El Establecimiento de un Tribunal Internacional para Conocer de Conflictos Fiscales
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Por el Prof. Manlio Udina
(de la Universidad de Trieste)
Traducción por el Lic. Luis J. Creel Luján.
(Miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados).
I.-El problema del establecimiento de órganos jurisdiccionales internacionales para conocer de los conflictos que surjan con motivo de las relaciones fiscales que, en algún aspecto, sobrepasen los límites de la legislación interna de algún Estado, ha sido considerado, desde hace algún tiempo, tanto desde un punto de vista teórico y quizá más aún desde el punto de vista práctico, por los círculos que se encuentran interesados en su solución, tanto de Italia, como de otros países, con plena conciencia de las dificultades que presenta.
A este respecto, se pueden mencionar a los puntos de vista expuestos hace cerca de cincuenta años por Alejandro Garelli, precursor de los estudios modernos de derecho financiero y fiscal internacional, cuando él propuso, como conclusión, en su tratado general sobre la materia (1), la creación de cuerpos permanentes internacionales con competencia para resolver las dificultades que surgieran con motivo de la correcta aplicación de la legislación fiscal en las relaciones entre Estados.
(1) II diritto internazionale tributario. Parte generale. La scienza della finanzainternazionale tributaria. Turín. 1899. pp. 253-256
El consideró que debería dejarse a los órganos administrativos el establecer una OFICINA INTERNACIONAL FISCAL, cuyo deber debería ser "estudiar los efectos de las medidas legislativas relativas a la tributación que fuesen adoptadas por los diversos Estados, o de los convenios celebrados entre ellos, para decidir si los mismos podrían asegurar esa equidad en las relaciones entre los ciudadanos y los extranjeros referentes a las leyes fiscales que debería ser respetada si las leyes iban a cumplir con su propósito". En un trabajo anterior (2) él había hecho referencia a "un vigilante fiscal" que dentro de cada Estado tuviese "la obligación de vigilar las reacciones de los diversos impuestos, para medir sus efectos y llamar la atención respecto de aquellos que fuesen ilegítimos, a fin de tomar los pasos necesarios para asegurar su corrección. Esta institución, formada por representantes de los diversos Estados deseosos de ser miembros de la Unión propuesta, sería muy de desearse también por lo que respecta a las relaciones internacionales. Actuaría por propia iniciativa o recibiría las peticiones de quienes se considerasen indebidamente gravados, y, en su caso, sometería sus observaciones a los Estados interesados; investigaría los resultados de la existente legislación fiscal internacional y estudiaría las reformas que eran de desearse, promoviendo en esta forma su progreso; en una palabra, realizaría en este campo, los trabajos realizados en otros por la Unión Postal Internacional de Berna y por otros órganos similares, pero su labor benéfica iría aún más lejos que la de éstos". Sin embargo, la organización que Garelli tenía en mente, no solamente debería practicar investigaciones y estudios -un trabajo que hasta cierto extremo realizan ya en los diversos países las oficinas de estudio organizadas por los ministerios técnicos, que ahora se propone extender al campo internacional estableciendo una división especial para cuestiones fiscales bajo el Departamento de Asuntos Económicos de la Secretaría de las Naciones Unidas (3)- sino que realizaría además funciones jurisdiccionales en interés de la Administración. "Esta oficina, compuesta de personas competentes", agregaba, "podía con el tiempo actuar como tribunal de apelación en relación con las reclamaciones que se les sometieran por los conductos administrativos para el cobro de impuestos en el extranjero, y que no habían sido reconocidas por las autoridades de los Estados individuales, siempre y cuando esas reclamaciones fuesen de tipo tal que no implicaran la consideración de aspectos políticos, los que deben ser reservados al juicio de cada Estado en particular; lográndose así, la adopción de una medida adicional importante para asegurar uniformidad en la aplicación internacional de las leyes fiscales".
(2) La proprieta sociale. Milán. 1898. No. 465. Gli osservatorii finanziarii.
(3) Cfr. Resolución n. 67 (V) del Consejo Económico y Social de la ONU, adoptada el 24 de julio de 1947, después de los trabajos de la primera sesión de la Comisión Fiscal de ese instituto, celebrados en Lake Success del 19 al 29 de mayo de 1947. (U. N. Weekly, vol. II, pp. 615-17 y vol. III, pp. 91 y 156).
El segundo tipo de órgano, de un carácter más estrictamente Jurisdiccional, el cual, en la opinión de Garelli, podría asociarse ventajosamente con el primero, deberían haber sido los Tribunales Internacionales en Asuntos Fiscales, "ante los cuales se plantearían las cuestiones legales relativas a la aplicación de leyes fiscales que crearan relaciones entre un Estado y otro. La decisión respecto a la conveniencia o inconveniencia de permitir a un Estado cobrar un impuesto en el extranjero, debería estar reservada a las autoridades administrativas nacionales, en cuanto que una decisión de ese tipo frecuentemente implica un juicio de carácter político, que la autoridad judicial no está calificada para apreciar. Aun en el supuesto de que llegase el día de que fuese posible someter los conflictos de hecho, que son independientes de aquellas consideraciones políticas, a una autoridad internacional -y no es aún el tiempo para una acción semejante- la autoridad competente tendrá como regla que ser de carácter administrativo y, en consecuencia, de naturaleza semejante a aquel a que se ha hecho referencia antes. Pero cuando el asunto respecto del cual tiene que darse una decisión, es de derecho, entonces las autoridades jurisdiccionales -independientemente de toda influencia política- son las que ofrecen las mejores garantías para una aplicación correcta de la ley y deben ser preferidas a otras. Lo preferible sería el establecimiento de un tribunal internacional, tanto porque en tratándose de cuestiones que afectan a más de un Estado, ofrecería mayores garantías de independencia de toda liga nacional, como porque, además, estando formado por personas originarias de diversos Estados, estaría en mejor situación para conocer y apreciar la legislación y el procedimiento jurisdiccional que deba aplicarse, y también porque estaría en mejor posición de establecer más rápida y eficientemente y sobre bases sólidas una jurisprudencia comprensible y uniforme de carácter internacional. Las mismas razones que hacen conveniente el establecer en cada Estado un solo Tribunal de Casación para juzgar, en última instancia, de las disputas internas de carácter jurídico, valen en mayor grado para que sea un tribunal semejante el que decida respecto a las difíciles cuestiones que se relacionan con el derecho fiscal y, en términos generales, con el derecho financiero por lo que respecta a las relaciones entre Estados. Así podría crearse un organismo fuerte por medio del cual el derecho financiero internacional en general, y el derecho fiscal en particular, no podría dejar de hacer rápidos y seguros progresos. Una opinión sobre particular debe ser pronunciada por la conciencia jurídica internacional, pero, aun en los países más avanzados, esta conciencia se encuentra aun muy lejos de haberse formado, no percibe aún con claridad la meta que debe ser alcanzada en todos los asuntos referentes a la rama del derecho que estudiamos. Esperemos que los estudios teóricos puedan ayudar a aclarar la obscuridad que cubre a esa conciencia, para que pueda sentir la necesidad y utilidad de resolverlo oportunamente y de indicar los medios para alcanzar esa meta".
Todo lo anterior demuestra que a pesar de que existe alguna inseguridad por lo que respecta a los lineamientos -inseguridad que era perfectamente comprensible entonces- y la existencia en esa fecha de un punto de vista unilateral, desde el cual se enfocaba el problema, las propuestas de Garelli ya han tomado forma definitiva, aun cuando él hizo algunas reservas dictadas por un realismo sano, que no dejaba de percibir las dificultades que existían para su realización. Mientras que los tiempos se encuentran hoy indiscutiblemente mejor preparados que entonces, no existen aún las condiciones necesarias que nos permiten dispensar de la necesidad de tener una gran cautela en considerar los diversos aspectos del problema que tan inteligentemente ha sido aceptado como tema...
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