Derecho administrativo francés: Dualismo jurisdiccional y jurisdicción administrativa
| Autor | Guillermo Cambero Quezada |
| Cargo | Abogado por la Universidad de Guadalajara |
| Páginas | 2-20 |
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En Francia existe un dualismo jurisdiccional fundamental: la jurisdicción judicial (la cual se encuentra representada por la Corte de casación) conoce de los asuntos jurídicos que se suscitan entre las personas privadas y emplea las reglas de derecho privado; la jurisdicción administrativa (representada por el Consejo de Estado) conoce de los asuntos en los cuales se encuentra implicada una persona pública y aplica el derecho administrativo1.
Las dos "ordenes de jurisdicción2", administrativa y judicial, son completamente distintas: ninguna es superior a la otra y las dos coexisten, cada una en el campo de su propia competencia, sin interferencia alguna. A pesar que la organización jurisdiccional en Francia es dualista y las reglas de procedimiento son diferentes, el objeto primordial es solo uno: impartir justicia.
Su coexistencia reposa en el postulado en que el Estado y las otras personas morales de derecho público no se encuentran en la misma situación que las personas privadas, en relación a su misión de interés general3; de sus poderes propios (las prerrogativas de poder público) y de sus obligaciones particulares. Los litigios en los que son parte éstos últimos no pueden, en principio, ser sometidos a la jurisdicción judicial; la cual es competente para aquellos asuntos derivados de los conflictos entre particulares, sin embargo deben de ser sometidos a una jurisdicción propia: la jurisdicción administrativa, es decir, someter a la administración pública a reglas exorbitantes de derecho. Al respecto, Jean Rivero observa que "cuando la Page 3 administración entre más poder tiene, se encuentra más obligada: la originalidad de las reglas del derecho administrativo procede de estas dos series de consideraciones, las unas y las otras son explicables por la necesidad de un interés general4". Además, "las reglas de derecho administrativo se caracterizan, con relación a las de derecho privado, ya sea porque éstas confieren a la administración prerrogativas sin equivalencia en las relaciones privadas, ya sea que éstas imponen a su libertad de acción una sujeción más estricta de aquellas a las cuales se encuentran sometidos los particulares5".
El dualismo jurisdiccional se acentúa en razón de un dualismo jurídico: en virtud del principio de vínculo de competencia y de fondo6, el juez judicial aplica el derecho privado y el juez administrativo reglas diferentes, que son las del derecho administrativo.
La jurisdicción administrativa es un juez, imparcial e independiente, que dicta una sentencia al final de un procedimiento plenamente jurisdiccional. Por otra parte, también podemos hablar de jurisdicción administrativa para designar, el juez administrativo o a las jurisdicciones administrativas; dicho conjunto engloba a los Consejos7, Cortes y Tribunales que la conforman. Dicha jurisdicción, se ha construido progresivamente y empíricamente, sin gran preocupación de coherencia: ésta ha sido sin duda la obra del juez administrativo, sometido a la suerte de cuestiones que se plantean en su jurisdicción, que del legislador.
La justicia administrativa en Francia es compleja, bastante en ocasiones. La diversidad de asuntos que son presentados ante esta jurisdicción, la diversidad de intereses divergentes en causa, la necesidad de una "buena administración de justicia" (expresión utilizada en el Código de Justicia Administrativa) prohíben las soluciones simplistas. Page 4
En el presente artículo, tratamos a la justicia administrativa francesa como un mecanismo de resolución de los litigios, así mismo hacemos un análisis de los elementos que la constituyen. En la primera parte vamos a analizar el origen, el desarrollo y las implicaciones actuales de dicha jurisdicción administrativa (§1). En la segunda parte, presentamos al juez administrativo, es decir, el procedimiento y la determinación de su competencia (§2). Finalmente, analizamos los problemas actuales del sistema administrativista, y su posición actual dentro del orden jurídico europeo (§3). Sobre todo, se trata de presentar a la justicia administrativa en Francia como una reflexión de los alcances de la misma en un sistema jurisdiccional distinto al de unidad jurisdiccional como se encuentra estructurado en nuestro país. Así mismo, aportamos elementos que puedan favorecer el desarrollo doctrinal y la práctica de la justicia administrativa en México, como un medio de respeto a la legalidad y la limitación del poder de la administración pública.
El Consejo del Rey en Francia había sido, hasta 1789, la única jurisdicción suprema, tanto en derecho privado como en derecho público. Sin embargo, la existencia de una jurisdicción administrativa al lado de la judicial no es una manifestación propia, o mejor dicho "excepción a la francesa", ya que diversos Estados miembros de la Unión Europea, tomando el ejemplo francés, se han dotado de un Consejo de Estado o de una jurisdicción administrativa específica.
La jurisdicción administrativa se ha desarrollado progresivamente, al punto de asemejar a la jurisdicción judicial (A). Sin embargo, dicho desarrollo ha sido el fundamento de severas críticas en contra del control de la administración por sus propios tribunales (B).
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La jurisdicción administrativa fue objetada en diversas ocasiones en el siglo XIX, concretamente por los liberales que veían en ésta un resquicio de la autocracia napoleónica y un peligro para la seguridad de los individuos frente a la administración. Amenazada de desaparecer bajo la Restauración en Francia, la jurisdicción administrativa no solo se contentó de sobrevivir, sino además se desarrollo en el sentido de extender las garantías otorgadas a los particulares, al punto de terminar con las críticas y convertirse, al final del siglo XIX, en un instrumento en contra de la arbitrariedad de la administración pública, y en un elemento de la protección jurídica de los administrados8.
La evolución se ha hecho en el sentido de separar lo más posible la administración activa (administración pública en sentido estricto) y las jurisdicciones administrativas, y de un acercamiento entre éstas últimas y las jurisdicciones ordinarias o judiciales en cuanto al procedimiento a seguir. Las principales etapas de evolución han sido las siguientes:
1. De la justicia retenida a la justicia delegada.- Estos dos conceptos han sido tratados superficialmente por la doctrina mexicana, y solo los encontramos en la aplicación práctica del derecho. La justicia "retenida"9 (aplicada en Francia en el siglo XIX) es aquella por la cual el soberano se reserva el ejercicio, para asumir el mismo, en lugar de "delegar" a los tribunales10. En Francia, según la tradición del Antiguo régimen, la justicia administrativa, en el año VIII del calendario republicano (1799 y 1800), es "retenida" por el jefe de Estado. Mientras tanto, el Consejo de Estado se limitaba a dar su punto de vista al soberano sobre la forma de resolver los litigios administrativos, pero el Consejo de Estado no tenía facultades para iniciar un juicio. Solo encontramos algunos elementos de justicia delgada en los consejos de prefecturas (eran los representantes del gobierno en las diversas regiones de Francia), de competencia bastante limitada. Page 6
En la práctica, las recomendaciones del Consejo de Estado siempre fueron seguidas. Teóricamente, el soberano podía no tomarlas en cuenta; con lo cual se tenía el riesgo de caer en la arbitrariedad. La ley del 24 de mayo de 1872 puso fin a esta situación: en virtud de dicha ley, el Consejo de Estado, conservando su competencia de consulta fuera del contencioso administrativo, ejerce la justicia "delegada", es decir que, como todo tribunal, instruye un proceso jurisdiccional, "a nombre del pueblo francés".
2. Desaparición de la jurisdicción del ministro11.- En la concepción inicial de la justicia administrativa en Francia, el soberano demandaba la intervención del Consejo de Estado como juez de segunda instancia: primeramente el quejoso tenía la obligación de promover su asunto ante el ministro en causa, el cual resolvía en primera instancia. El ministro se convierte en juez de derecho común en materia administrativa, es decir, es el juez que debemos invocar cuando un texto no otorga expresamente competencia, para una categoría de litigios determinados, a otra jurisdicción.
Así, el Consejo de Estado pone fin a dicho estado de cosas, que la supresión de la justicia retenida no había modificado. En el año de 1889 se proclama juez administrativo de derecho común, eliminando al ministro de la jurisdicción administrativa, así como la ley de 1872 había eliminado al jefe de Estado.
3. La consolidación de las jurisdicciones administrativas.- No importa si se trata de sus estatutos o procedimientos, éstas se orientan de manera continua, por un gran número de medidas. De una parte, hacia la separación más notoria de la administración activa, y por otra parte, hacia una analogía cada vez más remarcable con la estructura de la jurisdicción judicial. Esta evolución ha dejado intacta las particularidades del estatuto y de la organización, que permiten a los jueces administrativos conocer a fondo las realidades de la acción administrativa, sin estar directamente inmiscuidos.
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