Ejecutoria num. 72/2022 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-07-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 72/2022. ALCALDÍA MIGUEL HIDALGO, CIUDAD DE MÉXICO. 14 DE JUNIO DE 2023. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS Y.E.M., L.O.A.Y.P.A.P.D.. LOS MINISTROS L.M.A. MORALES Y J.L.P. EMITEN SU VOTO EN CONTRA. EL MINISTRO J.L.P. MANIFESTÓ QUE FORMULARÁ VOTO PARTICULAR. PONENTE: MINISTRA Y.E.M.. SECRETARIO: J.C.D..

ÍNDICE TEMÁTICO

Acto impugnado:

"Acuerdo que modifica el diverso por el que se da a conocer el Programa de colocación de enseres e instalaciones en vía pública para establecimientos mercantiles cuyo giro preponderante sea la venta de alimentos preparados", publicado el veinticinco de febrero de dos mil veintidós en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México.

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Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al catorce de junio de dos mil veintitrés, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 72/2022, promovida por la Alcaldía Miguel Hidalgo, Ciudad de México.

El problema jurídico a resolver consiste en determinar si: ¿Debe sobreseerse en la controversia constitucional?

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda de controversia. Por escrito presentado a través del buzón judicial el siete de abril de dos mil veintidós y recibido el ocho de abril siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,(1) M.T.E., en su carácter de titular de la Alcaldía Miguel Hidalgo, de la Ciudad de México, promovió controversia constitucional contra el Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, en la que impugnó lo siguiente:

"IV. Norma general, acto u omisión cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en el que se publicó.

"La emisión del ‘ACUERDO QUE MODIFICA EL DIVERSO POR EL QUE SE DA A CONOCER EL PROGRAMA DE COLOCACIÓN DE ENSERES E INSTALACIONES EN VÍA PÚBLICA PARA ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES CUYO GIRO PREPONDERANTE SEA LA VENTA DE ALIMENTOS PREPARADOS’, publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el 25 de febrero de 2022, No. 798. (...)."

2. Conceptos de invalidez de la demanda inicial. En su escrito inicial de demanda, la parte actora hace valer, en síntesis, lo siguiente:

PRIMERO. Mediante la emisión del acuerdo impugnado, el Poder Ejecutivo de la Ciudad de México se excedió en sus atribuciones al invadir la competencia del ente actor, ya que pretende facultar a dependencias de su administración centralizada para el ejercicio de atribuciones conferidas constitucionalmente de forma exclusiva a la Alcaldía, lo que se traduce en sometimiento y sustitución de esta autoridad y en la violación al principio de autonomía administrativa y de gestión, así como al principio de distribución de competencias.

Como resultado de la reforma política de la Ciudad de México del año dos mil dieciséis, la Constitución Federal, por virtud de su artículo 122, apartado A, base VI, inciso c), párrafos primero y segundo, reconoce a la Ciudad de México como entidad federativa y establece que ésta goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa, también otorga a las Alcaldías el reconocimiento de órganos político administrativos a cargo del gobierno de cada una de las demarcaciones territoriales que componen a la Ciudad de México. De igual manera, señala que las competencias de las Alcaldías serán establecidas por la Constitución local.

La Constitución de la Ciudad de México, en su artículo 53 define las competencias que le han sido otorgadas de manera exclusiva a las personas titulares de las Alcaldías, estableciendo en el apartado B, numerales 1 y 3, fracciones I, III, XVI, XXII y XXVII, las relativas a gobierno y régimen interior de la demarcación, en el sentido de dirigir su administración pública, así como velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y demás disposiciones jurídicas y administrativas.

No se omite que dichas atribuciones se encuentran reguladas también en la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México, la cual, en su artículo 31, especifica las atribuciones exclusivas que tienen sus titulares en materia de seguridad ciudadana.

Así, el acuerdo impugnado transgrede el principio de autonomía administrativa y de gestión, así como el principio de distribución de competencias a nivel local, al violentar los artículos 122, apartado A, bases I y VI, inciso c), 115, base III, inciso h) y base VII (sic), 124 y 133 de la Constitución Federal; 53, apartado B, numeral 3, inciso a), fracciones I, III, XVI, XXII y XXVII de la Constitución de la Ciudad de México, las relativas a gobierno y régimen interior de la demarcación, en el sentido de dirigir su administración pública, así como de velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y demás disposiciones jurídicas y administrativas, y por otra parte, la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México, en la cual se precisan, específicamente en sus artículos 15, 16, 20, 21, 29, fracciones I y VI, 31, fracción I, y 32, fracciones I y VIII, así como 8, fracción V, de la Ley de Establecimientos Mercantiles para la Ciudad de México, puesto que el Ejecutivo demandado decidió que a partir de la publicación de dicho documento se obliga a la Alcaldía a: "Condonar de forma total a los establecimientos mercantiles de bajo impacto los pagos de derechos que se generen por la colocación de enseres al aire libre, previstos en el Código Fiscal de la Ciudad de México; y de forma parcial para los establecimientos mercantiles de impacto vecinal, quienes realizarán un pago único por la cantidad de $3,000.00 (tres mil pesos 00/100 M.N.), en términos del instrumento de condonación que para tal efecto se emita. La persona interesada podrá generar en la propia página, el Formato Múltiple de Pago e imprimir su línea de captura correspondiente, misma que podrá pagar en los kioscos de la tesorería, oficinas tributarias, bancos o tiendas de autoservicios."

Ordenamiento que quebranta el artículo 8, fracción VI, de la Ley de Establecimientos Mercantiles para la Ciudad de México, que dice: "VI. Otorgar o Negar por medio del sistema los permisos a que hace referencia esta Ley, en un término no mayor a cinco días hábiles, en caso contrario podrán funcionar de manera inmediata, exceptuando de lo anterior a los giros de impacto zonal en los que operará la negativa ficta."

Asimismo, la entrada en vigor del acuerdo combatido restringe absolutamente la facultad de la Alcaldía de vigilar y verificar administrativamente el cumplimiento de las disposiciones, así como aplicar las sanciones que correspondan en materia de establecimientos mercantiles, como lo dispone el artículo 32, fracción VIII, de la Ley Orgánica de Alcaldías, así como el artículo 53, inciso B), fracción XXII, de la Constitución de la Ciudad de México.

Ello, al disponer: "NOVENO. En caso de que durante las visitas de supervisión se constate el incumplimiento a las presentes disposiciones, el Instituto de Verificación Administrativa de la Ciudad de México apercibirá por única ocasión, a fin de que se subsane el incumplimiento. De no atender el apercibimiento o de reincidir en el incumplimiento, el Instituto suspenderá temporalmente la actividad hasta por 15 días naturales, sin perjuicio de cualquier otra sanción que corresponda."

Ahora bien, si comparamos este texto con el contenido del diverso "Acuerdo por el que se da a conocer el programa de colocación de enseres e instalaciones en vía pública para establecimientos mercantiles cuyo giro preponderante sea la venta de alimentos preparados", publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el treinta de abril de dos mil veintiuno, el cual señalaba: "DÉCIMO. La autoridad verificadora ordenará el retiro inmediato de enseres que hayan sido colocados en contravención a lo establecido en el presente Programa. El retiro lo hará la persona titular del establecimiento mercantil y, ante su negativa u omisión, lo realizará personal de la autoridad verificadora a costa de aquél, en los términos de la Ley de Procedimiento Administrativo de la Ciudad de México."

Es decir, con la publicación del Acuerdo impugnado el veinticinco de febrero de dos mil veintidós, la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México otorga atribuciones al Instituto de Verificación Administrativa local ("INVEA") para ejecutar "visitas de supervisión", es decir, concede facultades en la materia que son esfera de competencia exclusiva de las personas titulares de las Alcaldías, de conformidad con los artículos 53, apartado B, inciso 3, subinciso a), fracción XXII, de la Constitución de la Ciudad de México y 32, fracción VIII, de la Ley local de Alcaldías.

En otras palabras, mediante el acuerdo impugnado se crea una nueva figura jurídica denominada "visitas de supervisión" en la que se otorga dicha facultad al INVEA, sin que se encuentre contemplada en la normativa del Instituto y, por otro lado, le otorga dos facultades más, primeramente la de realizar un apercibimiento, sin la existencia de un procedimiento administrativo; esto es, el INVEA de manera autónoma y sin facultades, para ordenar una verificación administrativa, lleva a cabo una "visita de supervisión", y por otra parte, después de la visita de supervisión cuya figura es inexistente en el marco legal local, se le otorga también la facultad de apercibir sin fundamento para ello, lo que violenta los artículos 8, fracción II, y 15, párrafo segundo, de la Ley de Establecimientos Mercantiles para la Ciudad de México.

En otras palabras, con el Acuerdo impugnado la Alcaldía se encuentra limitada para ejercer atribuciones que le fueron otorgadas el primero de octubre de dos mil veintiuno, de manera exclusiva, por haberse otorgado la supervisión y vigilancia al INVEA, cuya naturaleza es un organismo descentralizado de la administración pública de la Ciudad de México.

Los lineamientos y especificaciones contemplados en el acuerdo impugnado son de observancia general y obligatoria para las Alcaldías de la Ciudad de México, al señalar: "SEGUNDO. Podrán ser beneficiarios del presente Programa los establecimientos mercantiles cuyo giro preponderante sea la venta de alimentos preparados, ubicados en cualquiera de las 16 demarcaciones territoriales de la Ciudad de México."

Así, el concepto de invalidez tiene como finalidad que se garantice la autonomía administrativa y de gestión de la Alcaldía actora, respecto de facultades exclusivas en materia de desarrollo urbano, espacio público y establecimientos mercantiles.

La actora cuenta con garantías institucionales, las cuales constituyen una protección constitucional a su autonomía administrativa y de gestión y, por tal motivo, sus características orgánicas y funcionales esenciales, establecidas para el eficaz ejercicio de atribuciones en beneficio de los gobernados y de la propia administración pública de la Ciudad de México se encuentran salvaguardadas en la Norma Fundamental, a fin de evitar que cualquier otro poder u órgano público, como en este caso, interfieran de manera preponderante o decisiva en las atribuciones de un órgano político-administrativo que representan un nivel de gobierno, pues, de lo contrario, además se violenta el principio de distribución de competencias consagrado en los artículos 122 y 124 de la Constitución Federal y 53 de la Constitución local, en concreto, los artículos 8, fracción V y 15, párrafo segundo, de la Ley de Establecimientos Mercantiles para la Ciudad de México.

SEGUNDO. El acuerdo impugnado transgrede los artículos 16 y 124 de la Constitución Federal, 53, apartado B, numeral 3, inciso a), fracciones I y III, de la Constitución de la Ciudad de México, relativas a gobierno y régimen interior de la demarcación, en el sentido de dirigir su administración pública y velar por el cumplimiento de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y demás disposiciones administrativas; y por otra, también se vulnera el artículo 53, inciso a), numeral 3), fracciones XXII y XVII, de la Constitución de la Ciudad de México; 32, fracción VIII y 34, fracción IV, de la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México, así como el artículo 8, fracción V, 15, párrafo segundo, de la Ley de Establecimientos Mercantiles local, al imponer los lineamientos establecidos en el acuerdo impugnado, sin tomar en cuenta que son atribuciones exclusivas de las Alcaldías decidir con libertad de jurisdicción en materia de gobierno y régimen interior, desarrollo urbano, espacio público y establecimientos mercantiles, lo cual se traduce en el sometimiento y sustitución de esta autoridad, y en la violación a los principios de autonomía administrativa y de gestión, distribución de competencias y jerarquía normativa.

Dichas disposiciones contravienen el artículo 122, apartado A, fracción VI, inciso c), de la Constitución Federal, así como lo previsto en el Artículo Décimo Séptimo Transitorio del Decreto que contiene la reforma constitucional en materia política de la Ciudad de México, ya que este precepto dispone en forma expresa que la Constitución de la Ciudad de México y las leyes locales establezcan la integración, organización administrativa y facultades de las Alcaldías, considerando que la administración pública de las demarcaciones territoriales corresponde a los Alcaldes y que la Constitución local establezca las competencias de las Alcaldías.

A su vez, atendiendo al Artículo Décimo Séptimo Transitorio del referido Decreto de reformas constitucionales, se señala que en el caso de las Alcaldías, que tanto la Constitución de la Ciudad de México, como las leyes locales, contemplarán para éstos órganos político-administrativos al menos aquellas atribuciones, competencias y facultades que la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal vigente a la entrada en vigor de dicho Decreto señalaba para los titulares de las entonces Delegaciones, mismas que deben distribuirse entre el Alcalde y el Concejo de la Alcaldía, en atención a la Base VI del Apartado A del artículo 122 de la Constitución Federal.

Por su parte, encontramos el artículo 53 de la Constitución de la Ciudad de México, en cuanto a que las Alcaldías son parte de la administración pública local y un nivel de gobierno, en los términos de las competencias constitucionales y legales correspondientes, y no deberá existir autoridades intermedias entre el Gobierno central y las Alcaldías. Por su parte, la Ley de Alcaldías local en su artículo 16 dispone que dichos órganos político-administrativos estarán dotados de personalidad jurídica y autonomía respecto de su administración y ejercicio de su presupuesto, con excepción de las relaciones laborales entre las personas trabajadoras al servicio de la Alcaldía y el Gobierno de la Ciudad de México, mientras que el artículo 21 establece que corresponderá al titular de la Alcaldía dirigir su administración pública.

La Ley de Alcaldías local dispone en su artículo 31, fracción VIII, que en materia de gobierno y régimen interior, es una facultad exclusiva de los Alcaldes establecer la estructura organizacional de la Alcaldía, de acuerdo con las disposiciones aplicables; asimismo, el artículo 32 de dicha ley establece que son atribuciones exclusivas de los Alcaldes, en materia de obra pública, desarrollo urbano y servicios públicos: "VIII. Vigilar y verificar administrativamente el cumplimiento de las disposiciones, así como aplicar las sanciones que correspondan en materia de establecimientos mercantiles, estacionamientos públicos, construcciones, edificaciones, mercados públicos, protección civil, protección ecológica, anuncios, uso de suelo, cementerios, servicios funerarios, servicios de alojamiento, protección de no fumadores y desarrollo urbano."

3. Preceptos constitucionales que se estiman violados. Los preceptos que el actor estima violados son los artículos 1o, tercer párrafo; 16, primer párrafo; 115, base II, inciso a), base III, inciso a) al i), base V, inciso a) al i); 122, apartado A, base VI, inciso c) y 124 de la Constitución Federal y artículo Décimo Séptimo Transitorio de la reforma constitucional de veintinueve de enero de dos mil dieciséis; 1, numeral 5; 52, numeral 1 y 53, apartado A, numerales 1, 2, fracción X, 12, fracción VII, apartado B, numerales 1, 3, inciso a), fracciones I, III, y V, XXII y XXVII, numeral 3, inciso a), del artículo 53 de la Constitución de la Ciudad de México; además de citar los artículos 3, 13, fracción I, 16, párrafo segundo, 29 numerales 1 y 3, 30, 31, numerales I, X y XI, 4, 9, 29, fracción III y XIII, 31, fracciones I, II, III, VII, VIII, X y XI; 32, fracción VIII y 34, fracción IV, 41 y 59 de la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México; 10, fracción IV, 20, fracción XX, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública de la Ciudad de México y 8, fracción VI, de la Ley de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal.

4. Radicación y turno. Por acuerdo de Presidencia de veinte de abril de dos mil veintidós, se ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el número de expediente 72/2022; y se designó a la Ministra Y.E.M. como instructora del procedimiento, de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal.

5. Desechamiento. Mediante proveído de dos de mayo de dos mil veintidós la Ministra instructora desechó la demanda de la controversia constitucional al considerar como motivo manifiesto e indudable de improcedencia que la Alcaldía actora carecía de interés legítimo, al no sustentar una violación a una competencia directamente reconocida en la Constitución Federal, sino en todo caso, violaciones indirectas a ordenamientos de carácter local.

6. Recurso de reclamación contra desechamiento. Mediante escrito presentado a través del buzón judicial el treinta de mayo de dos mil veintidós, recibido el mismo día en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, la delegada de la Alcaldía actora interpuso recurso de reclamación en contra del referido desechamiento; y por auto de Presidencia de tres de junio de dos mil veintidós se ordenó su registro con el número de expediente 102/2022-CA, se admitió a trámite y se turnó a la M.A.M.R.F., de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

7. Resolución del recurso de reclamación. En sesión de diecisiete de agosto de dos mil veintidós, la Primera Sala de este Máximo Tribunal resolvió el recurso de reclamación 102/2022-CA, en el sentido de declararlo fundado y revocar el acuerdo de desechamiento de dos de mayo de dos mil veintidós dictado en esta controversia constitucional, al considerar que la causal de improcedencia invocada en el auto recurrido no era manifiesta e indudable, sino que debía ser analizada al momento de dictar sentencia.

8. Admisión. Por auto de siete de diciembre de dos mil veintidós, la Ministra instructora admitió a trámite la demanda de la presente controversia, tuvo como demandado al Poder Ejecutivo de la Ciudad de México, a quien ordenó emplazar para que presentara su contestación dentro del plazo legal, y ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su respectiva representación correspondiera.

9. Contestación del Poder Ejecutivo de la Ciudad de México. Mediante escrito presentado a través del buzón judicial el diez de febrero de dos mil veintitrés y recibido el trece de febrero siguiente, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C.D., en su carácter de Director General de Servicios Legales de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Gobierno de la Ciudad de México, en representación del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa, rindió contestación a la demanda inicial, en la cual expresa fundamentalmente lo siguiente: C. de improcedencia.

La controversia es improcedente porque la actora no evidencia una violación directa a la Constitución Federal, sino que su pretensión deriva de transgresiones a cuerpos normativos diversos del orden de gobierno local, por lo que no puede establecerse una invasión de competencias que pueda ser analizada por ese Alto Tribunal.

Si bien alega que el acto impugnado viola los artículos 122, apartado A, bases I y VI, inciso c), 115, base III, inciso h) y base VIII, 124 y 133 del Ordenamiento Fundamental, lo cierto es que dichos preceptos no prevén facultad alguna en favor de la actora. Las facultades que alega se encuentran plasmadas en la Constitución de la Ciudad de México y en ordenamientos secundarios. Lo anterior es así, máxime que la actora expresamente pretende hacer valer una presunta violación a su autonomía administrativa y de gestión sustentada en violaciones indirectas que no pueden ser analizadas por esa Corte, pues se trata de cuestiones de estricta legalidad.

Los argumentos vertidos en la demanda resultan insuficientes para lograr la procedencia, ya que los preceptos invocados por la actora no contienen una competencia exclusiva como erróneamente lo manifiesta, sino que contienen cláusulas sustantivas que remiten a disposiciones de carácter secundario consistentes en la Constitución y leyes locales.

Lo anterior es así, teniendo en cuenta que el Pleno de ese Máximo Tribunal al resolver los recursos de reclamación 150/2019-CA y 158/2019-CA sostuvo: "que no toda violación constitucional puede analizarse en vía de la controversia constitucional, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal", con lo cual delimitó el universo de posibles conflictos solo a los que versen sobre la afectación a esferas competenciales trazadas directamente de la Constitución Federal.

La controversia es improcedente porque la actora no agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, siendo que la actora alega que las facultades exclusivas que aduce le fueron transgredidas, se encuentran en la Constitución de la Ciudad de México y leyes de esa entidad federativa, por lo que tuvo que atender a dicho sistema normativo local y no a esta instancia federal.

En el fondo.

Los conceptos de invalidez primero y segundo son infundados. La actora aduce que se violan los principios de autonomía administrativa y de gestión, de distribución de competencias, así como el de jerarquía normativa, aplicados en materia de desarrollo económico; sin embargo, ello es infundado, porque la actora omite establecer expresamente cuáles son las facultades que le son otorgadas al INVEA que supuestamente pertenecen a su ámbito competencial con la emisión del Acuerdo impugnado.

No existe violación al principio de distribución de competencias, por el simple hecho de que el artículo 122, apartado A, base B de la Constitución Federal determina que la administración pública de la Ciudad de México será centralizada, lo que se replica en el artículo 33, párrafo 1, de la Constitución de la Ciudad de México, por lo que, si bien los órganos político-administrativos cuentan con autonomía de gestión, ello encuentra limitaciones.

Los artículos 3, numeral 2, inciso a) y 8, apartado C, numeral 4, de la Constitución de la Ciudad de México, mencionan los principios rectores que debe asumir la entidad federativa, encontrándose entre ellos el de desarrollo económico sustentable, por lo cual las autoridades dentro del ámbito de sus competencias deben contribuir al cumplimiento de ese principio.

De igual forma, el artículo 17, numerales 2 y 3 del referido ordenamiento, contempla que corresponde al Gobierno central local, planear, conducir, coordinar y orientar el desarrollo de la Ciudad de México, ello en coordinación con las Alcaldías, con la concurrencia participativa y responsabilidad de los sectores público, social y privado que establezcan un sistema de bienestar social y desarrollo económico distributivo. Así, una de las finalidades de las Alcaldías es conservar en coordinación con las autoridades competentes el desarrollo económico de la entidad federativa, conforme a las disposiciones normativas aplicables, tal y como se encuentra previsto en el artículo 53, apartado A, numeral 2, fracción XV y numeral 12, fracción VIII y último párrafo de la Constitución local.

El Acuerdo impugnado tiene por objeto establecer las reglas para que los establecimientos mercantiles, cuyo giro preponderante sea la venta de alimentos preparados, puedan colocar enseres en la vía pública para la prestación de sus servicios, a fin de reducir los riesgos de contagio de la enfermedad ocasionada por el virus COVID-19, tomando en cuenta las condiciones de seguridad vial para los peatones y comensales, lo anterior con motivo de impulsar la actividad económica de dicho sector, el cual fue afectado por la pandemia mundial.

Asimismo, el treinta y uno de marzo de dos mil veinte, se publicó en la Gaceta Oficial local el Aviso por el que se da a conocer la Declaratoria de Emergencia Sanitaria para controlar, mitigar y evitar la propagación del COVID-19, esto en cumplimiento con la obligación del Estado de garantizar el derecho humano a la salud, el cual se encuentra consagrado en el artículo 4 de la Constitución Federal, así como en su homólogo de la Constitución de la Ciudad de México.

Motivo por el cual el Gobierno de la Ciudad de México implementó acciones dirigidas a reactivar la economía local, entre las que se encuentra el programa "Ciudad al Aire Libre", cuyo principal objetivo es la habilitación de espacios en la vía pública para la colocación de enseres, propiciando la reactivación económica de manera segura, atendiendo a medidas sanitarias que permitan garantizar la salud pública.

Es infundado el argumento de la actora al referir que con la emisión del Acuerdo impugnado se conceden facultades adicionales al INVEA, pues a partir de él se habilitan mecanismos para que el personal especializado en funciones de verificación practique las visitas conforme a un sistema de turnos, como se prevé en el artículo 28 de la Ley de ese organismo, misma que no es motivo de análisis en la presente controversia; y en dado caso, ello ni siquiera imposibilita o restringe las facultades de verificación de la Alcaldía.

Así, no existe la supuesta usurpación de funciones, pues con el acuerdo impugnado no existe impedimento alguno para que la actora ejerza sus facultades exclusivas y coordinadas en materia de verificación, en lo que concierne a su competencia.

10. Opinión de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Los citados funcionarios no formularon manifestación o pedimento alguno.

11. Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el tres de abril de dos mil veintitrés tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal; y por acuerdo de la Ministra instructora de cuatro de abril siguiente se tuvo por cerrada la instrucción del procedimiento a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

12. Avocamiento a Segunda Sala. Mediante proveído de veinticuatro de mayo de dos mil veintitrés, dictado por el Ministro Presidente de la Segunda Sala, dicho órgano colegiado se avocó al conocimiento del asunto y además determinó enviar los autos a la Ministra Ponente para la elaboración del respectivo proyecto de resolución.

I. COMPETENCIA

13. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, pues se trata de un conflicto entre un Municipio y el Poder Ejecutivo de una entidad federativa, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso j) de la Constitución Federal, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(2) en relación con los puntos Segundo, fracción I, a contrario sensu y Tercero del Acuerdo General Plenario 1/2023, de veintiséis de enero de dos mil veintitrés,(3) modificado el diez de abril del mismo año, en virtud de que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno debido al sentido del presente fallo.

14. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D..

II. PRECISIÓN Y EXISTENCIA DEL ACTO IMPUGNADO

15. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(4) es necesario fijar de manera precisa el o los actos cuya invalidez demanda la parte actora y verificar su certeza, de conformidad con el criterio que se refleja en la jurisprudencia P./J. 98/2009(5) de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA".

16. De acuerdo con la citada jurisprudencia, para delimitar los actos o normas impugnadas en una controversia constitucional, este Alto Tribunal debe armonizar los datos de la demanda con la totalidad de la información que se desprenda de las constancias de autos, de manera que se advierta la intención del promovente y se resuelva la litis constitucional efectivamente planteada.

17. En ese sentido, de la revisión integral del escrito de demanda se observa que el acto impugnado por la actora es el "Acuerdo que modifica el diverso por el que se da a conocer el Programa de colocación de enseres e instalaciones en vía pública para establecimientos mercantiles cuyo giro preponderante sea la venta de alimentos preparados", emitido por la titular de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México el veintitrés de febrero de dos mil veintidós y publicado en la Gaceta Oficial de la entidad federativa el veinticinco de febrero siguiente.

18. La existencia de dicho acto se acredita con la copia certificada de la citada publicación que exhibió el Poder Ejecutivo de la Ciudad de México al momento de presentar su contestación, atento al requerimiento que le fue ordenado en auto de siete de diciembre de dos mil veintidós y lo que se tuvo por cumplido en diverso proveído de dieciséis de febrero de dos mil veintitrés.

19. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D..

III OPORTUNIDAD

20. De conformidad con el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia,(6) tratándose de actos, el plazo para la promoción de controversias constitucionales será de treinta días, contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

21. En el caso, el Acuerdo impugnado fue publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el viernes veinticinco de febrero de dos mil veintidós, lo cual incluso es manifestado por el propio actor, por lo que el plazo para promover la demanda transcurrió del lunes veintiocho de febrero al lunes once de abril de dos mil veintidós como se aprecia en el siguiente calendario.

Ver calendario

22. De dicho plazo deben descontarse los días sábados y domingos, así como el lunes veintiuno de marzo, por haber sido inhábil, de conformidad con los artículos 2o. de la Ley Reglamentaria que rige a las controversias constitucionales, 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 74, fracción III, de la Ley Federal del Trabajo; así como el acuerdo Primero, inciso c) del Acuerdo General 18/2013, de diecinueve de noviembre de dos mil trece, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a la determinación de los días hábiles e inhábiles respecto de los asuntos de su competencia, así como de los de descanso para su personal.(7)

23. Por tanto, si el escrito de demanda de esta controversia fue presentado a través del buzón judicial el siete de abril de dos mil veintidós y recibido el ocho de abril siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,(8) es de concluirse que su presentación resulta oportuna.

24. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D..

IV. SOBRESEIMIENTO

25. Esta Segunda Sala advierte que la Alcaldía actora carece de legitimación para promover su demanda de controversia, en virtud de que no se actualiza un principio de agravio directo a una competencia directamente reconocida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino a disposiciones de carácter secundario, lo que se traduce en el fondo en un análisis de mera legalidad que no puede ser revisado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

26. Al respecto, no pasa desapercibido que la Primera Sala, en sesión de diecisiete de agosto de dos mil veintidós, declaró fundado el recurso de reclamación 102/2022-CA(9) y determinó revocar el acuerdo de desechamiento de dos de mayo de dos mil veintidós dictado en esta controversia constitucional, al considerar que la causal de improcedencia invocada por la Ministra instructora no era manifiesta e indudable.

27. No obstante, ha sido criterio reiterado y mayoritario de esta Sala que cuando una Alcaldía de la Ciudad de México impugna un Acuerdo emitido por el Poder Ejecutivo local, sustentando sus conceptos de invalidez en violaciones a disposiciones secundarias, distintas a una atribución directamente reconocida en la Constitución Federal, ello lleva a reconocer que carece de interés legítimo para promover su demanda.

28. Lo anterior ha sido sustentado al resolver el recurso de reclamación 121/2021-CA, derivado de la controversia 118/2021, así como el diverso recurso de reclamación 123/2021-CA, derivado de la controversia constitucional 119/2021,(10) donde, en lo principal, la Alcaldía B.J. de la Ciudad de México impugnó, respectivamente, el "Acuerdo de facilidades administrativas para la realización de Proyectos de Construcción en Vías Primarias y de Acceso Controlado en la Ciudad de México" y el "Acuerdo de facilidades administrativas para la ejecución inmediata de Proyectos Inmobiliarios para la Construcción de Vivienda, Espacios para la Salud y Escuelas en todos sus niveles", ambos publicados en la Gaceta Oficial de la entidad federativa el cuatro de agosto del año dos mil veintiuno.

29. En ese mismo sentido se resolvieron los recursos de reclamación 179/2022-CA, derivado de la controversia constitucional 199/2022,(11) y el diverso recurso de reclamación 181/2022-CA, derivado de la controversia constitucional 198/2022,(12) donde, en lo principal, la citada Alcaldía B.J. impugnó, respectivamente, el "Acuerdo por el que se otorgan facilidades administrativas para la realización de Proyectos de Construcción en Vías Primarias y de Acceso Controlado en la Ciudad de México" y el "Acuerdo por el que se otorgan facilidades administrativas para la ejecución inmediata de Proyectos de Construcción para Vivienda, Espacios de Salud y Escuelas en todos sus Niveles", ambos publicados en la Gaceta Oficial local el once de agosto de dos mil veintidós.

30. Este criterio también ha sido reiterado por esta Segunda Sala al resolver los recursos de reclamación 83/2022-CA, 85/2022-CA, 87/2022-CA, 90/2022-CA y 91/2022-CA, derivados, respectivamente, de las controversias constitucionales 50/2022, 51/2022, 53/2022, 55/2022 y 54/2022, en sesiones de uno y ocho de junio de dos mil veintidós, promovidas por las demarcaciones territoriales Á.O., La M.C., B.J., Azcapotzalco y Coyoacán, todas de la Ciudad de México, contra el "Aviso por el cual se dan a conocer los Lineamientos Generales para la aplicación de la Evaluación Integral de las personas que ingresen o permanezcan en el Servicio Público de la Administración Pública de la Ciudad de México", publicado en la Gaceta Oficial local el veinticuatro de enero de dos mil veintidós.

31. Siguiendo estos precedentes, en el caso, esta Segunda Sala advierte la actualización de una causal de improcedencia que da lugar al sobreseimiento de esta controversia, atento a lo previsto en el artículo 19, fracciones VIII y IX,(13) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 20, fracción II,(14) de la citada Ley Reglamentaria, toda vez que, de la lectura integral de la demanda principal, se desprende que, efectivamente, la Alcaldía actora carece de interés legítimo, pues no hace valer violaciones a una competencia que tenga directamente reconocida por la Constitución Federal, sino, en todo caso, violaciones indirectas relacionadas a la Constitución de la Ciudad de México y a disposiciones secundarias.

32. Para explicar lo anterior, debe señalarse que el último párrafo de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, adicionado con motivo del "Decreto por el que se declara reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos al Poder Judicial de la Federación", publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de marzo de dos mil veintiuno, establece que: "En las controversias previstas en esta fracción únicamente podrán hacerse valer violaciones a esta Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte."

36. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.),(17) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO". 37. Cabe destacar que, de manera particular, el Tribunal Pleno al resolver el recurso de reclamación 150/2019-CA, en sesión de tres de diciembre de dos mil diecinueve, precisó que la materia de estudio en controversias es puramente constitucional, lo que se traduce en que es necesario que el actor aduzca una violación directa a una atribución o derecho que le reconozca la Constitución Federal, dejando a un lado todas aquellas violaciones de carácter indirecto, es decir, en las que se planteen infracciones a disposiciones secundarias, que se traducirían en transgresiones al principio de legalidad previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales, siendo la demanda, en estos últimos casos, notoriamente improcedente.

38. Así, se señaló que el actor carece de interés legítimo cuando las violaciones alegadas implican violaciones indirectas a la Constitución Federal, pues lo que se tutela en este medio de control constitucional es la regularidad del ejercicio de las atribuciones constitucionales del órgano originario del Estado, así como aquellas transgresiones directas a la Constitución que afecten un derecho reconocido por ésta en favor del actor.

39. Atento a ello, del apartado relativo al interés legítimo de la demanda inicial,(18) la Alcaldía actora manifiesta, en lo que interesa, lo siguiente:

"IX. INTERÉS LEGÍTIMO.

"De conformidad con el artículo 122, apartado A, base VI, de la Carta Magna, el gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México está a cargo de las Alcaldía (sic), siendo éstas Órganos Político Administrativos conformados por un Alcalde o Alcaldesa y un Concejo, dicha administración pública corresponde a los Alcaldes.

"Es decir, las Alcaldías constituyen órganos originarios del Estado Mexicano, toda vez que, las mismas se encuentran estructuradas desde la Constitución Federal y éstas no encuentran su origen ni derivan de otros ordenamientos como podrían ser la Constitución de la Ciudad de México o las leyes locales.

(...)

"Ahora bien, conforme al artículo 53, apartado A, numeral 1, segundo párrafo, de la Constitución Política de la Ciudad de México, las Alcaldías son Órganos Político Administrativos dotados de personalidad jurídica y autonomía con (sic) respecto a su administración y al ejercicio de su presupuesto.

"Del mismo artículo 53, apartado B, numeral 3 de la Constitución Local se desprenden las atribuciones de las personas titulares de las alcaldías, en particular, en su inciso a) se detallan aquellas con las que cuentan de manera exclusiva, entre ellas puntualmente se dedica una sección específica a las relacionadas con ‘Gobierno y Régimen Interior’. Entre las atribuciones conferidas exclusivamente a las personas titulares de las Alcaldías, derivado de lo antes mencionado, encontramos en las fracciones I y III, la de dirigir la administración pública de la alcaldía, así como velar por el cumplimiento de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y demás disposiciones jurídicas y administrativas.

"De acuerdo al artículo 105, fracción I de la Constitución Federal, la controversia constitucional procede cuando uno de los entes legitimados resiente una afectación de su ámbito competencial previsto en la Norma Suprema.

"En la especie, la autoridad demandada al emitir y publicar el ‘ACUERDO QUE MODIFICA EL DIVERSO POR EL QUE SE DA A CONOCER EL PROGRAMA DE COLOCACIÓN DE ENSERES E INSTALACIONES EN VÍA PÚBLICA PARA ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES CUYO GIRO PREPONDERANTE SEA LA VENTA DE ALIMENTOS PREPARADOS’, No. 798 vulnera la competencia constitucional de esta autoridad específicamente en su autonomía administrativa y de gestión, el principio de distribución de competencias y el de jerarquía normativa, en perjuicio del cumplimiento de sus atribuciones constitucionales exclusivas y la consecución de su objeto como lo es velar por el cumplimiento de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, circulares y demás disposiciones jurídicas y administrativas para que no afecten el interés social y el orden público.

"Así, los planteamientos de agravio que se alegan y se demostrarán en los conceptos de invalidez, afecta la esfera competencial de esta Alcaldía porque:

"1. Al ser la materia de administración pública de manera libre y autónoma una materia exclusiva de las Alcaldías, el Gobierno de la Ciudad de México se excedió en sus atribuciones al invadir la esfera de competencia de este Órgano político administrativo, contraviniendo directamente lo previsto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México, y ello se traduce en el sometimiento y sustitución de esta Autoridad así como en la violación a los principios de autonomía administrativa y de gestión, de distribución de competencias y de jerarquía normativa."

40. Por su parte, de los conceptos de invalidez que formula la actora en su demanda, en esencia argumenta lo siguiente:

Que el acuerdo impugnado transgrede los artículos 122, Apartado A, bases I y VI, inciso c), 115, base III, inciso h) y base VII, 124 y 133 de la Constitución Federal; en relación con los diversos 53, apartado B, numeral 3, inciso a), fracciones I, III, XVI, XXII y XXVII, de la Constitución de la Ciudad de México, así como los diversos 15, 16, 20, 21, 29, fracciones I y VI, 31, fracción I y 32, fracciones I y VIII, de la Ley Orgánica de Alcaldías local y 8, fracción V de la Ley de Establecimientos Mercantiles de la entidad federativa.

Precisa la actora que, lo que busca con su demanda, es "que se garantice la Autonomía Administrativa y de Gestión" que se le reconoce a nivel local respecto a las facultades en materia de desarrollo urbano, espacio público y establecimientos mercantiles.

Menciona que el artículo 122, apartado A, fracción VI, inciso c), de la Constitución Federal, y el Décimo Transitorio del Decreto de reforma constitucional en materia política de la Ciudad de México, dispone expresamente que será la Constitución y leyes locales las que deben establecer la integración, organización administrativa y facultades de las Alcaldías dentro de sus respectivas jurisdicciones.

De manera general, indica que se violan las atribuciones reguladas expresamente en la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México en su artículo 31, en cuanto aquellas que son exclusivas de los titulares de esos órganos político-administrativos.

Que se quebranta el artículo 8, fracción VI,(19) de la Ley de Establecimientos Mercantiles para la Ciudad de México, al disponer el acuerdo impugnado en su punto Cuarto que: "Para el caso de establecimientos mercantiles de bajo impacto se condonará de forma total los pagos de derechos que se generen por la colocación de enseres al aire libre, previstos en el Código Fiscal de la Ciudad de México; y de forma parcial para los establecimientos mercantiles de impacto vecinal, quienes realizarán un pago único por la cantidad de $3,000.00 (tres mil pesos 00/100 M.N.), en términos del instrumento de condonación que para tal efecto se emita. La persona interesada podrá generar en la propia página, el Formato Múltiple de Pago e imprimir su línea de captura correspondiente, misma que podrá pagar en los kioscos de la tesorería, oficinas tributarias, bancos o tiendas de autoservicios."

Que se viola el numeral 32 de la Ley Orgánica de Alcaldías, así como el artículo 53, fracción XXII, inciso b), de la Constitución local, al disponer el acuerdo combatido en su punto Noveno: "En caso de que durante las visitas de supervisión se constate el incumplimiento a las presentes disposiciones, el Instituto de Verificación Administrativa de la Ciudad de México apercibirá por única ocasión, a fin de que se subsane el incumplimiento. De no atender el apercibimiento o de reincidir en el incumplimiento, el Instituto suspenderá temporalmente la actividad hasta por 15 días naturales, sin perjuicio de cualquier otra sanción que corresponda."

En vista de ello, aduce que el acto impugnado crea una nueva figura jurídica en favor del INVEA denominada "visitas de supervisión", para verificar el cumplimiento de sus disposiciones, sin que ello se encuentre contemplado en su normativa, además, de otorgar facultades para apercibir, por única ocasión, para subsanar el incumplimiento, sin existir, según su dicho, un procedimiento administrativo para ello regulado en ley.

Que lo señalado es contrario a los artículos 8, fracción II y 15, segundo párrafo, de la referida Ley de Establecimientos Mercantiles para la Ciudad de México, que otorgan facultades a las Alcaldías, el primero, para "Ordenar visitas de verificación a establecimientos mercantiles que operen en su demarcación" y el segundo, en tanto dispone que "La Alcaldía ordenará el retiro inmediato de los enseres en los casos que se constate a través de visita de verificación, que su colocación o instalación contraviene lo dispuesto por la Ley. El retiro lo hará el titular y ante su negativa u omisión, lo ordenará la Alcaldía a costa de aquél en los términos de la Ley de Procedimiento Administrativo de la Ciudad de México".

Finalmente, destaca que se transgreden, además, los artículo 53, fracciones XXII y XXVII, numeral 3, inciso a), de la Constitución de la Ciudad de México y 32, fracción VIII y 34, fracción IV, de la Ley Orgánica de Alcaldías, en tanto otorgan facultades para "vigilar y verificar administrativamente el cumplimiento de las disposiciones, así como aplicar las sanciones que correspondan en materia de establecimientos mercantiles" y "otorgar permisos para el uso de la vía pública, sin que se afecte su naturaleza y destino, en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables".

42. En concreto, la actora indica que en términos del artículo 53, apartado B, de la Constitución de la Ciudad de México, en relación con los diversos 31 y 32 de la Ley Orgánica de Alcaldías, y 8 y 15 de la Ley de Establecimientos Mercantiles de esa entidad federativa, cuenta con atribuciones exclusivas en materia de desarrollo urbano, espacio público y establecimientos mercantiles, por lo que considera que el Gobierno local, con la emisión del Acuerdo que impugna, se excedió en sus atribuciones, en violación a los principios de autonomía administrativa y de gestión, distribución de competencias y jerarquía normativa.

43. Atento a ello, se concluye que, de la lectura integral de la demanda principal, las violaciones alegadas por la actora se hacen depender de la transgresión directa de ordenamientos distintos a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y si bien en sus argumentos hace mención a lo dispuesto en el artículo 122, apartado A, base VI, de la Carta Magna, en tanto que de dicho precepto declara que la administración pública de las demarcaciones territoriales corresponde a los Alcaldes, lo cierto es que de dicha norma no se desprende una atribución expresamente reconocida a su favor que pueda ser tutelada en esta instancia constitucional.

44. En efecto, el artículo 122, apartado A, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, indica, en lo conducente:

"Art. 122.- La Ciudad de México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa.

A. El gobierno de la Ciudad de México está a cargo de sus poderes locales, en los términos establecidos en la Constitución Política de la Ciudad de México, la cual se ajustará a lo dispuesto en la presente Constitución y a las bases siguientes:

"(...)

"VI. La división territorial de la Ciudad de México para efectos de su organización político administrativa, así como el número, la denominación y los límites de sus demarcaciones territoriales, serán definidos con lo dispuesto en la Constitución Política local.

"El gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México estará a cargo de las Alcaldías. Sujeto a las previsiones de ingresos de la hacienda pública de la Ciudad de México, la Legislatura aprobará el presupuesto de las Alcaldías, las cuales lo ejercerán de manera autónoma en los supuestos y términos que establezca la Constitución Política local.

"La integración, organización administrativa y facultades de las Alcaldías se establecerán en la Constitución Política y leyes locales, las que se sujetarán a los principios siguientes:

"a) Las Alcaldías son órganos político administrativos que se integran por un Alcalde y por un Concejo electos por votación universal, libre, secreta y directa, para un periodo de tres años. Los integrantes de la Alcaldía se elegirán por planillas de entre siete y diez candidatos, según corresponda, ordenadas en forma progresiva, iniciando con el candidato a A. y después los Concejales con sus respectivos suplentes, en el número que para cada demarcación territorial determine la Constitución Política de la Ciudad de México. En ningún caso el número de Concejales podrá ser menor de diez ni mayor de quince. Los integrantes de los Concejos serán electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en la proporción de sesenta por ciento por el primer principio y cuarenta por ciento por el segundo. Ningún partido político o coalición electoral podrá contar con más del sesenta por ciento de los concejales.

"b) La Constitución Política de la Ciudad de México deberá establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de Alcalde y C. por un periodo adicional. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

c) La administración pública de las demarcaciones territoriales corresponde a los Alcaldes.

"La Constitución Política de la Ciudad de México establecerá la competencia de las Alcaldías, dentro de sus respectivas jurisdicciones.

"(...)."

45. Del precepto constitucional que antecede, se desprende que el Gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México estará a cargo de las Alcaldías, cuya integración, organización administrativa y facultades se establecerán en la Constitución Política y leyes locales; asimismo, reitera que la Constitución Política de la Ciudad de México establecerá la competencia de las Alcaldías, dentro de sus respectivas jurisdicciones.

46. Atento a ello, como se adelantó, el artículo 122, apartado A, fracción VI, de la Constitución Federal no establece expresamente una atribución exclusiva en favor de las Alcaldías de la Ciudad de México, que pueda ser tutelada en la vía de la controversia constitucional prevista en el artículo 105 de ese Magno Ordenamiento, sino que reserva la distribución de competencias relativa a la Constitución y leyes locales.

47. Así, del análisis integral de la demanda se evidencia que la Alcaldía actora no sustenta una violación directa a un precepto de la Constitución Federal, sino, en todo caso, indirectas a ese M.O., sustentadas en la Constitución de la Ciudad de México (norma del orden local) y en disposiciones secundarias, como lo es la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México e, incluso, de la Ley de Establecimientos Mercantiles de esa entidad federativa.

48. En todo caso, el planteamiento del actor debía evidenciar una relación entre el acto impugnado y una afectación al ejercicio directo e inmediato a una competencia que le reconozca expresamente la N.F., lo que en el caso no acontece, y aun cuando el actor hace referencia al artículo 122 de la Constitución Federal, ello es insuficiente para hacer procedente la controversia intentada, pues dicho precepto, como se evidenció, no otorga una competencia exclusiva en favor de las Alcaldías a que alude en la demanda, sino, en todo caso, contiene cláusulas sustantivas (integración, elección, finalidades y principios) las cuales remiten a disposiciones de carácter secundario para la respectiva distribución de competencias, en concreto, la Constitución de la Ciudad de México y leyes locales.

49. En consecuencia, acorde con lo establecido en el artículo 105 constitucional y los actuales criterios de este Alto Tribunal, las violaciones indirectas a la Constitución Federal no son de la competencia que tiene esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino que, en todo caso, se requiere sustentar un principio de agravio derivado de la violación a una competencia que directamente se encuentre reconocida en esa Carta Magna.

50. Por tanto, esta Sala advierte que, en el caso, se actualizan las causas de improcedencia previstas en el artículo 19, fracciones VIII y IX,(20) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 20, fracción II,(21) de la citada Ley Reglamentaria, debido a que la Alcaldía actora carece de interés legítimo, al no sustentar su demanda en una violación a una competencia directamente reconocida en ese texto fundamental, sino en todo caso, en violaciones indirectas del orden local y lo que procede es sobreseer en el presente asunto.

51. Finalmente, debe señalarse que no es impedimento a la conclusión alcanzada la existencia del precedente derivado de la controversia constitucional 282/2019, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de seis de abril de dos mil veintiuno, toda vez que dicho precedente no resulta aplicable a las consideraciones que sustenta la actora en su demanda, en la medida en que en dicho asunto, en el fondo, se analizó el principio de titularidad del alcalde sobre la administración pública que preside, en términos del artículo 122, apartado A, inciso c), de la Constitución Federal, y se observó que resulta inconstitucional crear un cuerpo profesional de funcionarios verificadores que dependen del INVEA, ajeno a las Alcaldías, pues se afecta su independencia para elegir y ejecutar sus actos administrativos concretos, siendo que, como se indicó, lo que la actora de la presente controversia pretende sustentar con su demanda, es la violación a atribuciones que no se encuentran reconocidas expresamente en la Constitución Federal, sino en ordenamientos de carácter secundario, lo que se traduce en un estudio de mera legalidad que no puede ser materia de análisis ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

52. Lo anterior es así, máxime que en el engrose del precedente en cita se señaló expresamente en el apartado de efectos que: "en términos del artículo 105, último párrafo, de la Constitución Federal, el alcance de los efectos se limita únicamente a las partes de esta controversia constitucional, sin que esta sentencia afecte la aplicación de la norma impugnada a los demás sujetos obligados a cumplirla."

53. Consideración similar ha sido sustentada por esta Segunda Sala al resolver los recursos de reclamación 15/2022-CA y 16/2022-CA,(22) en los cuales se concluyó el desechamiento de la demanda de controversia constitucional presentada por la Alcaldía Álvaro Obregón de la Ciudad de México, por falta de oportunidad en su presentación, en la cual impugnó diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Verificación Administrativa de la Ciudad de México, solicitando la aplicación del precedente derivado de la referida controversia constitucional 282/2019.

54. Estas consideraciones no son obligatorias al haberse aprobado por mayoría de tres votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.O.A. y P.A.P.D.. Los Ministros L.M.A.M. y J.L.P. emiten su voto en contra. El Ministro J.L.P. manifestó que formulará voto particular.

V. DECISIÓN

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la controversia constitucional.

N.; con testimonio de esta resolución por medio de oficio a las partes; devuélvase el expediente a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad para los efectos legales a que haya lugar y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.O.A. y P.A.P.D.. Los Ministros L.M.A.M. y J.L.P. emiten su voto en contra. El Ministro J.L.P. manifestó que formulará voto particular.

Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y la Ministra Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE

MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN

PONENTE

MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA

SECRETARIA DE ACUERDOS

C.M.P.

Esta hoja corresponde a la controversia constitucional 72/2022, fallada en sesión de catorce de junio de dos mil veintitrés. CONSTE.

________________

1. Páginas 1 y 44 de la versión digitalizada del escrito de demanda inicial.

2. Constitución Federal.

"Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(REFORMADO [N. DE E. ESTE PÁRRAFO], D.O.F. 11 DE MARZO DE 2021)

I.- De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: [...].

j) Una Entidad Federativa y un Municipio de otra o una demarcación territorial de la Ciudad de México;

[...]."

Ley Reglamentaria que rige a las controversias constitucionales.

"(REFORMADO, D.O.F. 7 DE JUNIO DE 2021)

Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales en las que se hagan valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; [...]

Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus integrantes, y tendrá las siguientes atribuciones: [...]

VIII. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de los acuerdos generales que emita. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda;

3. Acuerdo General Plenario 1/2023.

"SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención.

[...]

TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Plenos Regionales o a los Tribunales Colegiados de Circuito."

4. Ley Reglamentaria que rige a esta materia.

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; [...]".

5. Jurisprudencia P./J. 98/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro 166985.

6. Ley Reglamentaria de la materia.

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la Ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; [...]".

7. Ley Reglamentaria que rige a esta materia.

"Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación".

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

"Artículo 143. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 14 y 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la Ley."

Ley Federal del Trabajo.

"Artículo 74. Son días de descanso obligatorio: [...]

III. El tercer lunes de marzo en conmemoración del 21 de marzo; [...]."

8. Páginas 1 y 44 de la versión digitalizada del escrito de demanda inicial.

9. Recurso de reclamación 102/2022-CA, derivado de la controversia constitucional 72/2022. Resuelto por unanimidad de cinco votos de la M.N.L.P.H., quien se reservó el derecho a formular voto concurrente, y de los Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M. y de la Ministra Presidenta A.M.R.F. (Ponente).

10. Ambos recursos fueron resueltos por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de veintiséis de enero de dos mil veintidós, por mayoría de tres votos de los Ministros A.P.D., L.O.A. y P.Y.E.M. (ponente), con voto en contra de los Ministros L.M.A.M. y J.L.P., quienes anunciaron voto de minoría.

11. Recurso de reclamación 179/2022-CA, resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de uno de febrero de dos mil veintitrés, por mayoría de tres votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.O.A. y P.A.P.D.. Los Ministros L.M.A.M. y J.L.P. votaron en contra. El Ministro J.L.P. manifestó que formulará voto particular.

12. Recurso de reclamación 181/2022-CA, resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de ocho de febrero de dos mil veintitrés, por mayoría de tres votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.O.A. y P.A.P.D.. El Ministro L.M.A.M. emitió su voto en contra y anunció voto particular. Ausente el M.J.L.P..

13. Ley Reglamentaria de la materia.

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

(ADICIONADA, D.O.F. 7 DE JUNIO DE 2021)

VIII. Cuando de la demanda se advierta que no se hacen valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y

(REFORMADA, D.O.F. 7 DE JUNIO DE 2021)

IX. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley. [...]"

14. Constitución Federal.

"Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(REFORMADO [N. DE E. ESTE PÁRRAFO], D.O.F. 11 DE MARZO DE 2021)

I.- De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: [...]."

Ley Reglamentaria de la materia.

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: (...)

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior. [...]"

15. Resuelta por mayoría de cinco votos de los señores Ministros Esquivel Mossa, F.G.S. con reservas, A.M., L.P. y P.Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a los agravios relacionados con la existencia de causa de improcedencia manifiesta e indudable. Los señores M.G.O.M., G.A.C., P.R. y P.H. votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares. El señor M.P.Z.L. de L. anunció voto concurrente. El señor M.L.P. reservó su derecho de formular voto concurrente. El señor M.A.P.D. no asistió a la sesión de tres de diciembre de dos mil diecinueve previo aviso.

16. Resuelta por mayoría de seis votos de los señores M.E.M., F.G.S., A.M., L.P. por razones distintas, P.D. y P.Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a los agravios relacionados con la existencia de causa de improcedencia manifiesta e indudable. Los señores M.G.O.M., G.A.C., P.R. y P.H. votaron en contra. Los señores Ministros Laynez Potisek y P.Z.L. de L. anunciaron sendos votos concurrentes. Los señores M.G.O.M., G.A.C. y P.H. anunciaron sendos votos particulares.

17. Jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), de texto: "La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad.", publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 33, registro 2010668.

18. Fojas 14 a 17 de la demanda.

19. Ley de Establecimientos Mercantiles para la Ciudad de México.

"(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, G.O. 2 DE MARZO DE 2021)

Artículo 8.- Corresponde a las Alcaldías: [...]

(REFORMADO [N. DE E. ESTE PÁRRAFO], G.O. 10 DE JUNIO DE 2022)

VI. Otorgar o negar por medio del sistema los permisos a que hace referencia esta Ley, en un término no mayor a cinco días hábiles, en caso contrario podrán funcionar de manera inmediata, exceptuando de lo anterior a los giros de impacto zonal en los que operará la negativa ficta; [...]"

20. Ley Reglamentaria de la materia.

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

(ADICIONADA, D.O.F. 7 DE JUNIO DE 2021)

VIII. Cuando de la demanda se advierta que no se hacen valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y

(REFORMADA, D.O.F. 7 DE JUNIO DE 2021)

IX. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley. [...]"

21. Constitución Federal.

"Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(REFORMADO [N. DE E. ESTE PÁRRAFO], D.O.F. 11 DE MARZO DE 2021)

I.- De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: [...]."

Ley Reglamentaria de la materia.

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: (...)

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior. [...]"

22. Recursos de Reclamación 15/2022-CA y 16/2022-CA, derivados, respectivamente, de la controversia constitucional 200/2021 y de la controversia constitucional 152/2021, ambos resueltos en sesiones de dos y nueve de marzo de dos mil veintidós, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D. (ponente), L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.Y.E.M..