Ejecutoria num. 518/2022 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 12-05-2023 (AMPARO EN REVISIÓN)

AMPARO EN REVISIÓN 518/2022. O.E.R.G.. 8 DE FEBRERO DE 2023. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A.Y.A.P.D.. AUSENTE: J.L.P.. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIO: L.E.G. DE LA MORA.

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Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al ocho de febrero de dos mil veintitrés, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve el recurso de revisión 518/2022, interpuesto por O.E.R.G., contra la resolución de diez de enero de dos mil veintidós dictada por la J. Decimoquinto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, con residencia en Zapopan, en el juicio de amparo indirecto 1907/2021-III.

El problema jurídico a resolver por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consiste en determinar si el artículo cuarto transitorio del Decreto 28439/LXII/21, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, transgrede el principio de irretroactividad.

ANTECEDENTES

1. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado el siete de octubre de dos mil veintiuno en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, con residencia en Zapopan, O.E.R.G., solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, contra los actos reclamados y autoridades responsables siguientes:

Autoridades responsables:

a) Congreso del Estado de Jalisco.

b) Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco.

c) S. General de Gobierno del Estado de Jalisco.

d) Consejo Directivo del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco.

e) Director del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco.

Actos reclamados:

• La aprobación, expedición, sanción, promulgación, publicación y refrendo del decreto que contiene el Acuerdo Legislativo Número 28439/LXII/21, por el cual se reforman diversos artículos de la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, específicamente, los artículos 33, 39, 70, 153, fracciones XIX y XX, así como el transitorio cuarto del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco y su inminente ejecución.

• Artículo cuarto transitorio del Decreto 22862/LVIII/09.

2. La quejosa en sus conceptos de violación hizo valer en esencia lo siguiente:

• Manifestó que el Consejo Directivo indebidamente aplicó el artículo 66, segundo párrafo, de la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, ya que, conforme al numeral cuarto transitorio de dicha normatividad, señala que la referida ley no surte efectos retroactivos en perjuicio de los afiliados y pensionados que hubiesen sido incorporados e iniciado sus cotizaciones durante la abrogada Ley de Pensiones del Estado de Jalisco.

• Adujo que con la abrogada ley tuvo derecho a la jubilación, es decir, tiene derechos adquiridos, por lo que el artículo cuarto transitorio del Decreto 28439/LXII/21, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, transgrede los artículos 1o., 14 y 133 constitucionales, en especial el de irretroactividad de la norma.

3. Admisión y trámite. Por razón de turno, correspondió conocer del asunto al Juzgado Decimoquinto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, quien registró la demanda con el número 1907/2021 y previo cumplimiento a la prevención formulada, se admitió a trámite mediante proveído de doce de noviembre de dos mil veintiuno; requirió a las autoridades responsables sus informes justificados; otorgó la intervención legal correspondiente al agente del Ministerio Público de la adscripción; y señaló día y hora para la celebración de la audiencia constitucional.

4. Sentencia de amparo. Seguidos los trámites legales correspondientes, el diez de enero de dos mil veintidós, la J. de Distrito indicada dictó sentencia en la que sobreseyó en el juicio, con base en las siguientes consideraciones:

• Se decretó el sobreseimiento respecto a los actos reclamados al secretario general de Gobierno del Estado de Jalisco, consistentes en el refrendo de los Decretos 28439/LXII/21 y 22862/LVIII/09, ya que del análisis del escrito de demanda y escrito aclaratorio no se advirtió que la solicitante del amparo impugnara dicho acto por vicios propios; así que se consideró que el juicio resultaba improcedente respecto al acto atribuido a dicha autoridad, por no combatirse de manera autónoma.

• Se consideró de oficio que se actualizaba la improcedencia del juicio, respecto del acto reclamado consistente en el artículo cuarto transitorio del Decreto 22862/LVIII/09. Al respecto se indicó, que la quejosa manifestó que tuvo conocimiento de la porción reclamada el diez de septiembre de dos mil veintiuno, refiriendo que fue el día siguiente al que se publicó dicho precepto en el Periódico Oficial "El Estado de Jalisco"; sin embargo, se advirtió que el citado artículo transitorio, fue publicado en el mencionado Periódico Oficial, el diecinueve de noviembre de dos mil nueve, por tanto, se concluyó que se estuvo en posibilidad de inconformarse de tal determinación a partir del día en que se publicó dicho precepto, lo cual trajo como consecuencia que el plazo de treinta días con el que contaba la promovente para instar el juicio de amparo contra dicha norma, transcurrió a partir del día siguiente a la fecha en la cual entró en vigor el mencionado Decreto 22862/LVIII/09; por tanto, al haber transcurrido en exceso el plazo con el que legalmente contaba para la presentación de la demanda de amparo respecto a dicha porción normativa reclamada, ésta fue presentada en forma extemporánea.

• Por otra parte, consideró actualizada la causa de improcedencia hecha valer por una de las autoridades responsables. Sobre el particular se señaló, que si el acto o ley reclamada, no se refería a los derechos contenidos en la esfera jurídica de la parte quejosa, ni que fuera evidente que se afectara de algún modo su situación frente al orden jurídico, se carecía de posibilidad jurídica para impugnarlos vía amparo contra leyes y, en consecuencia, se declaró el sobreseimiento en el juicio.

• Sobre ese tema se enfatizó que la quejosa omitió acreditar su interés jurídico, debido a que era su obligación acompañar algún elemento de convicción con el que, de manera fehaciente, acreditara que su pensión excedió el monto establecido en el artículo 70, fracción II, de la ley que rige al citado instituto, para adecuarse al límite máximo estipulado, de treinta y nueve veces el valor de la unidad de medida y actualización elevado al mes.

• Finalmente se resaltó que la pensionada fue omisa en acreditar que la entrada en vigor del Decreto 28439/LXII/21, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, le causara un perjuicio por su sola entrada en vigor.

5. Recurso de revisión. Inconforme con lo anterior, mediante escrito presentado el veintiuno de enero de dos mil veintidós, el autorizado legal de la quejosa interpuso recurso de revisión, en el que manifestó los siguientes agravios:

• Alegó que la sentencia recurrida transgrede sus derechos humanos consagrados en los artículos 1o., 14, 16 y 123, apartado B, de la Constitución Federal, la cual resuelve sin tocar el fondo de una ley que a futuro puede causar un menoscabo a la pensión de la ahora recurrente.

• El artículo 153, fracción XIX, de la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco señala que se puede modificar y reducir por causa de utilidad pública el monto de una pensión, independientemente de la cantidad que se paga, es decir, no se tiene que rebasar determinado tope para que el Consejo Directivo reduzca las pensiones, por lo que indica que la J. no analizó que una pensión no puede ser considerada digna, si se reduce en un cuarenta por ciento de lo que recibe actualmente.

6. Admisión y trámite. Por cuestión de turno, correspondió conocer del asunto al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito quien, mediante acuerdo de diecisiete de febrero de dos mil veintidós, registró el recurso con el número 106/2022 y lo admitió a trámite.

7. Recurso de revisión adhesiva. Posteriormente, por acuerdo de veinticinco de febrero de dos mil veintidós, se admitió el recurso de revisión adhesiva interpuesto por el director de Amparo de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo en representación del gobernador constitucional, así como del secretario general de Gobierno, ambos del Estado de Jalisco.

8. Sentencia. Seguidos los trámites procesales, en sesión de dieciséis de junio de dos mil veintidós, el Tribunal Colegiado del conocimiento dictó sentencia en la que modificó la sentencia recurrida, sobreseyó en el juicio, declaró sin materia la revisión adhesiva y solicitó a la Suprema Corte que ejerciera su facultad de atracción para conocer de determinado acto. Todo lo cual acorde con las siguientes consideraciones:

• Confirmó el sobreseimiento respecto de los artículos 33, 39, 70, 153, fracciones XIX y XX; y cuarto transitorio del Decreto 22862/LVIII/09, de la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco.

• Advirtió de oficio que en la sentencia recurrida, no se emitió pronunciamiento con relación al artículo cuarto transitorio del Decreto 28439/LXII/21, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, por lo que procedió al análisis de la procedencia del juicio respecto de dicho acto. Al efecto manifestó que la quejosa sí demostró ubicarse en el supuesto previsto en dicho precepto para combatirlo como norma de naturaleza autoaplicativa, en tanto que demostró ser titular de una pensión y, por consiguiente, que ésta será materia de modificación y reducción por causa de utilidad pública.

• Por lo que consideró que el análisis de su constitucionalidad, debía ser materia de estudio por parte de este Alto Tribunal.

9. Trámite ante la Suprema Corte. Mediante resolución de siete de septiembre de dos mil veintidós, emitida dentro de la solicitud de reasunción de competencia 94/2022, la Segunda Sala determinó que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debía conocer del asunto; por lo que en acatamiento a lo anterior, por acuerdo de once de octubre de dos mil veintidós, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó reasumir competencia originaria para conocer de los recursos de revisión principal y adhesiva, registrándolos con el número 518/2022 y turnó el expediente para su estudio a la M.Y.E.M..

10. Avocamiento. En acuerdo de ocho de diciembre de dos mil veintidós, la Ministra presidenta de la Segunda Sala ordenó el avocamiento del asunto y, una vez que estuvo debidamente integrado el expediente, se remitieron los autos a su ponencia para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

11. Publicación. El proyecto de resolución de esta sentencia se hizo público en términos de lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo.

I. COMPETENCIA

12. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer y resolver el presente amparo en revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(1) 83, 86 y 91 de la Ley de Amparo;(2) 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(3) vigente tras el decreto de reforma legal en la materia, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno; así como en el punto segundo, fracción III, aplicado en sentido contrario y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013,(4) publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; por tratarse de un asunto de naturaleza administrativa, competencia de esta Sala, cuya resolución no amerita la intervención del Tribunal Pleno.

13. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.M.A.M., L.O.A. y presidente A.P.D.. Ausente el M.J.L.P..

II. OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN

14. Resulta innecesario verificar la oportunidad en la presentación de los recursos y la legitimación de los respectivos promoventes, ya que estos presupuestos procesales fueron analizados por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito en el RA. 106/2022.(5)

III. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA

15. No existen causas de improcedencia pendientes de estudio, ni se advierte de oficio alguna diversa a las analizadas tanto por la J. Decimoquinto de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco,(6) como por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.(7) Por lo que procede el estudio de fondo.

IV. ESTUDIO DE FONDO

16. El Tribunal Colegiado de origen advirtió que la J. de Distrito omitió el estudio de determinado acto, respecto del cual consideró que era procedente su estudio de fondo; lo cual fue motivo de análisis y resolución por parte de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la solicitud de reasunción de competencia 94/2022.

17. Consecuentemente, con fundamento en los artículos 83 y 93 de la Ley de Amparo, el problema jurídico a resolver por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consiste en determinar si el artículo cuarto transitorio del Decreto 28439/LXII/21, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, transgrede el principio de irretroactividad.

18. Atendiendo a la causa de pedir, así como a la suplencia de la queja deficiente, se estima que son fundados los conceptos de violación propuestos por la quejosa recurrente, en aquella parte donde indica que dicho dispositivo se le aplicó en su perjuicio de manera retroactiva, violentándosele un derecho previamente adquirido.

19. Sobre todo cuando –continúa señalando la inconforme– el monto de la pensión se puede modificar o reducir por causa de utilidad pública, independientemente de la cantidad que se pague.

20. Ahora bien, el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Federal,(8) consagra el principio de irretroactividad de la ley en los términos siguientes: "A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna".

21. Como se advierte, dicho precepto prohíbe expresamente la aplicación retroactiva de una ley en perjuicio de persona alguna; sin embargo, no señala qué es lo que se debe entender por una ley retroactiva, de ahí que esta Suprema Corte se ha visto en la necesidad de precisar cuándo se está en presencia de ella.

22. Para ese efecto y, teniendo en cuenta que la retroactividad de una ley hace referencia al problema de validez de las normas en el tiempo, que descansa sobre la idea general de que las leyes sólo rigen a partir de su vigencia y durante ésta, lo cual impide que puedan regir sobre hechos o situaciones ocurridas en el pasado, es decir, acaecidos antes de su entrada en vigor, este Máximo Tribunal se ha apoyado en la teoría de los derechos adquiridos y la teoría de los componentes de la norma, que a continuación se explican.

23. Teoría de los derechos adquiridos

24. La teoría de los derechos adquiridos se sustenta en dos conceptos que resultan fundamentales para distinguir cuándo se está en presencia de una ley de carácter retroactivo. El primer concepto alude al derecho adquirido y el segundo a la expectativa de adquirirlo.

25. El derecho adquirido implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de la persona, a su dominio o haber jurídico; en cambió la expectativa de derecho, sólo representa la esperanza o pretensión que tiene una persona de que se realice una situación jurídica concreta a efecto de poder adquirir un derecho. Así, mientras el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde a algo que en el mundo fáctico no se ha materializado.

26. Partiendo de esa base, se ha considerado que si una ley o el acto concreto de aplicación, no afecta derechos adquiridos, sino simples expectativas de derecho, entonces dicha ley no viola la garantía de irretroactividad prevista en el artículo 14 constitucional y, por ende, no puede considerarse retroactiva, pero si por alguna razón afecta algún derecho adquirido, entonces sí tendrá ese calificativo.

27. Cobra aplicación la tesis aislada de rubro y texto siguientes:

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado."(9)

28. Teoría de los componentes de la norma.

29. Tal como lo reiteró la Segunda Sala de esta Suprema Corte, al resolver el amparo en revisión 595/2019(10) y la contradicción de tesis 90/2021,(11) esta teoría parte de la base de que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia. Así, si el primero se realiza conforme a cierta norma, la segunda debe producirse con la misma norma jurídica; sin embargo, como el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de manera inmediata, en tanto que puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo, lo cual acontece por lo general cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, para determinar cuándo se está en presencia de una norma de carácter retroactivo deberán analizarse las siguientes hipótesis que pueden llegar a generarse a través del tiempo:

I. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan de modo inmediato el supuesto y la consecuencia en ella regulados, no se puede variar, suprimir o modificar ese supuesto o la consecuencia, sin violar la garantía de irretroactividad de las normas, dado que ambos nacieron a la vida jurídica con anterioridad a la entrada en vigor de una nueva ley.

II. Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si el supuesto y algunas de las consecuencias se realizan bajo la vigencia de una ley, quedando pendientes algunas de las consecuencias jurídicas al momento de entrar en vigor una nueva disposición jurídica, dicha ley no podría modificar el supuesto ni las consecuencias ya realizadas.

III. Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior no se producen durante su vigencia, pero cuya realización no depende de los supuestos previstos en esa ley, sino únicamente estaban diferidas en el tiempo por el establecimiento de un plazo o término específico, en este caso la nueva disposición tampoco podría suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, toda vez que estas últimas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley.

IV. Cuando para la ejecución o realización de las consecuencias previstas en la disposición anterior, pendientes de producirse, es necesario que los supuestos señalados en ella se realicen después de que entró en vigor la nueva norma, tales consecuencias deberán ejecutarse conforme a lo establecido en ésta, en atención a que antes de la vigencia de dicha ley no se actualizaron ni ejecutaron ninguno de los componentes de la ley anterior (los supuestos y consecuencias acontecen bajo la vigencia de la nueva disposición).

30. De este modo, para estar en posibilidad de determinar si una disposición normativa es violatoria de lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Federal con base en la teoría de los componentes de la norma, es necesario considerar los distintos momentos en que se realiza el supuesto o supuestos jurídicos, la consecuencia o consecuencias que de ellos derivan y el momento en que entra en vigor la nueva disposición.

31. Al respecto, es aplicable la jurisprudencia de rubro y texto siguientes:

"RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan."(12)

32. En mérito de lo anterior, una norma transgrede el principio de irretroactividad de la ley cuando trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior; circunstancia que no se actualiza cuando se está en presencia de meras expectativas de derecho o de situaciones que aún no se han realizado, o consecuencias no derivadas de los supuestos regulados en la ley anterior, pues en esos casos, sí se permite que la nueva ley las regule.

33. Estudio del caso concreto

34. Ahora, en el presente asunto se impugna el artículo cuarto transitorio del Decreto 28439/LXII/21, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, que establece:

Decreto 28439/LXII/21

"Cuarto. Serán materia modificación y reducción por causa de utilidad pública, las pensiones que a la entrada en vigor que señala el presente decreto se encuentren vigentes, así como las futuras que en términos del presente ordenamiento se otorguen bajo las condiciones que el presente decreto establece."

35. Como se observa, el mencionado precepto establece en lo que interesa, que se modificarán y reducirán, por causa de utilidad pública, las pensiones que a la entrada en vigor del decreto impugnado se encuentren vigentes.

36. Al respecto, en el dictamen emitido por la Comisión de Competitividad, Desarrollo Económico, Innovación y Trabajo del Congreso del Estado de Jalisco, en el proceso legislativo del Decreto 28439/LXII/21, se destacó lo siguiente:

"...

"En efecto, conforme a los elementos que el autor proporciona en la exposición de motivos de su iniciativa y que se tienen por reproducidos a la letra, es fundamental que el instituto de pensiones tenga finanzas sanas en el corto y mediano plazo, que le permitan conservar su estabilidad y prolongar su viabilidad financiera con el propósito de garantizar las prestaciones y servicios de seguridad social a sus derechohabientes.

"En ese sentido, en dicha iniciativa se analiza que el monto de algunas de las pensiones es excesivo y que es necesario establecer un debido control para proteger el patrimonio del citado instituto.

"...

"Sin que con esto se violenten derechos adquiridos, pues cabe señalar que el derecho a la pensión no se vulnera en la medida que el tope que se pretende establecer garantiza plenamente el derecho a recibir una pensión digna respetando los parámetros nacionales internacionales, particularmente en este último caso conforme al Convenio 102 de la Organización Internacional de Trabajo, dentro del cual se establece que los pagos periódicos deben alcanzar el 40 % del salario de referencia, lo cual se deja a salvo puesto que el ajuste que resulte de la aplicación del tope máximo que establece la reforma respeta dicho porcentaje."

37. Como se observa, el artículo transitorio combatido tiene como objetivo esencial modificar y reducir las pensiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 28439/LXII/21.

38. En relación con el derecho a recibir una pensión, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el otorgamiento de una pensión constituye una expectativa de derecho, en tanto está condicionada a la satisfacción de ciertos requisitos como lo son la edad y la antigüedad en el servicio y, por ende, es inconcuso que el derecho a la pensión no nace cuando se ingresa a laborar, sino cuando se cumplen los requisitos previstos en la ley respectiva. Al respecto, es ilustrativa la jurisprudencia de rubro y texto siguientes:

"INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LA APLICACIÓN RETROACTIVA DEL ARTÍCULO 57, PÁRRAFO TERCERO, DE LA LEY RELATIVA VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2002 (ACTUALMENTE ABROGADA), ES IMPROCEDENTE EN LO REFERENTE AL PAGO DE INCREMENTOS O DIFERENCIAS A LAS PENSIONES, RESPECTO DE LAS OTORGADAS ANTES DE ESA FECHA. El artículo 57, párrafo tercero, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente del 5 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 2001, señala que la cuantía de las pensiones se incrementará conforme aumente el salario mínimo general para el Distrito Federal, hoy Ciudad de México y, posteriormente, mediante reforma vigente a partir del 1 de enero de 2002, establece que se adopta para tales fines el Índice Nacional de Precios al Consumidor, o bien, en proporción al aumento de los sueldos de los trabajadores en activo, según sea el referente que resulte de mayor beneficio. Ahora bien, en virtud de la fecha en que entró en vigor esa modificación legislativa, quienes se pensionaron con anterioridad a ella solamente adquirieron el derecho al incremento de sus pensiones conforme al aumento del salario mínimo aludido, por lo que no les es aplicable retroactivamente el citado precepto, habida cuenta que la jubilación no es un derecho surgido por el solo hecho de existir la relación laboral o por simple efecto del pago de las cotizaciones, sino que constituye una mera expectativa de derecho que se concreta hasta que se cumplan los requisitos para su otorgamiento, ya que la incorporación de dicha prestación al patrimonio jurídico de las personas se encuentra condicionada al cumplimiento de los años de servicio requeridos. Por tanto, mientras no exista un mandato expreso del legislador para incorporar entre los destinatarios de la norma a los pensionados con anterioridad, el parámetro que legalmente les corresponde a sus incrementos es el previsto en función del salario mínimo, el cual no puede sustituirse, vía interpretativa, por un sistema indexado o el homologado con quienes se encuentran laboralmente en activo, porque sería tanto como desconocer el principio constantemente reiterado en el sentido de que las pensiones se rigen por la ley vigente al momento de otorgarse, y asignar a la ley un efecto retroactivo que no tuvo en mente el autor de la reforma respectiva."(13)

39. En esa lógica, el artículo 58 de la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco,(14) establece que se podrán otorgar pensiones por jubilación, por edad avanzada, por invalidez, por viudez y orfandad. Además, en el artículo 59 de la misma ley,(15) se contempla que el derecho a las pensiones nace a partir de la fecha en que los afiliados se encuentran en los supuestos y se satisfagan los requisitos legales para su procedencia y, en su caso, causen baja definitiva del servicio. Asimismo, se precisa que el pago de las pensiones se otorgará por cuota mensual y de forma vitalicia, salvo los casos de revocación, suspensión, terminación o cualquiera otra circunstancia prevista en la ley.

40. De lo anterior se advierte que las pensiones otorgadas por el Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco constituirán una expectativa de derecho mientras los afiliados no se encuentren en los supuestos previstos en la ley y no cumplan con los requisitos establecidos en la ley del instituto y su reglamento, pero, una vez que el afiliado se encuentre en los supuestos respectivos y reúna los requisitos necesarios para recibir la pensión, adquirirá el derecho a recibir una pensión conforme a las disposiciones vigentes, por lo que ésta formara parte del patrimonio jurídico del pensionado.

41. Es decir, cuando los asegurados cumplen con los requisitos legales para el otorgamiento de una pensión, válidamente se puede asumir que ya ingresó el derecho a la pensión en la esfera jurídica de los asegurados, al haber cubierto las exigencias legales para su otorgamiento.

42. En el caso concreto, de autos se advierte que la quejosa recurrente demostró ser pensionada a partir del uno de enero de dos mil dieciocho, bajo la vigencia de la ley anterior (la de dos mil nueve), es decir, adquirió el derecho a recibir la pensión con anterioridad a la emisión del decreto que ahora combate.

43. En tal orden de ideas, si el artículo cuarto transitorio controvertido indica que serán materia de modificación y reducción por causa de utilidad pública, las pensiones que a la entrada en vigor del indicado decreto se encuentren vigentes; es inconcuso que, al tratarse de un derecho inherente a las personas pensionadas, a quienes ya se les otorgó una pensión, adquirieron el derecho a que no se les modifique o reduzca.

44. Inclusive, conviene destacar que al resolver la contradicción de tesis 200/2020,(16) este Alto Tribunal determinó que aquellos asegurados a los que, con posterioridad a la reforma constitucional en materia de desindexación del salario mínimo se les otorgó una pensión jubilatoria calculada con base en el monto máximo de diez veces el salario mínimo y no con base en la Unidad de Medida y Actualización, ya sea porque así lo determinó el propio ISSSTE o como consecuencia de una sentencia ejecutoria, se les debe reconocer la existencia de un derecho adquirido.

45. De ahí que esta Segunda Sala llegue al convencimiento de que el artículo impugnado viola el principio de irretroactividad de la ley que consagra el artículo 14 constitucional, ya que al ordenar que las pensiones otorgadas previamente a la entrada en vigor del decreto combatido serán materia de modificación o reducción, desconoce el derecho que adquirió la quejosa ahora recurrente al amparo de las normas que anteriormente estaban vigentes.

46. La anterior conclusión se confirma con la teoría de los derechos adquiridos, así como con la teoría de los componentes de la norma, pues a la luz de la primera, los pensionados a los que se les determinó su pensión durante la vigencia de la legislación anterior, adquirieron el derecho de recibirla en los términos que anteriormente lo venían haciendo; de ahí que sea válido y legal concluir que no puede ser disminuido el monto de su pensión con base en esta nueva disposición prevista en una ley posterior.

47. Consecuentemente, si en virtud de aquellas normas ingresaron al haber jurídico de los pensionados el derecho que se ha señalado, éste ya no puede ser desconocido por una ley posterior ni puede aplicarse ésta, pues vulneraría un derecho adquirido, de ser así, la nueva disposición o su aplicación resultaría retroactiva en perjuicio de dichos gobernados, como acontece en el caso concreto.

48. Por otra parte, visto el problema planteado desde la perspectiva de la teoría de los componentes de la norma, que parte del supuesto de que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, en la que si el primero se realiza la consecuencia debe producirse, generándose así los derechos y obligaciones correspondientes; en el caso se actualiza la hipótesis en la que se establece que: "puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley", pues como ha quedado evidenciado, el derecho a recibir una pensión se actualizó a partir de la fecha en que la afiliada se encontró en los supuestos y quedaron satisfechos los requisitos legales para su procedencia; de manera que la nueva disposición consistente en que la pensión se modifique o reduzca por causa de utilidad pública, no puede desconocer o destruir la consecuencia que se generó conforme a la ley anterior, porque no se encontraba supeditada a la nueva norma, sin que afecte el hecho de que su pago se realice de forma mensual, es decir, de forma fraccionada en el tiempo, ya que el monto de estas últimas, se reitera, no está supeditado a lo establecido en la nueva ley, sino que nació bajo la vigencia de la anterior ley.

49. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.M.A.M., L.O.A. y presidente A.P.D.. Ausente el M.J.L.P..

V. EFECTOS

50. Concluyentemente, lo procedente es conceder el amparo y protección de la justicia federal solicitado, al devenir inconstitucional el artículo cuarto transitorio del Decreto 28439/LXII/21, por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, publicado en el Periódico Oficial de la citada entidad federativa el nueve de septiembre de dos mil veintiuno.

51. Lo cual se realiza para el efecto de que las autoridades responsables, en el ámbito de sus respectivas competencias, se abstengan de aplicar en lo presente o futuro el aludido numeral, por haber resultado violatorio del principio de irretroactividad de la ley.

52. Asimismo, con la finalidad de salvaguardar los derechos de la promovente y con el objeto de restituirla plenamente en sus prerrogativas, se deberá verificar que la quejosa no haya sufrido un detrimento patrimonial en el pago de su respectiva pensión y para el caso de que se haya pagado con esa disminución se reintegre la diferencia; esto con apoyo en los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo.

53. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia siguiente:

"AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS DE PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU APLICACIÓN PRESENTE Y FUTURA. El principio de relatividad de los efectos de la sentencia de amparo establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y 76 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido de que la sentencia que otorgue el amparo tiene un alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a proteger al quejoso que haya promovido el juicio de amparo. Sin embargo, este principio no puede entenderse al grado de considerar que una sentencia que otorgue el amparo contra una ley sólo protegerá al quejoso respecto del acto de aplicación que de la misma se haya reclamado en el juicio, pues ello atentaría contra la naturaleza y finalidad del amparo contra leyes. Los efectos de una sentencia que otorgue el amparo al quejoso contra una ley que fue señalada como acto reclamado son los de protegerlo no sólo contra actos de aplicación que también haya impugnado, ya que la declaración de amparo tiene consecuencias jurídicas en relación con los actos de aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el contrario, si el amparo le fuera negado por estimarse que la ley es constitucional, sólo podría combatir los futuros actos de aplicación de la misma por los vicios propios de que adolecieran. El principio de relatividad que sólo se limita a proteger al quejoso, deriva de la interpretación relacionada de diversas disposiciones de la Ley de Amparo como son los artículos 11 y 116, fracción III, que permiten concluir que en un amparo contra leyes, el Congreso de la Unión tiene el carácter de autoridad responsable y la ley impugnada constituye en sí el acto reclamado, por lo que la sentencia que se pronuncie debe resolver sobre la constitucionalidad de este acto en sí mismo considerado; asimismo, los artículos 76 bis, fracción I, y 156, que expresamente hablan de leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, finalmente, el artículo 22, fracción I, conforme al cual una ley puede ser impugnada en amparo como autoaplicativa si desde que entra en vigor ocasiona perjuicios al particular, lo que permite concluir que al no existir en esta hipótesis acto concreto de aplicación de la ley reclamada, la declaración de inconstitucionalidad que en su caso proceda, se refiere a la ley en sí misma considerada, con los mismos efectos antes precisados que impiden válidamente su aplicación futura en perjuicio del quejoso. Consecuentemente, los efectos de una sentencia que otorga la protección constitucional al peticionario de garantías en un juicio de amparo contra leyes, de acuerdo con el principio de relatividad, son los de proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el acto de aplicación con motivo del cual se haya reclamado la ley, si se impugnó como heteroaplicativa, sino también como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para que esa ley no le sea aplicada válidamente al particular en el futuro."(17)

54. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.M.A.M., L.O.A. y presidente A.P.D.. Ausente el M.J.L.P..

VI. REVISIÓN ADHESIVA

55. No procede realizar pronunciamiento alguno en torno a la adhesión planteada, cuenta habida que de ello ya se ocupó el Tribunal Colegiado de origen.(18)

VII. DECISIÓN

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.—La Justicia de Unión ampara y protege a la quejosa, contra el artículo cuarto transitorio del decreto reclamado.

N.; con testimonio de esta ejecutoria. En su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Y.E.M. (ponente), L.M.A.M., L.O.A. y presidente A.P.D.. Ausente el M.J.L.P..

Firman el Ministro presidente de la Segunda Sala y la Ministra ponente, con la secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 33/2017 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 7 de abril de 2017 a las 10:11 horas.

________________

1. "Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo las J.as y los Jueces de Distrito o los Tribunales Colegiados de Apelación procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:

"a) Cuando habiéndose impugnado en la demanda de amparo normas generales por estimarlas directamente violatorias de esta Constitución, subsista en el recurso el problema de constitucionalidad."

2. "Artículo 83. Es competente la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del recurso de revisión contra las sentencias dictadas en la audiencia constitucional, cuando habiéndose impugnado normas generales por estimarlas inconstitucionales, o cuando en la sentencia se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución y subsista en el recurso el problema de constitucionalidad.

"El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante acuerdos generales, distribuirá entre las salas los asuntos de su competencia o remitirá a los Tribunales Colegiados de Circuito los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte determine."

"Artículo 86. El recurso de revisión se interpondrá en el plazo de diez días por conducto del órgano jurisdiccional que haya dictado la resolución recurrida.

"La interposición del recurso por conducto de órgano diferente al señalado en el párrafo anterior no interrumpirá el plazo de presentación."

"Artículo 91. El presidente del órgano jurisdiccional, según corresponda, dentro de los tres siguientes días a su recepción calificará la procedencia del recurso y lo admitirá o desechará.

"Cuando se trate del recurso de revisión en amparo directo no procederá ningún medio de impugnación en contra del auto que deseche el recurso."

3. "Artículo 21. Corresponde conocer a las S.:

"...

"II. De cualquier recurso derivado de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se hubiera ejercido la facultad de atracción, conforme a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

4. "Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"...

"III. Los amparos en revisión en los que subsistiendo la materia de constitucionalidad de leyes federales o tratados internacionales, no exista precedente y, a su juicio, se requiera fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional y, además, en el caso de los interpuestos contra sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito, revistan interés excepcional; o bien, cuando encontrándose radicados en una Sala así lo acuerde ésta y el Pleno lo estime justificado."

"Tercero. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

5. Véanse los considerandos segundo y tercero de la sentencia de dieciséis de junio de dos mil veintidós.

6. Véase el considerando cuarto de la sentencia de diez de enero de dos mil veintidós.

7. Véase el considerando séptimo de la resolución de fecha dieciséis de junio de dos mil veintidós.

8. "Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna."

9. Tesis 2a. LXXXVIII/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2001, página 306, registro digital: 189448.

10. Sentencia recaída al amparo en revisión 595/2019, Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ponente: Ministra Y.E.M., 4 de diciembre de 2019.

11. Sentencia recaída a la contradicción de tesis 90/2021, Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ponente: Ministro A.P.D., 8 de septiembre de 2021.

12. Tesis P./J. 123/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, octubre de 2001, página 16, registro digital: 188508.

13. Tesis 2a./J. 33/2017 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 41, abril de 2017, Tomo I, página 949, registro digital: 2014063.

14. "Artículo 58. El instituto otorgará, conforme a las disposiciones de la presente ley, las pensiones por jubilación, por edad avanzada, por invalidez, por viudez y orfandad, las cuales se regirán por las disposiciones contenidas en el presente capítulo."

15. "Artículo 59. El derecho a las pensiones que establece esta ley, nace a partir de la fecha en que los afiliados se encuentran en los supuestos y satisfagan los requisitos que en la misma y en sus reglamentos se señalen, y en su caso, causen baja definitiva del servicio.

"El pago de las pensiones se otorgará por cuota mensual y de forma vitalicia, salvo los casos de revocación, suspensión, terminación o cualquiera otra circunstancia expresamente establecida por esta ley."

16. Sentencia recaída a la contradicción de tesis 200/2020, Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ponente M.J.L.P., 17 de febrero de 2021.

17. Tesis P./J. 112/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 19, registro digital: 192846.

18. Véase el considerando octavo de la resolución de fecha dieciséis de junio de dos mil veintidós.

Esta sentencia se publicó el viernes 12 de mayo de 2023 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 4 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley de Amparo, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 15 de mayo de 2023, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.