Ejecutoria num. 68/2022 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-08-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 68/2022. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 31 DE MAYO DE 2023. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P.Y.A.P.D.. PONENTE: MINISTRA L.O.A.. SECRETARIO: L.A.B.P..

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Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al treinta y uno de mayo de dos mil veintitrés, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 68/2022, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de los artículos 6 y 24 de la Ley del Servicio de la Defensoría Pública del Estado de Puebla, modificados mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el ocho de abril de dos mil veintidós.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación del escrito inicial. Por escrito presentado el nueve de mayo de dos mil veintidós en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.d.R.P.I., en su carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto por el que se modificaron los artículos 6 y 24 de la Ley del Servicio de la Defensoría Pública del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el ocho de abril de dos mil veintidós.

A. Los órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron las normas generales impugnadas:

A.1 Órgano Legislativo: Congreso del Estado de Puebla.

A.2 Órgano Ejecutivo: Poder Ejecutivo del Estado de Puebla.

B. Las normas generales cuya invalidez se reclaman y el medio oficial en que se hubieren publicado. Los artículos 6 y 24 de la Ley del Servicio de la Defensoría Pública del Estado de Puebla, modificados mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el ocho de abril de dos mil veintidós.

2. Conceptos de invalidez. En su único concepto de invalidez la Comisión accionante expuso sustancialmente lo siguiente:

Con la adición tanto del último párrafo del artículo 6 como de la fracción XIII del artículo 24 de la Ley del Servicio de la Defensoría Pública del Estado de Puebla, se incumplió con la obligación prevista en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad relativa a llevar a cabo una consulta estrecha y de colaboración activa de dicho sector de la población, respecto de las medidas que les afecten directa o indirectamente.

Lo anterior, en virtud de que las referidas normas están dirigidas específicamente a ese colectivo, además, impactan directamente en el ejercicio efectivo de su derecho de acceso a la justicia en igualdad de condiciones que las demás personas, ya que están encaminadas a llevar a cabo ajustes en los procedimientos jurisdiccionales en los que participen las personas con discapacidad auditiva o visual.

La Comisión accionante argumentó que, del análisis del proceso legislativo que dio origen al Decreto combatido advirtió que el Congreso del Estado de Puebla no llevó a cabo la consulta a ese sector de la población, lo que significa que transgredió su derecho a ser consultados en todas las medidas legislativas que incidan directamente en sus derechos.

Asimismo, sostuvo que de dicha falta de consulta deriva el desconocimiento del universo de las necesidades que se derivan de las deficiencias con las que pueden vivir las personas, pues los ajustes propuestos por el congreso presuponen la atención exclusivamente a las necesidades de aquellas que vivan con discapacidad visual o auditiva, excluyendo a las que vivan con alguna discapacidad distinta.

La Comisión explicó que denuncia únicamente el vicio formal en cuanto a la expedición del Decreto, consistente en el incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ya que una eventual declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones por vicios en el procedimiento legislativo implicaría su expulsión del sistema jurídico local, sin necesidad de entrar a su estudio material.

3. Admisión y trámite. Mediante acuerdo de dieciocho de mayo de dos mil veintidós, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 68/2022 y turnó el expediente a la M.L.O.A. como instructora en el procedimiento.

4. Mediante proveído de uno de junio de dos mil veintidós la Ministra instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y ordenó: (I) dar vista a los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Puebla para que rindieran su respectivo informe; (II) requerir al Poder Legislativo estatal para que al rendir su informe enviara copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada, asimismo, al Poder Ejecutivo estatal para que enviara el original o copia certificada del Periódico Oficial en el que constara la publicación de dicha norma y; (III) dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera, de igual forma, a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, con la finalidad de que, de considerarlo, expusiera lo que a su esfera competencial conviniera.

5. Informes del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo del Estado de Puebla. En sus informes, los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de Puebla, expusieron lo siguiente:

a) Poder Ejecutivo local.

Manifestó que actuó en ejercicio de su atribución de promulgar leyes que le otorga la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla.

Adicionalmente, sostuvo que claramente el Poder Legislativo del Estado tomó en consideración, entre otros aspectos, la importancia de que el servicio de defensoría pública debe ser de calidad para la población y para ello destacó a tres sectores sociales que constantemente se ven limitados en su desempeño social: la discapacidad auditiva, la afonía o mutismo y la ceguera. Lo anterior, a partir de datos en la materia publicados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, los cuales constituyeron el punto de partida para la iniciativa de ley.

b) Poder Legislativo local.

Argumentó que su actuar fue en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en el sentido de la obligación que existe para modificar leyes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad.

En ese sentido, señaló que la modificación legislativa se trató de una armonización de la Ley del Servicio de la Defensoría Pública del Estado de Puebla con diversos artículos de la Convención referida, y no se trató de la aprobación de una nueva ley sino de modificaciones que fueron y son para beneficio de las personas con discapacidad, por lo que no era necesario realizar una consulta a las mismas.

Asimismo, el Poder Legislativo sostuvo que la obligación del artículo 4.3 de la Convención no pretende que las personas con discapacidad sean consultadas en cada proceso legislativo, sino que deben ser consultadas solo ahí donde los efectos de esa disposición o política pública les afectarán de manera desproporcional o específica por ser personas con discapacidad. Así, el congreso precisó que la reforma efectuada a los numerales impugnados no afecta de manera desproporcionada a las personas con discapacidad, sino que es en su beneficio, por lo que no era necesario realizar una consulta.

Agregó que el texto de la Convención se refiere a la adopción de decisiones, es decir, se refiere al proceso decisorio y no al resultado. En otras palabras, la consulta debe realizarse cuando hay una nueva deliberación que les afecte y no cuando se toman previsiones legales para que una disposición ya decidida surta sus efectos en distintos ámbitos normativos.

El congreso indicó que las normas que requieren un proceso de consulta a personas con discapacidad son aquellas que modifican el régimen jurídico de este grupo de personas y en este caso no ocurre, por el contrario, es para su beneficio.

Señaló también que invalidar una norma por el solo hecho de mencionar algún tema que involucre a personas con discapacidad puede ser un criterio rígido que no garantiza una mejora en las condiciones de los destinatarios, ni facilita la agenda legislativa, y que, al contrario, puede impactar perniciosamente en los derechos de la sociedad en general al generar vacíos normativos. Enfatizó que la invalidez parece colisionar con lo que se tutela, porque puede implicar la extracción del orden jurídico de alguna disposición que, aunque sea de forma deficiente, pudiera constituir un avance fáctico en los derechos humanos de las minorías.

Finalmente, argumentó que quizá sea mejor ordenar al Congreso local llevar a cabo la consulta previa y reponer el procedimiento legislativo sin decretar la invalidez de los preceptos, sin poner en riesgo la validez de los posibles beneficios que lo ya legislado pudiera contener, máxime que las normas impugnadas son operativas o de función y no normas sustantivas que prevén derechos, los que ya se encuentran previstos en otras disposiciones como el Código Nacional de Procedimientos Penales.

6. Pedimento de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. La Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Gobierno Federal no emitieron opinión.

7. Alegatos. Por escritos recibidos el veintidós y veintitrés de agosto de dos mil veintidós, el Poder Legislativo estatal y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, respectivamente, formularon alegatos.

8. Cierre de la instrucción. Seguido el procedimiento respectivo, el seis de septiembre de dos mil veintidós se declaró cerrada la instrucción.

9. Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por la Ministra instructora, mediante proveído de quince de mayo de dos mil veintitrés dictado por el Ministro Presidente de la Segunda Sala, este órgano colegiado se avocó al conocimiento del asunto.

I. COMPETENCIA

10. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1) y 10, fracción I, y 11, fracción VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(2) en relación con el punto Segundo, fracción II, y Tercero del Acuerdo General número 1/2023(3) de veintiséis de enero de dos mil veintitrés, modificado mediante instrumento normativo de diez de abril del mismo año, dado el sentido de la presente resolución.

11. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A. (ponente), J.L.P. y P.A.P.D..

II. OPORTUNIDAD

12. El plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y el cómputo inicia a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el medio oficial, conforme al artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(4)

13. En este caso, el Decreto impugnado fue publicado el ocho de abril de dos mil veintidós en el medio oficial local; así, el plazo para su impugnación transcurrió del nueve de abril al nueve de mayo de dos mil veintidós, en atención a que el ocho de mayo fue día inhábil por ser domingo. En ese sentido, si la acción de inconstitucionalidad se presentó el nueve de mayo de dos mil veintidós, la misma es oportuna.

14. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A. (ponente), J.L.P. y P.A.P.D..

III. LEGITIMACIÓN

17. En el caso, quien suscribe la acción de inconstitucionalidad es M.d.R.P.I., en su carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, cuya personalidad acreditó con copia certificada del nombramiento otorgado por el Pleno del Senado de la República.

18. Asimismo, consta que la presidenta tiene la facultad de representación legal para promover las acciones de inconstitucionalidad, conforme al artículo 15, fracciones I y XI de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.(6)

19. Finalmente, se advierte que la demanda se promueve en contra de normas generales locales, al considerar que vulneran el derecho constitucional y convencional de consulta previa respecto de personas con discapacidad.

20. En consecuencia, esta Segunda Sala concluye que la acción de inconstitucionalidad fue promovida por parte legitimada.

21. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A. (ponente), J.L.P. y P.A.P.D..

IV. CAUSA DE IMPROCEDENCIA

23. En efecto, la Comisión promovió el presente medio de control constitucional al considerar que los artículos 6, último párrafo y 24, fracción XIII de la Ley del Servicio de la Defensoría Pública del Estado de Puebla, modificados mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el ocho de abril de dos mil veintidós, vulneraban el derecho de consulta previa respecto de personas con discapacidad.

24. No obstante, el veintitrés de marzo de dos mil veintitrés fue publicada en el medio oficial de la entidad la Ley Orgánica de la Defensoría Pública del Estado de Puebla, cuyos artículos PRIMERO y SEGUNDO transitorios disponen:

"PRIMERO. La presente Ley entrará en vigor al día hábil siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."

"SEGUNDO. Se abroga la Ley del Servicio de la Defensoría Pública del Estado de Puebla." (Énfasis añadido).

25. Así, conforme a lo dispuesto en el artículo 19, fracción V, con relación a los diversos 59 y 65.(7) todos de la Ley Reglamentaria, en este caso se actualiza la causa de improcedencia relativa a la cesación de efectos, debido a que se abrogó la Ley del Servicio de la Defensoría Pública del Estado de Puebla que contenía las normas generales impugnadas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

26. Además, como el propio artículo PRIMERO transitorio citado indica, la nueva ley entró en vigor el veinticuatro de marzo de dos mil veintitrés, por lo que es claro que a partir de esa fecha las normas generales impugnadas por la accionante dejaron de producir efectos jurídicos.

27. En tal sentido se ha pronunciado esta Suprema Corte, determinando que las acciones de inconstitucionalidad son improcedentes cuando hayan cesado los efectos de la norma general impugnada, lo que implica que ha dejado de surtir sus efectos jurídicos. Lo anterior fue sostenido en la tesis de jurisprudencia de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA."(8)

28. Asimismo, respecto de normas generales impugnadas que resultan abrogadas durante el procedimiento de la acción de inconstitucionalidad, es aplicable el siguiente criterio jurisprudencial:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI DURANTE EL PROCEDIMIENTO ES ABROGADA LA NORMA GENERAL IMPUGNADA, DEBE ESTIMARSE QUE HA CESADO EN SUS EFECTOS, POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO.", La cesación de efectos prevista como causa de improcedencia de las controversias constitucionales en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplicable también a las acciones de inconstitucionalidad por disposición del diverso 59 del mismo ordenamiento legal, se actualiza si en una acción de inconstitucionalidad se plantea la invalidez de una norma general que durante el procedimiento ha sido abrogada por otra posterior, lo que determina sobreseer en el juicio, en términos de lo ordenado por el artículo 20, fracción II, de la citada ley reglamentaria.(9) (Énfasis añadido).

29. En consecuencia, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, debe sobreseerse en la acción de inconstitucionalidad, con fundamento en el artículo 20, fracción II,(10) ambos de la Ley Reglamentaria.

30. Sin que en el caso pudieran darse efectos retroactivos a la determinación que en el fondo llegara a adoptarse, debido a que no se trata de normas de naturaleza penal, en términos de los artículos 105 de la Constitución Federal(11) y 45 de la ley referida.(12) Ello, en virtud de que el artículo 1 de la ley abrogada, señalaba que su objeto era regular la prestación del servicio de Defensoría Pública, previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través de la Asistencia Jurídica.(13)

31. Similares consideraciones sostuvo esta Segunda Sala al resolver la acción de inconstitucionalidad 68/2019.(14)

32. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A. (ponente), J.L.P. y P.A.P.D..

V. DECISIÓN

Por lo antes expuesto y fundado, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

ÚNICO.—Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad.

N.; haciéndolo por oficio a las partes y, en su oportunidad, devuélvase el expediente a la Sección de Trámite y Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad para los efectos legales a que haya lugar.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A. (ponente), J.L.P. y P.A.P.D..

Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y la Ministra Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA

MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN

PONENTE

MINISTRA L.O.A.

SECRETARIA DE ACUERDOS

C.M.P.

________________

1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"..."

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas.

"..."

2. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"..."

"Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus integrantes, y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"VIII. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de los acuerdos generales que emita. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda;

"..."

3. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"...

"II. Las acciones de inconstitucionalidad, salvo en las que deba sobreseerse, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención.

"...

"TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Plenos Regionales o a los Tribunales Colegiados de Circuito."

4. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

"...

5. "Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este Título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el Título II."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"..."

6. "Artículo 15. El Presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"I. Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional;

"...

"XI. Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte, y ..."

7. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

"..."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este Título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el Título II."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"..."

8. Tesis P./J. 8/2004, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Marzo de 2004, Tomo XIX, página 958, registro digital 182048.

9. Tesis P./J. 47/99, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Junio de 1999, Tomo IX, página 657, registro digital 193771.

10. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

"..."

11. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

"...

12. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

13. "Artículo 1. Las disposiciones de esta Ley son de observancia general, orden público e interés social, y regulan la prestación del servicio de Defensoría Pública, previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través de la Asistencia Jurídica."

14. Sentencia recaída a la acción de inconstitucionalidad 68/2019, Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resuelta en sesión de 3 de agosto de 2022 por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M. (ponente), L.O.A., J.L.P. y P.Y.E.M..