Ejecutoria num. 523/2021 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 20-05-2022 (AMPARO EN REVISIÓN)

AMPARO EN REVISIÓN 523/2021. R&D METABOLISMO MÉXICO, S.A. DE C.V. 16 DE MARZO DE 2022. CINCO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA L.P.H., QUIEN RESERVÓ SU DERECHO PARA FORMULAR VOTO CONCURRENTE, Y A.M.R.F., Y LOS MINISTROS J.L.G.A.C., J.M.P.R.Y.A.G.O.M.. PONENTE: MINISTRO J.L.G.A.C.. SECRETARIO: V.M.R. MERCADO.

SUMARIO

El presente asunto tuvo su origen en visitas de verificación sanitaria con base en las cuales se determinó multar a la quejosa por infringir disposiciones de la Ley General de Salud, al comercializar como "suplementos alimenticios" diversos productos con atributos propios de un medicamento; además de incluir ingredientes prohibidos (G.B., uña de gato y maca) o que no correspondían con el etiquetado respectivo. La infractora promovió amparo indirecto en el que reclamó, entre otras cuestiones, la inconstitucionalidad del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud, el cual prevé que la autoridad sanitaria, al imponer una sanción, debe fundar y motivar la resolución tomando en cuenta los daños que se hayan producido o puedan producirse en la salud de las personas. El Juez de Distrito sobreseyó en parte el juicio y negó la protección constitucional respecto del precepto reclamado y de su acto de aplicación. La quejosa interpuso recurso de revisión, respecto del cual, el Tribunal Colegiado que previno en su conocimiento reservó jurisdicción a esta Suprema Corte para decidir sobre la constitucionalidad del precepto reclamado.

CUESTIONARIO

¿La parte quejosa hizo depender la inconstitucionalidad del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud exclusivamente de su situación particular? ¿El precepto reclamado vulnera el principio de legalidad aplicable en materia administrativa sancionadora por permitir que la motivación de una sanción por infringir las disposiciones de la Ley General de Salud esté basada en los daños que puedan causarse en la salud de las personas?

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión del día dieciséis de marzo de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Correspondiente al amparo en revisión 523/2021, interpuesto por R&D Metabolismo México, Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su autorizado legal, en contra de la sentencia dictada por el Juez Décimo Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, en el amparo indirecto **********.

I. ANTECEDENTES

1. El director ejecutivo de Resoluciones y Sanciones de la Comisión de Operación Sanitaria, de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios emitió cinco órdenes de visita de verificación sanitaria los días diecisiete, dieciocho y diecinueve de septiembre de dos mil dieciocho, mismas que se practicaron en las instalaciones de los establecimientos denominados "Natural Slim Lindavista", "Natural Slim Satélite", "Natural Slim Coyoacán", "Natural Slim Perisur" y "Natural Slim Condesa"; todos ellos propiedad de R&D Metabolismo México, Sociedad Anónima de Capital Variable.

2. Una vez desahogado el derecho de audiencia conferido a la sociedad mercantil, en torno a las irregularidades advertidas durante las visitas de verificación, la autoridad administrativa dictó resolución el seis de septiembre de dos mil diecinueve. En ella se determinó la infracción del artículo 200 Bis de la Ley General de Salud, en virtud de que cuatro de los establecimientos visitados no contaban con el aviso de funcionamiento.

3. En la misma resolución se determinó la infracción, entre otros, de los artículos 212, en relación con el 210 y el 216 del ordenamiento aludido, por comercializar como "suplementos alimenticios" diversos productos con atributos propios de un medicamento o con nombres alusivos a datos anatómicos y/o eventos fisiológicos no permitidos, además de incluir ingredientes prohibidos (G.B., uña de gato y maca) o que no correspondían con el etiquetado respectivo.

4. En consecuencia, la autoridad administrativa consideró procedente sancionar a la infractora con fundamento en los artículos 416, 417, fracción II, y 418 de la Ley General de Salud.(1) De ahí que se le impusiera una multa mínima de **********, moneda nacional), equivalente a seis mil veces el valor inicial diario de la Unidad de Medida y Actualización, así como una amonestación con apercibimiento.

II. TRÁMITE DEL JUICIO DE AMPARO

5. Demanda de amparo. R&D Metabolismo México, Sociedad Anónima de Capital Variable promovió amparo indirecto por conducto de su apoderada legal, el once de octubre de dos mil diecinueve. En la demanda fueron señaladas como autoridades responsables y actos reclamados los que a continuación se precisan:

Autoridades responsables:

• Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión.

• Presidente de la República.

• Titular de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.

• Comisionado de Operación Sanitaria de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.

• Director ejecutivo de Resoluciones y Sanciones de la Comisión de Operación Sanitaria, de la Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios.

• Subdirectora ejecutiva de Resoluciones y Sanciones de la Comisión de Operación Sanitaria, de la Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios.

• Gerente de Dictamen de Productos y Servicios de Uso y Publicidad, de la Comisión Federal para la Protección de Riesgos Sanitarios.

Actos reclamados:

• La discusión, aprobación, expedición, promulgación y publicación de la Ley General de Salud. En específico, se reclamó el artículo 418, fracción I, de dicho ordenamiento legal, en su carácter de norma heteroaplicativa.

• La emisión de la resolución sancionadora **********, de seis de septiembre de dos mil diecinueve, en el expediente **********.

• El procedimiento económico coactivo de ejecución como consecuencia de la multa impuesta en la resolución sancionadora.

6. Trámite del juicio de amparo. El Juez Décimo Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México conoció de la demanda de amparo, por razón de turno, y ordenó registrarla con el número **********, así como admitirla mediante acuerdo de quince de octubre de dos mil diecinueve.

7. El Juez de Distrito dictó sentencia (terminada de engrosar el veintinueve de mayo de dos mil veinte) en el sentido de sobreseer en parte el juicio de amparo y negar la protección constitucional respecto del precepto reclamado y de la resolución sancionadora.

8. Interposición del recurso de revisión. La parte quejosa interpuso recurso de revisión, por conducto de su autorizado legal, mediante escrito remitido el ocho de septiembre de dos mil veinte, a través del Sistema Electrónico del Poder Judicial de la Federación.

9. El presidente del Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito admitió a trámite el recurso de revisión, por acuerdo de veintiséis de mayo de dos mil veintiuno, y ordenó su registro con el número de expediente 112/2021.

10. El Tribunal Colegiado dictó resolución el ocho de noviembre de dos mil veintiuno, en la que dejó firmes las cuestiones no impugnadas en revisión, confirmó el sobreseimiento decretado en primera instancia y reservó jurisdicción a esta Suprema Corte para conocer sobre la regularidad constitucional del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud.

11. Trámite del amparo en revisión ante este Alto Tribunal. El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que ésta asumía su competencia originaria para conocer del recurso de revisión, por acuerdo de uno de diciembre de dos mil veintiuno. Asimismo, ordenó registrar el asunto con el número 523/2021, e instruyó realizar las notificaciones correspondientes.

12. Además, se determinó turnar el asunto al Ministro J.L.G.A.C. y enviar el expediente a la Primera Sala para efectos de su avocamiento. Esto último tuvo verificativo en acuerdo de veinticinco de enero de dos mil veintidós.

III. PRESUPUESTOS PROCESALES

13. Esta Primera Sala es constitucional y legalmente competente(2) para conocer el recurso de revisión, mismo que fue interpuesto de manera oportuna y por parte legitimada.(3)

IV. ESTUDIO DE FONDO

14. Para delimitar la problemática jurídica del presente asunto, es necesario sintetizar los argumentos de la demanda de amparo, las consideraciones de la sentencia recurrida, los agravios, así como la resolución del Tribunal Colegiado que previno en su conocimiento.

15. Demanda de amparo. En los conceptos de violación primero y segundo se argumentó, sustancialmente, la inconstitucionalidad del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud. Concretamente, en el segundo concepto de violación se indicó que dicho precepto vulnera los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, en virtud de que faculta a las autoridades administrativas para que al momento de imponer una sanción a los gobernados, como la quejosa, tomen en consideración, como presunta motivación, hechos o circunstancias indeterminadas e indeterminables, que no han ocurrido o no se han actualizado, pues en materia de daños, no se limita a indicar que sean tomados en cuenta los efectivamente causados, sino que agrega aquellos respecto de los cuales no existe certeza jurídica alguna, por no estar aún materializados, es decir, que son inexistentes.

16. En ese orden de ideas, la quejosa apuntó que el precepto reclamado, al indicar que la autoridad debe motivar la sanción respectiva con base en "los daños que se hayan producido o puedan producirse en la salud de las personas" transgrede el principio de legalidad aplicable al derecho administrativo sancionador, porque los elementos normativos de las infracciones y las sanciones deben estar definidos en forma clara y precisa en la ley, de tal forma que los gobernados tengan previsibilidad en cuanto a su aplicación.

17. Asimismo, se apuntó que el precepto reclamado dejó a la quejosa en total indefensión e incertidumbre jurídica, pues en la resolución sancionadora se determinó en forma discrecional y arbitraria una multa, teniendo como motivación los daños que las conductas infractoras pudieran producir en la salud de las personas, es decir, a partir de cuestiones hipotéticas o presunciones.

18. Finalmente, en el tercer concepto de violación se argumentaron cuestiones de mera legalidad, inherentes a que la resolución sancionadora carecía de una adecuada fundamentación y motivación.

19. Sentencia recurrida. El Juez de Distrito sobreseyó en el juicio respecto del procedimiento económico coactivo reclamado, porque en el expediente no existía constancia alguna que acreditara su existencia. De igual forma, sobreseyó en el juicio respecto de la resolución sancionadora, únicamente, en cuanto fue atribuida al titular de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, a la subdirectora ejecutiva de Resoluciones y Sanciones de la Comisión de Operación Sanitaria, al director ejecutivo de Resoluciones y Sanciones, así como al gerente de Dictamen de Productos y Servicios de Uso y Publicidad, pues dichas autoridades negaron su participación en la emisión de esa resolución, y la quejosa no desvirtuó dicha negativa.

20. El juzgador federal tuvo como ciertos los actos reclamados consistentes en el artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud y la resolución sancionadora de seis de septiembre de dos mil diecinueve, esta última emitida por el comisionado de Operación Sanitaria de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios. Posteriormente, fueron analizadas y desestimadas las causas de improcedencia formuladas en los informes justificados.

21. En cuanto al fondo del asunto, se declaró inoperante el primer concepto de violación porque la quejosa omitió señalar las razones específicas por las cuales el precepto reclamado vulneraba los derechos de certeza y seguridad jurídica. Mientras que el segundo concepto de violación fue calificado como inoperante, bajo la premisa de que la quejosa hizo depender la inconstitucionalidad del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud de su situación particular, esto es, por el solo hecho de que fue sancionada con una multa y una amonestación.

22. El tercer concepto de violación fue declarado infundado, porque la autoridad responsable sí fundó y motivó, adecuadamente, las infracciones atribuidas a la quejosa, así como las sanciones aplicadas, a saber, multa mínima y amonestación con apercibimiento.

23. Recurso de revisión. En el agravio único se esbozaron argumentos tendentes a controvertir parte del sobreseimiento decretado en primera instancia (actos inexistentes y negativas no desvirtuadas).

24. Por otra parte, la recurrente adujo que, contrario a lo resuelto por el Juez de Distrito, la inconstitucionalidad del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud no se hizo depender de una situación estrictamente particular, sino que al reclamarse una norma heteroaplicativa, la quejosa hizo referencia al acto concreto de aplicación para demostrar la forma en la cual le causó una afectación; además de que en el segundo concepto de violación, claramente, señaló que el precepto reclamado es inconstitucional porque produce inseguridad jurídica a cualquier gobernado al que se le pretenda motivar una sanción a partir de hechos indeterminados o que aún no se han materializado, esto es, "los daños que puedan producirse en la salud de las personas."

25. Finalmente, la recurrente propuso argumentos tendentes a cuestionar las consideraciones que llevaron a declarar infundado el tercer concepto de violación, enderezado contra la fundamentación y motivación de la resolución sancionadora.

26. Resolución del Tribunal Colegiado. El órgano colegiado que previno en la revisión dejó firmes los sobreseimientos no combatidos por la quejosa; asimismo, declaró ineficaces los argumentos dirigidos contra parte del sobreseimiento decretado en primera instancia, por lo que confirmó dicho aspecto.

27. Finalmente, se determinó reservar jurisdicción a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer sobre la constitucionalidad del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud, de conformidad con el Acuerdo General Plenario Número 5/2013.

28. Cuestión previa al estudio de fondo. Esta Primera Sala repara en el hecho de que en el informe justificado de la Cámara de Senadores se adujo que la sola discusión, votación y aprobación del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud no afecta el interés jurídico de la parte quejosa, por lo que debería decretarse el sobreseimiento en el juicio de amparo. Dicha causa de improcedencia no fue examinada en la sentencia recurrida ni el Tribunal Colegiado que previno en la revisión subsanó esa omisión, a pesar de corresponderle su estudio en términos del Acuerdo General Plenario Número 5/2013.

29. A pesar de lo anterior, en aras de no retrasar la administración de justicia de forma innecesaria, este Tribunal Constitucional se avoca al estudio de la causal de improcedencia omitida, misma que resulta infundada, pues los actos legislativos que derivaron en la emisión del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud no pueden ser desvinculados de la resolución sancionadora de seis de septiembre de dos mil diecinueve, misma en la que fue aplicado dicho precepto en perjuicio de la parte quejosa, al servir como fundamento para individualizar la sanción impuesta. De ahí que, en el caso, la quejosa sí acreditó tener interés jurídico para controvertir la constitucionalidad de dicho precepto y los actos legislativos que le dieron origen.

30. De igual forma, se observa que en el informe justificado de la Cámara de Diputados se solicitó el sobreseimiento del juicio de amparo, sobre la base de que el precepto reclamado fue emitido en estricta observancia del texto constitucional, por lo cual "no se causa agravio a los derechos fundamentales y a las garantías individuales de la parte quejosa". Dicho planteamiento, a pesar de involucrar la posible improcedencia del juicio de amparo, no fue examinado en la sentencia recurrida ni el Tribunal Colegiado que previno en el conocimiento de la revisión subsanó esa omisión. Sin embargo, este Tribunal Constitucional advierte que el planteamiento involucra el estudio de fondo del caso, pues será ahí donde se determine si efectivamente el precepto reclamado transgrede o no algún derecho humano de la parte quejosa. De ahí que el planteamiento de improcedencia indicado sea infundado.

31. Problemática jurídica a resolver. La materia del presente asunto consiste en determinar si los agravios desvirtúan las consideraciones que llevaron a declarar inoperantes los conceptos de violación dirigidos contra el precepto reclamado y, de ser así, verificar la constitucionalidad de este último a la luz de los argumentos omitidos por el Juez de Distrito. En consecuencia, los agravios serán analizados, por cuestión metodológica, en función de la siguiente pregunta:

• ¿La parte quejosa hizo depender la inconstitucionalidad del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud exclusivamente de su situación particular?

32. La respuesta a esta pregunta debe ser en sentido negativo, pues asiste razón a la recurrente en lo concerniente a que en la demanda de amparo no hizo depender la constitucionalidad del precepto reclamado de su situación particular, sino que, en realidad, combatió el artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud como una norma general que no brinda seguridad jurídica, ya que permite que la autoridad administrativa sancione a las personas con base en hechos indeterminados o inexistentes.

33. En efecto, esta Primera Sala observa que en el segundo concepto de violación sí fueron propuestos argumentos tendentes a combatir el artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud atendiendo a su naturaleza general y abstracta, particularmente, porque la quejosa indicó que dicho precepto vulnera los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, en virtud de que faculta a las autoridades administrativas para que al momento de imponer una sanción a los gobernados motiven su resolución en hechos o circunstancias indeterminadas e indeterminables, que no han ocurrido o no se han actualizado, pues en materia de daños, no se limita a indicar que sean tomados en cuenta los efectivamente causados, sino que agrega aquellos respecto de los cuales no existe certeza jurídica alguna, por no estar aún materializados, es decir, que son inexistentes.

34. Más aún, la quejosa expresamente enfatizó que el precepto reclamado, al indicar que la autoridad debe motivar la sanción respectiva con base en "los daños que se hayan producido o puedan producirse en la salud de las personas", transgrede el principio de legalidad aplicable al derecho administrativo sancionador, porque los elementos normativos de las infracciones y las sanciones deben estar definidos en forma clara y precisa en la ley, de tal forma que los gobernados tengan previsibilidad en cuanto a su aplicación.

35. En este orden de ideas, es claro que en la demanda de amparo no se hizo valer la inconstitucionalidad del precepto reclamado sólo a partir de la situación particular de la quejosa; y si bien existieron referencias al caso concreto, ello fue como parte de una ruta argumentativa que pretendía evidenciar la supuesta falta de certidumbre jurídica en la que dicho precepto coloca a los gobernados sujetos a la individualización de una sanción por infringir la Ley General de Salud.

36. Consecuentemente, el agravio resulta fundado en la parte que se examina, y ello trae consigo que esta Primera Sala analice los argumentos efectivamente planteados por la quejosa, para lo cual se atenderá la siguiente pregunta: • ¿El precepto reclamado vulnera el principio de legalidad aplicable en materia administrativa sancionadora por permitir que la motivación de una sanción por infringir las disposiciones de la Ley General de Salud esté basada en los daños que puedan causarse en la salud de las personas?

37. La respuesta a esta pregunta debe ser en sentido negativo, pues el artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud, no produce inseguridad jurídica alguna ni contraviene el principio de legalidad aplicable al derecho administrativo sancionador, lo que trae consigo declarar infundados los argumentos de la quejosa que sostienen lo contrario, tal y como enseguida se demostrará.

38. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado, al menos desde la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, el criterio relativo a que el derecho administrativo sancionador es una manifestación del poder punitivo del Estado y que, como tal, para la construcción de sus principios rectores, es válido acudir a los que campean en materia penal; pero de manera prudente, es decir, haciendo los ajustes o modulaciones que sean necesarios para lograr su compatibilidad con las atribuciones del denominado Estado policía.(4)

39. El principio de legalidad ha sido uno de esos que se ha modulado y consolidado dentro del ámbito del derecho administrativo sancionador, siendo una de sus vertientes más exploradas por este Tribunal Constitucional aquella que se refiere a la seguridad jurídica.

40. En concreto, esta Primera Sala ha señalado que la norma que prevé una sanción o afectación cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta los principios de legalidad y seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que aunque le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva infracción o conducta antijurídica, el gobernado pueda conocer las consecuencias de su actuar e implique que la determinación adoptada por la autoridad, dentro del marco legislativamente permitido, se encuentre debidamente fundada y motivada, a fin de que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en las que se suscitó el hecho.(5)

41. Además, se ha enfatizado que, para evaluar la constitucionalidad de normas del derecho administrativo sancionador, debe analizarse la legislación respectiva en forma sistemática y armónica, de manera que dicha evaluación no puede llevarse a cabo mediante un análisis aislado del ordenamiento, ya que puede contener, en otros de sus artículos, la definición de elementos que sirvan para acotar la conducta de la autoridad.

42. Derivado de lo anterior, válidamente, se puede sostener que, por virtud del principio de legalidad, las normas que prevean infracciones y sanciones de carácter administrativo deben ser claras, a fin de garantizar, por un lado, que su individualización por parte de la autoridad no se torne arbitraria; y, por otro, que las personas conozcan de manera razonable las eventuales consecuencias jurídicas de sus conductas infractoras.

43. En este caso, debemos verificar si el artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud, garantiza o no el parámetro de control descrito. Dicho precepto establece:

"Artículo 418. Al imponer una sanción, la autoridad sanitaria fundará y motivará la resolución, tomando en cuenta:

"I. Los daños que se hayan producido o puedan producirse en la salud de las personas."

44. A su vez, la quejosa aduce que dicho precepto resulta contrario al principio de legalidad, en su vertiente de seguridad jurídica, esencialmente, porque deja a los gobernados en total indefensión al permitir que la autoridad administrativa sancione a las personas con base en elementos indeterminados o que aún no se materializan, esto es, por los daños que "puedan producirse en la salud de las personas."

45. Dicho planteamiento es infundado porque se apoya en dos premisas inexactas. La primera de ellas es que la quejosa presupone que el precepto reclamado regula por sí mismo un motivo autónomo de infracción.

46. Lo inexacto de esa premisa radica en que el epígrafe del artículo 418 de la Ley General de Salud refiere con toda precisión que los daños que pueden producirse en la salud de las personas deben ser un elemento a tener en cuenta por la autoridad para fundar y motivar la resolución administrativa en lo concerniente a la sanción aplicable, es decir, constituyen un referente para individualizar la sanción aplicable; pero de ninguna forma esos daños potenciales a la salud de las personas están regulados como un supuesto de infracción autónomo.

47. Lo anterior se corrobora al constatar que el artículo 416 del ordenamiento en estudio es el que, en realidad, da pauta a los supuestos de infracción, al disponer que "(l)as violaciones a los preceptos de esta ley, sus reglamentos y demás disposiciones que emanen de ella, serán sancionadas administrativamente por las autoridades sanitarias, sin perjuicio de las penas que correspondan cuando sean constitutivas de delitos". De ahí que los daños potenciales a la salud de las personas, a que se refiere el precepto reclamado, sólo corresponden con uno de los elementos que la autoridad administrativa debe considerar en su resolución, al determinar cuál de las sanciones que dispone el artículo 417 de la Ley General de Salud(6) debe ser aplicada al que infrinja alguna disposición de ese mismo ordenamiento o de las disposiciones que de ella emanen.

48. Más aún, la quejosa soslaya que en la resolución sancionadora de seis de septiembre de dos mil diecinueve (acto concreto de aplicación), el artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud, fue empleado para fundamentar los elementos a calificar para individualizar la sanción que debería aplicarse,(7) y no como fundamento de las infracciones atribuidas, tales como el artículo 200 Bis (no contar con el aviso de funcionamiento al momento de llevarse a cabo las visitas de verificación), 210 y 212 (etiquetado indebido de productos y uso de ingredientes prohibidos), así como 400 (impedir a los verificadores colocar sellos de suspensión), todos ellos de la Ley General de Salud.

49. Ahora bien, la segunda premisa inexacta de la quejosa consiste en que el supuesto vicio de inconstitucionalidad que le atribuye al enunciado normativo, en realidad corresponde a un eventual problema de fundamentación y motivación de la resolución sancionadora que, de actualizarse, puede traer consigo la ilegalidad de esta última, pero no la inconstitucionalidad de la norma general que se examina.

50. El precepto reclamado, al indicar que la autoridad debe motivar la sanción que aplicará no sólo en los daños producidos sino también en los daños que puedan producirse en la salud de las personas, acota con el grado constitucionalmente exigible, las atribuciones de la autoridad administrativa al momento de definir qué sanción debe aplicar a los infractores de las disposiciones previstas en la Ley General de Salud (amonestación con apercibimiento, multa, clausura o arresto hasta por treinta y seis horas).

51. En efecto, el criterio de individualización reclamado constituye un referente, que si bien amerita un cierto margen de apreciación por parte de la autoridad administrativa al momento de calificarlo, no por ello se torna arbitrario, pues su aplicación debe estar debidamente motivada.(8) Esto es así, no sólo porque el propio precepto así lo dispone al prescribir que la resolución deberá estar "fundada y motivada", sino también porque así lo exige el artículo 16 de la Constitución Federal, al disponer que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado, lo cual constituye un mandato categórico que por la eficacia directa del texto constitucional, debe ser observado, aun y cuando la legislación secundaria no lo dispusiera.

52. Así, esta Primera Sala no comparte el razonamiento de la quejosa en el que pretende darle una connotación libérrima o irrestricta a los casos en que la autoridad determina que la conducta infractora puede causar daños a la salud de las personas, dejando en total indefensión a los infractores. Ello es así porque dicho criterio de individualización es susceptible de prueba en contrario, es decir, si eventualmente en la resolución sancionadora se determinara que la infracción cometida puede causar daños a la salud de las personas sin la debida motivación o bajo apreciaciones totalmente arbitrarias, ello podría ser materia de impugnación tanto en sede administrativa (vía recurso) o en sede judicial (ordinaria o constitucional).

53. Por tanto, la problemática que plantea la recurrente al indicar que las personas podrían ser sancionadas con base en daños indeterminados o inexistentes, en realidad, atañe a un problema de adecuada motivación, que de ninguna forma afecta la regularidad constitucional del precepto reclamado, mismo que, como ya se determinó, acota con el grado constitucionalmente exigible las atribuciones de la autoridad administrativa en materia de individualización de sanciones por infracciones a la Ley General de Salud y demás disposiciones que de ella emanen.

54. Por lo demás, esta Sala enfatiza que la Constitución Federal confiere un amplio margen de configuración a la rama legislativa en materia del derecho administrativo sancionador, concretamente, en la previsión de los elementos a observar por las autoridades al individualizar las sanciones respectivas. De ahí que los referidos daños potenciales a la salud, válidamente, se sumen al resto de criterios previstos en el precepto reclamado para lograr una sanción lo más proporcional posible, tales como la gravedad de la infracción, las condiciones socioeconómicas del infractor, la eventual reincidencia, así como el beneficio obtenido como resultado de la infracción.

55. Aspecto que adquiere mayor relevancia al recordar que el objeto de la Ley General de Salud consiste en reglamentar el derecho a la protección de la salud, reconocido en el artículo 4o. de la Constitución Federal (artículo 1o.) y que, para efectos de dicha legislación, "se entiende por salud como un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades" (artículo 1o. Bis). De ahí que la racionalidad de tener en cuenta los daños a la salud causados y potenciales, como un criterio de individualización de la sanción, sea congruente con las consecuencias e impactos que las infracciones a la Ley General de Salud y demás disposiciones que de ella emanen pueden implicar para la salud de las personas.

56. En consecuencia, el precepto reclamado, examinado en su integridad como parte del cuerpo normativo en el cual está inmerso, y no sólo de manera aislada como pretende la quejosa, sí resulta compatible con el principio de legalidad y seguridad jurídica aplicable al derecho administrativo sancionador, en tanto resulta lo suficientemente claro para garantizar, por un lado, que su individualización por parte de la autoridad, aun cuando tenga un cierto margen de apreciación, no se torne arbitraria; y, por otro, que las personas conozcan de manera razonable las eventuales consecuencias jurídicas de sus conductas infractoras.

57. Reserva de jurisdicción. Toda vez que en los agravios subsisten argumentos de legalidad tendentes a controvertir la negativa del amparo respecto de la resolución sancionadora reclamada, procede reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado que previno en la revisión para que los examine, al corresponder a su competencia delegada de conformidad con el Acuerdo General Plenario Número 5/2013.

V. DECISIÓN

58. Dadas las conclusiones alcanzadas, procede que, en la materia de la revisión, se confirme la sentencia recurrida, se niegue el amparo respecto del precepto reclamado y se reserve jurisdicción al Tribunal Colegiado respectivo para el estudio de los temas de legalidad subsistentes.

59. En consecuencia, este Tribunal Constitucional

RESUELVE:

PRIMERO.—En la materia de la revisión, competencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.—La Justicia de la Unión no ampara ni protege a R&D Metabolismo México, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra del artículo 418, fracción I, de la Ley General de Salud.

TERCERO.—Se reserva jurisdicción al Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, para los efectos precisados en esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora M.N.L.P.H., quien se reserva su derecho de formular voto concurrente, y los señores Ministros: J.L.G.A.C. (ponente), J.M.P.R., A.G.O.M. y Ministra presidenta A.M.R.F..

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el 18 de septiembre de 2017 en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. Este último precepto establece los elementos que debe tener en cuenta la autoridad administrativa para fundar y motivar una sanción, destacando por la materia que subsiste en este asunto, lo dispuesto en la fracción I, que a la letra dispone: "Artículo 418. Al imponer una sanción, la autoridad sanitaria fundará y motivará la resolución, tomando en cuenta: I. Los daños que se hayan producido o puedan producirse en la salud de las personas."

2. Lo anterior, de conformidad con los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la Ley de Amparo; 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente antes de la entrada en vigor del decreto de reforma legal en la materia, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno, por encontrarse en trámite antes de su entrada en vigor, y con base en el artículo quinto transitorio del decreto mencionado; así como lo previsto en el Punto Tercero en relación con el segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, por tratarse de un recurso de revisión interpuesto en contra de una sentencia de amparo indirecto, donde subsiste un tema de constitucionalidad respecto del cual se tiene la competencia originaria. Cabe señalar que, en el caso, no se justifica la competencia del Tribunal Pleno para conocer del presente asunto, en virtud de que su resolución no reviste un interés excepcional.

3. La oportunidad y legitimación con que fue interpuesto el recurso de revisión ya fue examinada, de manera favorable, en la resolución del Tribunal Colegiado que previno en su conocimiento.

4. Cfr. P./J. 99/2006, de rubro: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1565 y registro digital: 174488.

5. En ese sentido, véase la jurisprudencia 1a./J. 126/2004, de rubro y texto siguientes: "SANCIONES ADMINISTRATIVAS. LAS NORMAS QUE LAS ESTABLECEN NO VULNERAN LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA, CUANDO EN DISTINTOS PRECEPTOS LEGALES SE ENCUENTREN DEFINIDOS. La norma que prevé una sanción o afectación cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta los principios de legalidad y seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que aunque le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva infracción o conducta antijurídica, el gobernado pueda conocer las consecuencias de su actuar e implique que la determinación adoptada por la autoridad, dentro del marco legislativamente permitido, se encuentre debidamente fundada y motivada, a fin de que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en las que se suscitó el hecho. Por tanto, para la evaluación sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos que establecen las sanciones administrativas, debe analizarse la ley en forma sistemática y armónica, de manera que dicha evaluación no puede realizarse mediante un análisis aislado de los preceptos legales, ya que puede contener, en otros de sus artículos, la definición de elementos que sirvan para acotar la conducta de la autoridad.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, enero de 2005, página 377 y registro digital: 179453.

6. "Artículo 417. Las sanciones administrativas podrán ser:

"I. Amonestación con apercibimiento;

"II. Multa;

"III. Clausura temporal o definitiva, que podrá ser parcial o total; y,

"IV. Arresto hasta por treinta y seis horas."

7. En el caso concreto, la motivación de la resolución sancionadora en cuanto a los daños potenciales a la salud de las personas, fue en los siguientes términos: "Que para la imposición de la sanción esta autoridad sanitaria, con fundamento en el artículo 418 de la Ley General de Salud, se procede (sic) a calificar lo siguiente: a) En atención a los daños que se hayan producido o puedan producirse en la salud de las personas, estos están determinados en el hecho de que al haberse detectado al momento de las visitas sanitarias ... que comercializaba productos denominados suplementos alimenticios de su propiedad con marca y denominación no permitida ya que se incluye clara y veladamente indicaciones con relación a enfermedades, síndrome, signos o síntomas ... destacándose el producto T. del que de su folleto, como de su etiqueta se aprecia que ‘Thyrol’ ‘Es hora de mejorar tu metabolismo ayudando a tu tiroides ...’ lo que evidencia el riesgo sanitario en la salud de las personas a las que llegue tanto la publicidad de este producto como el producto mismo, así como todos los que han sido materia de análisis de esta resolución, caso particular (sic) las personas que se encuentra (sic) afectada en su tiroides, padecimiento que eminentemente (sic) debe ser tratado por un especialista, como los medicamentos que le prescribe, no así un producto al que su dueño le denomina suplemento alimenticio y le inserta características de un medicamento ... indiscutiblemente no corresponden a su función de uso, crearon en la población un juicio erróneo de que al consumirlos, obtendrían los beneficios mencionados en sus etiquetas, poniendo en riesgo la salud de la población, que debido al contenido de las leyendas que ostentaban las etiquetas de los productos que comercializaba la hoy infractora, omitieron consultar un especialista en la salud o abandonaron un tratamiento prescrito para su padecimiento.". (Páginas 13 y 14 de la resolución sancionadora)

8. Al respecto, resulta ilustrativa la tesis 1a. CLXXXVII/2011 (9a.), de rubro y texto siguientes: "FACULTADES DISCRECIONALES DE LAS AUTORIDADES. LIMITACIÓN A SU EJERCICIO. El otorgamiento de facultades discrecionales a las autoridades no está prohibido, y ocasionalmente su uso puede ser conveniente o necesario para lograr el fin que la ley les señala; sin embargo, su ejercicio debe limitarse de manera que impida la actuación arbitraria de la autoridad, limitación que puede provenir d ela propia disposición normativa, la cual puede establecer determinados parámetros que acoten el ejercicio de la atribución razonablemente, o de la obligación de fundamentar y motivar todo acto de autoridad.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro I, octubre de 2011, Tomo 2, página 1088 y registro digital: 160855.

Esta sentencia se publicó el viernes 20 de mayo de 2022 a las 10:25 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 4 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley de Amparo, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 23 de mayo de 2022, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.