esfuerzos para evaluar tanto la calidad como el impacto social de los proyectos de gobierno digital en diversos países, aún tenemos mucho que aprender sobre este fenómeno (Aldrich, Bertot y McClure, 2002; Basu, 2004; Gant, Gant y Johnson, 2002; Ho, 2002; Ke y Wei, 2004; Moon, 2002; West, 2004). Más aún, existe actualmente poca investigación sobre el contexto latinoamericano (Sandoval-Almazán y Gil-García, 2005, 2008).
La mayor parte de los esfuerzos iniciales de evaluación del gobierno digital en el ámbito internacional se centran en describir y ordenar portales de gobierno en términos de sus grados de funcionalidad (Gant et al., 2002; UN, 2004; West, 2004). Los esfuerzos realizados en México replican en cierta medida estos esfuerzos internacionales y describen la situación de los portales de gobierno estatal de acuerdo con su nivel de funcionalidad o la información que ofrecen al ciudadano (Alcázar Díaz de León, Castillo Camacho y Luna-Reyes, 2006; Gutiérrez, 2006; Luna-Reyes, Gil-García y Rojas-Bandera, 2007; Ramos y Prieto, 2005; Sandoval-Almazán, Gil-García y Luna-Reyes, 2007; Sandoval y Gil-García, 2006). Aunque los estudios muestran diferencias entre los portales de los estados, poco sabemos sobre qué tan alineados podrían estar entre sí diferentes métodos de medición o evaluación, y menos aún de los factores que determinan que los portales estatales tengan cierto grado de funcionalidad.
El propósito del presente trabajo es ir un paso más allá de la descripción y el ordenamiento de los portales estatales y contribuir a la comprensión de las relaciones entre los factores sociales, las estructuras organizacionales y el éxito de los portales de gobierno estatal en México, adaptando a la situación del país una primera aproximación realizada con los portales de gobierno de los estados de la Unión Americana (Gil-García, 2005). Este primer esfuerzo por entender los factores que intervienen en el grado de funcionalidad de los portales estatales en México fue realizado con base en fuentes secundarias de datos, con las ventajas y limitaciones que esto implica, incluyendo fuentes públicas, como el inegi, y datos de investigaciones realizadas por investigadores independientes, que incluyen un trabajo encargado por el Comité de Informática de la Administración Pública Estatal y Municipal (CIAPEM). La ausencia de datos tanto cualitativos como cuantitativos recolectados directamente limita la riqueza de las interpretaciones que se pueden realizar a partir de los resultados obtenidos mediante el análisis de datos secundarios. Esta primera aproximación, no obstante, ofrece una guía para el desarrollo de estudios de caso que permita entender con mayor claridad la naturaleza de las relaciones entre los diferentes constructos incluidos en el modelo propuesto en esta investigación.
Después de esta breve introducción, el artículo se encuentra organizado en cuatro secciones más. La primera sección incluye una revisión de la bibliografía relevante para el trabajo. En esta sección se describen las ventajas de la teoría institucional y se propone el marco de la promulgación de tecnología como una de sus expresiones más refinadas e integrales. La segunda sección expone el modelo de investigación. El tercer apartado provee detalles sobre los métodos utilizados y los procesos de recolección de datos. La cuarta sección describe los principales resultados del análisis estadístico. Finalmente, el artículo presenta las conclusiones generales del trabajo y algunas recomendaciones para investigaciones futuras en este tema.
REVISIÓN DE LA BIBLIOGRAFÍA
Las TIC han modificado la forma de actuar del gobierno desde la década 1980, cuando las computadoras personales pusieron al alcance del funcionario la capacidad de procesamiento en su escritorio. Internet puede ser considerada como un paso más en este proceso de transformación de la labor pública, al cambiar la estrategia de comunicación y mejorar los servicios dentro del gobierno con un enfoque de interacción con el ciudadano (Stowers, 1999). De este modo, las TIC han promovido durante los últimos años una serie de cambios organizacionales orientados a la transformación interna (eficiencia), externa (transparencia) y relacional (relaciones con ciudadanos) (Ndou, 2004).
Existe una multitud de perspectivas y conceptos de gobierno electrónico. Desde el punto de vista del presente trabajo, gobierno electrónico se define como "la selección, implementación y uso de tecnologías de información y comunicación en el gobierno, para proveer servicios públicos, mejorar la efectividad administrativa y promover valores y mecanismos democráticos, así como la creación de un marco legal que facilite el desarrollo de iniciativas intensivas en el uso de recursos de información y promueva el desarrollo de la sociedad del conocimiento" (Gil-García y Luna-Reyes, 2003, 2006 y 2008).
Desde esta perspectiva, los portales de gobierno estatal son sólo un ejemplo de aplicación de gobierno electrónico. El desarrollo de estas aplicaciones se atribuye tanto a la presión del público por recibir el mismo servicio que recibe del sector privado como a la percepción de una multitud de beneficios potenciales como la reducción de costos, el incremento en la eficiencia y en la calidad del servicio, las mejoras en transparencia, la capacidad de respuesta, la mejora en las decisiones y la promoción de la creación de comunidades (Gil-García y Helbig, 2006; Ndou, 2004). Un portal de gobierno se entiende como "una puerta de acceso integrada al sitio de Internet del gobierno estatal, y provee tanto a entidades externas como a personal del gobierno un punto único de acceso en línea a recursos e información del estado" (Gant et al., 2002). En principio, el grado de funcionalidad de estos portales depende del nivel de integración de las operaciones a las que dan soporte, es decir, la existencia de procesos integrados de gobierno facilita su ofrecimiento utilizando cualquier tipo de TIC (Gant et al., 2002).
La introducción de tecnologías de información en una organización, como es el caso de los portales estatales, implica, al menos de forma potencial, un proceso de cambio organizacional dentro del gobierno. Estos procesos de cambio y adaptación responden, por ejemplo, a la oferta de nuevos servicios o a la existencia de nuevos recursos para facilitar el trabajo de los funcionarios. Existen diversas teorías que explican la relación entre el uso de tecnologías de información y el cambio organizacional o institucional, algunas de ellas son el determinismo tecnológico, las perspectivas de actor racional, el incrementalismo, el análisis de sistemas, las perspectivas individuales y de grupo, la teoría de la estructuración, la teoría de sistemas sociotécnicos y la teoría de la promulgación tecnológica. (1)
Estas teorías pueden ser útiles para entender los determinantes de los grados de funcionalidad de los portales estatales, si las consideramos como un marco de referencia que nos permite identificar posibles hipótesis acerca de los determinantes de éxito de proyectos de gobierno electrónico.
Entre las teorías mencionadas en el párrafo anterior, los enfoques institucionales ofrecen una alternativa útil para la comprensión de fenómenos de cambio. Han sido utilizados en diversas áreas del conocimiento, como la economía, la sociología, la teoría organizacional, la ciencia política y las tecnologías de información (Hassan y Gil-García, 2008). Más aún, los enfoques institucionales aplicados a la implementación y uso de las TIC en las organizaciones constituyen una respuesta a las principales debilidades de diversos modelos para explicar el cambio, y pueden ser considerados a la vez como integradores de las principales relaciones y explicaciones de los cambios facilitados o promovidos por la tecnología (Fountain, 2001; Gil-García, 2005; Orlikowski, 1992). Algunas de las fortalezas de los enfoques institucionales son, por ejemplo, que integran las dos principales corrientes para explicar el cambio en las organizaciones, incluyen tanto elementos contextuales como organizacionales y son de utilidad para explicar procesos de selección, adopción, implementación y evaluación de tecnologías de información.
Uno de los principios fundamentales del enfoque institucional es lo que Giddens (1984) caracterizó como la dualidad de la estructura, que consiste en el hecho de que las estructuras institucionales establecen límites y dan forma a la acción humana, pero son a su vez reproducidas, cambiadas...
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