Ejecutoria num. 372/2011 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-01-2012 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 372/2011. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA CUARTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN XALAPA, VERACRUZ. 9 DE NOVIEMBRE DE 2011. CINCO VOTOS. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIO: AURELIO D.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197-A de la Ley de Amparo, 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General 5/2001, aprobado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, ya que el tema sobre el cual versa la contradicción se refiere a la materia administrativa, cuya especialidad corresponde a esta Segunda Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis debe estimarse que proviene de parte legítima.

El artículo 197-A de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales establece que podrán denunciar la contradicción de tesis sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito en juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o sus Magistrados, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas.

En el caso, la denuncia de contradicción la hizo el Magistrado presidente del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, cuyo órgano intervino en uno de los asuntos que originaron los posibles criterios en contraposición, por lo que cabe concluir que la denuncia proviene de parte legítima.

TERCERO. El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el recurso de revisión fiscal 31/2011, en sesión de siete de junio de dos mil once, en la parte que interesa, consideró (fojas 16 y 17 vuelta del presente toca):

"SEXTO.

"...

"Por tanto, es inconcuso que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha precisado los lineamientos generales para verificar la competencia de las subdelegaciones, partiendo de la base de su estructura orgánica, para lo cual, aludió a lo estipulado, entre otros, en el numeral 251-A de la Ley del Seguro Social, en consecuencia, se concluye que, para tener por debidamente fundado ese aspecto, resultaba obligatorio su señalamiento en los actos liquidatorios, al haber sido dictados por el titular de la Subdelegación Libertad Reforma de la Delegación en Jalisco del Instituto Mexicano del Seguro Social.

"No se opone a lo razonado, que en la jurisprudencia referida, la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal, haya analizado una facultad diversa a la ejercida, como lo es la de expedir certificaciones de la información conservada en medios magnéticos digitales, electrónicos, ópticos, magneto ópticos o de cualquier otra naturaleza, en relación con el registro de patrones y demás sujetos obligados, inscripción, modificación de salario y baja de trabajadores y demás sujetos de aseguramiento.

"Así es, pues dicha atribución, directamente se halla consagrada en el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social; empero, para justificarla plenamente, la Suprema Corte de Justicia no se limitó al numeral relativo de dicho ordenamiento, sino que aludió a la Ley del Seguro Social, para establecer la calidad como órgano administrativo, de las subdelegaciones del instituto, siendo el mismo principio que debe regir para examinar la competencia de tales dependencias para determinar créditos fiscales compuestos por cuotas obrero patronales, cuya atribución en lo específico, también proviene del citado reglamento.

"Al quedar de manifiesto la legalidad de la sentencia recurrida, ante la ineficacia de los agravios, procede confirmarla.

"Finalmente y en mérito de las consideraciones esgrimidas, este órgano jurisdiccional no comparte el criterio que sostuvo el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en el Estado de Veracruz, inmerso en la Jurisprudencia VII.2o.(IV Región) J/1 que se titula ‘CÉDULAS DE LIQUIDACIÓN DE CUOTAS OBRERO PATRONALES. PARA FUNDAMENTAR DEBIDAMENTE LA COMPETENCIA MATERIAL DE LOS SUBDELEGADOS REGIONALES DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL PARA EMITIRLAS ES INNECESARIO QUE ÉSTOS INVOQUEN EL ARTÍCULO 251 A DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL.’

"Se dice que no se comparte el criterio sustentado en la tesis invocada, ya que, como se indicó, este tribunal federal, haciendo propios los razonamientos de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, establecidos en la jurisprudencia 2a./J. 209/2010, considera que para tener como fundada la competencia material de los subdelegados, debe constar en el acto administrativo el señalamiento del artículo 251-A de la Ley del Seguro Social, pues de éste se desprende la existencia y categoría de dichos funcionarios, como órganos operativos de los delegados, los que, a su vez, representan órganos de operación administrativa desconcentrada del instituto en forma directa; mientras que el órgano jurisdiccional cuyo criterio no se comparte, sostiene que esa porción normativa no es necesaria para sostener la competencia de dichos funcionarios."

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa, Veracruz, al resolver el juicio de amparo directo 553/2009, en sesión de veintinueve de enero de dos mil diez, en lo conducente, sostuvo (fojas 594 vuelta y 595 del presente toca):

"Por otra parte, la quejosa aduce, en el inciso b) de su primer concepto de violación, que la Subdelegación del Instituto Mexicano del Seguro Social en Veracruz, fundamenta las cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales, en el uso de las facultades que le otorga las fracciones XII, XIV, XV y XVII del artículo 25 de la Ley del Seguro Social.

"Sin embargo, la cita aislada de ese precepto es insuficiente para tener por debidamente fundadas las cédulas señaladas, en virtud de que debió además invocar el artículo 251-A de la ley mencionada, puesto que tal precepto prevé la posibilidad de que el Instituto Mexicano del Seguro Social, para el despacho de asuntos de su competencia, cuente con órganos de operación administrativa desconcentrada, entre ellos, la subdelegación que emitió las cédulas impugnadas.

"El concepto de violación es infundado en virtud de lo siguiente:

"El artículo 251-A de la Ley del Seguro Social establece lo siguiente: (se transcribe).

"De la interpretación del precepto transcrito, se desprende que el Instituto Mexicano del Seguro Social para mayor eficiencia en el desempeño de sus funciones contará con órganos de operación administrativa desconcentrada y colegiados, cuyas facultades y competencia territorial se determinarán en el reglamento interior del citado organismo descentralizado.

"Entonces, tal artículo únicamente establece las unidades que auxiliará el instituto en el despacho de los asuntos, es decir, las identifica y las señala de manera genérica; sin embargo, no les otorga la competencia material ni territorial a los órganos que cita, ya que tal situación la delega en el reglamento interior.

"En ese sentido, es innecesaria la cita del precepto aludido, puesto que basta con que la autoridad fiscal se funde en los artículos del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, que prevean las atribuciones de los órganos de operación administrativa desconcentrada y colegiados, puesto que estos preceptos son los que establecerán el lugar y la materia en la que pueden actuar, cuando la propia ley así lo establezca, como en el caso ocurre. ..."

Dicho criterio fue reiterado por el citado órgano jurisdiccional, al resolver los amparos directos 563/2009 y 716/2009, en la misma sesión del día veintinueve de enero de dos mil diez, así como al fallar los amparos directos 757/2009 y 41/2010, en sesiones de diecinueve de marzo y quince de abril del citado año, respectivamente.

De dichas ejecutorias derivó la jurisprudencia que enseguida se identifica y transcribe:

"Núm. registro: 164624

"Jurisprudencia

"Materia(s): Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"XXXI, mayo de 2010

"Tesis: VII.2o.(IV Región) J/1

"Página: 1782

"CÉDULAS DE LIQUIDACIÓN DE CUOTAS OBRERO PATRONALES. PARA FUNDAMENTAR DEBIDAMENTE LA COMPETENCIA MATERIAL DE LOS SUBDELEGADOS REGIONALES DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL PARA EMITIRLAS ES INNECESARIO QUE ÉSTOS INVOQUEN EL ARTÍCULO 251 A DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. Del artículo 251 A de la Ley del Seguro Social se advierte que el Instituto Mexicano del Seguro Social, para una mayor eficiencia en el desempeño de sus funciones, contará con órganos de operación administrativa desconcentrada y colegiados, cuyas facultades y competencia territorial se determinarán en el reglamento interior del citado organismo descentralizado. Como se observa, ese precepto establece únicamente las unidades que auxiliarán al mencionado instituto en el despacho de los asuntos a su cargo, es decir, las identifica y las señala genéricamente, sin embargo, no les otorga competencia material ni territorial, ya que tal situación la delega en el indicado reglamento. En ese sentido, para fundamentar debidamente la competencia material de los subdelegados regionales del referido organismo para emitir las cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales, es innecesario que éstos invoquen el aludido precepto, pues basta con citar los artículos del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social que prevean sus atribuciones al respecto."

QUINTO. En primer lugar, debe determinarse si existe la contradicción de criterios denunciada, pues tal situación constituye un presupuesto necesario para estar en posibilidad de resolver cuál de las posturas contendientes debe, en su caso, prevalecer como jurisprudencia.

Para que exista contradicción de tesis se requiere que los Tribunales Colegiados, al resolver los asuntos materia de la denuncia, hayan:

1. Examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,

2. Llegado a conclusiones encontradas respecto a la solución de la controversia planteada.

Entonces, existe contradicción de tesis siempre y cuando se satisfagan los dos supuestos enunciados, sin que sea obstáculo para la existencia que los criterios jurídicos adoptados sobre un mismo punto de derecho no sean exactamente iguales en cuanto a las cuestiones fácticas que los rodean. Esto es, que los criterios materia de la denuncia no provengan del examen de los mismos elementos de hecho.

En ese sentido se ha pronunciado el Pleno de este Alto Tribunal, en la tesis de jurisprudencia P./J. 72/2010, cuyo rubro es el siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7).

Además, cabe precisar que la circunstancia de que el criterio de uno de los Tribunales Colegiados de Circuito implicados (denunciante) no esté expuesto formalmente como tesis y, por ende, no exista la publicación respectiva en términos de lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, no es obstáculo para que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ocupe de la denuncia de la posible contradicción de tesis de que se trata, pues a fin de que se determine su existencia, basta que se adopten criterios disímbolos al resolver sobre un mismo punto de derecho.

Son aplicables a lo anterior, las jurisprudencias que a continuación se identifican y transcriben:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 27/2001

"Página: 77

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, noviembre de 2000

"Tesis: 2a./J. 94/2000

"Página: 319

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

SEXTO. Establecido lo anterior, para determinar si se acreditan los extremos citados, debe atenderse a las consideraciones que sustentan los Tribunales Colegiados de Circuito, destacando sólo los aspectos fundamentales que se dieron en cada caso, y que pueden dar origen a la oposición de algún punto jurídico.

El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el recurso de revisión fiscal 31/2011, sostuvo que:

• La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 209/2010 ha precisado los lineamientos generales para verificar la competencia de las Subdelegaciones del Instituto Mexicano del Seguro Social, partiendo de la base de su estructura orgánica, para lo cual, acudió a lo estipulado, entre otros, en el numeral 251-A de la Ley del Seguro Social, por lo que se concluye que, para tener por debidamente fundada la competencia de la autoridad, resultado obligatorio la cita de dicho precepto legal en las cédulas de liquidación correspondientes, al haber sido dictadas por el titular de la subdelegación del citado instituto.

• No compartía el criterio del Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, contenido en la jurisprudencia VII.2o.(IV Región) J/1, de rubro: "CÉDULAS DE LIQUIDACIÓN DE CUOTAS OBRERO PATRONALES. PARA FUNDAMENTAR DEBIDAMENTE LA COMPETENCIA MATERIAL DE LOS SUBDELEGADOS REGIONALES DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL PARA EMITIRLAS ES INNECESARIO QUE ÉSTOS INVOQUEN EL ARTÍCULO 251 A DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL.", toda vez que haciendo propios los razonamientos de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, establecidos en la jurisprudencia 2a./J. 209/2010, consideró que para tener como fundada la competencia material de los subdelegados, debe citarse en el acto administrativo el artículo 251-A de la Ley del Seguro Social, ya que de dicho precepto se desprende la existencia y categoría de los subdelegados.

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, al resolver los juicios de amparos directos 553/2009, 563/2009, 716/2009, 757/2009 y 41/2010, sostuvo, esencialmente, lo siguiente:

• Para tener por debidamente fundada la competencia material de los subdelegados del Instituto Mexicano del Seguro Social, para emitir cédulas de liquidación y cuotas obrero patronales, es innecesaria la cita del artículo 251-A de la Ley del Seguro Social, pues basta con que se funde en los artículos del reglamento interior del citado instituto, que prevén las atribuciones de los órganos de operación administrativa desconcentrada y colegiados, ya que estos preceptos son los que establecerán el lugar y la materia en la que puedan actuar, cuando la propia ley así lo establezca, como ocurre en el caso concreto.

• Las atribuciones de los subdelegados se encuentran establecidas en el artículo 150 del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, entre los cuales se encuentran las de determinar, emitir, notificar y cobrar cédulas de liquidación por concepto de cuotas obrero patronales, por lo que basta que los subdelegados funden su competencia material al emitir las referidas cédulas de liquidación en los artículos del reglamento mencionado, resultando innecesaria la cita del citado artículo 251-A de la Ley del Seguro Social, ya que este precepto sólo establece las unidades que auxiliarán al instituto en el despacho de los asuntos, pero no les otorga la competencia material ni territorial, pues tal situación la delega en el reglamento interior.

Lo antes sintetizado permite inferir que los Tribunales Colegiados contendientes, al resolver los asuntos mencionados, se pronunciaron sobre un mismo punto de derecho y adoptaron criterios discrepantes, en cuanto a la debida fundamentación de la competencia material de los subdelegados del Instituto Mexicano del Seguro Social, para emitir cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales.

Así, mientras el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito considera que para tener por debidamente fundada la competencia material de los citados subdelegados, resulta obligatorio citar en las cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales el artículo 251-A de la Ley del Seguro Social, siendo insuficiente la invocación del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social; el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región estimó que se encuentra suficientemente fundada la competencia material de los subdelegados con la invocación del artículo del reglamento interior del citado instituto que les otorga facultades para emitir cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales, resultando innecesaria la cita del referido artículo 251-A.

En tales condiciones, el punto divergente que ha de dilucidarse consiste en determinar si para la correcta fundamentación de la competencia material de los subdelegados del Instituto Mexicano del Seguro Social, para emitir cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales, debe invocarse el artículo 251-A de la Ley del Seguro Social, o si resulta suficiente la cita de las disposiciones del reglamento interior del referido organismo descentralizado, que prevén tal atribución.

No es obstáculo para la anterior determinación, en el sentido de que existe la contradicción de criterios, el hecho de que uno de los Tribunales Colegiados contendientes haya expuesto sus razonamiento, al resolver un recurso de revisión fiscal, y el otro al decidir juicios de amparos directos, pues debe estimarse procedente la derivada de criterios opuestos sustentados al resolverse cualquier tipo de asunto del que deban conocer, pues de lo contrario no se cumpliría con el propósito que inspiró tanto al Constituyente como al legislador ordinario al establecer la denuncia de contradicción de tesis como un sistema de integración de jurisprudencia.

Resultan aplicables a lo anterior, las tesis de jurisprudencias que llevan por rubros, textos y datos de identificación, los siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. ES PROCEDENTE LA SURGIDA DE CRITERIOS SUSTENTADOS EN AMPARO DIRECTO Y EN REVISIÓN FISCAL. En atención a que la finalidad de la denuncia de contradicción de tesis prevista en la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución General de la República es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de un criterio jurisprudencial, supere la inseguridad jurídica derivada de posturas divergentes sostenidas sobre un mismo problema de derecho por órganos terminales del Poder Judicial de la Federación y considerando que las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo y en revisión fiscal tienen como característica común que son emitidas por Tribunales de esa naturaleza, aquéllas en términos del artículo 107, fracción IX, y éstas conforme al artículo 104, fracción I-B, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que es procedente la contradicción de tesis surgida entre las sustentadas al resolver amparos directos y revisiones fiscales, con el propósito de evitar la subsistencia de posturas divergentes." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, abril de 2010, tesis 2a./J. 48/2010, página 422).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PROCEDE RESPECTO DE CRITERIOS DIVERGENTES SUSTENTADOS POR TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO AL RESOLVER ASUNTOS DE CUALQUIER NATURALEZA QUE SEAN DE SU COMPETENCIA. Del artículo 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que prevé que la jurisprudencia que deban establecer la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno, sus S. y los Tribunales Colegiados de Circuito, en las ejecutorias que pronuncien en los asuntos de su competencia distintos del juicio de garantías, se regirá por las disposiciones de la Ley de Amparo, salvo disposición expresa en otro sentido, se advierte que se refiere al Máximo Tribunal y a los indicados tribunales cuando son órganos competentes para sustentar jurisprudencia, lo que podrán hacer no únicamente en juicios de amparo, sino en cualquier asunto del que deban conocer, aplicando en éstos la Ley indicada. En ese tenor, si bien es cierto que los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, se refieren a la contradicción de tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito al resolver los juicios de amparo de su competencia, también lo es que no debe hacerse una interpretación y aplicación literal de esas normas para estimar improcedente cualquier denuncia de criterios opuestos que no provengan de los mencionados juicios, porque si el sistema de denuncia de contradicción de tesis tiene por objeto que el Alto Tribunal, a través de la sustentación de un criterio jurisprudencial y, por tanto, obligatorio, supere la inseguridad jurídica derivada de la aplicación de posturas divergentes sobre un mismo problema o punto de derecho, máxime cuando respecto de él los mencionados tribunales actúen como órganos terminales, debe estimarse procedente la derivada de criterios opuestos sustentados al resolverse cualquier tipo de asunto del que deban conocer, ya que de lo contrario no se cumpliría con el propósito que inspiró tanto al Constituyente como al legislador ordinario al establecer la denuncia de contradicción de tesis como un sistema de integración de jurisprudencia." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2009, tesis 2a./J. 190/2008, página 607).

Consecuentemente, procede dilucidar el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

SÉPTIMO. Debe prevalecer como jurisprudencia el criterio que sostiene esta Segunda Sala, conforme a las consideraciones que a continuación se exponen.

Para cumplir con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 constitucional, es necesario que la autoridad precise su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorguen la atribución ejercida.

Este Alto Tribunal ha determinado, en reiteradas ocasiones, que la fundamentación de la competencia es requisito esencial del acto de autoridad, como se aprecia de la jurisprudencia 10/94 emitida por el Pleno, que dice:

"COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la Ley Fundamental o la secundaria."

Con el paso del tiempo, se ha profundizado en la interpretación y alcance de lo dispuesto en los artículos 14 y 16 constitucionales, en relación con las garantías de legalidad y seguridad jurídica, así como en la obligación a cargo de la autoridad de incluir en los actos administrativos la cita o transcripción de los preceptos que le confieren competencia. A guisa de ejemplo, se puede citar el criterio sostenido por esta Segunda Sala en la solicitud de modificación de jurisprudencia 1/2008-SS sobre el tema:

"En materia administrativa, para poder considerar un acto de autoridad como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a) Los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, que contengan los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones, párrafos y preceptos aplicables, y b) Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.

"La competencia del órgano administrativo es el conjunto de atribuciones o facultades que le incumbe, las cuales se encuentran establecidas en disposiciones legales que delimitan su campo de acción y generan certeza a los gobernados sobre los órganos del Estado que pueden, válidamente, afectar su esfera jurídica, por lo que no es posible considerar que para cumplir con los fines del derecho fundamental garantizado en el artículo 16 constitucional, baste la cita del ordenamiento legal que le otorgue competencia, ya que la organización de la administración pública en este país está encaminada a distribuir las funciones de los órganos que la integren por razón de materia, grado, territorio y cuantía, a fin de satisfacer los intereses de la colectividad de una manera eficiente; para lo cual, si bien es cierto que en una ley, reglamento, decreto o acuerdo, es en donde por regla general, que admite ciertas excepciones, se señala la división de estas atribuciones, no menos cierto lo es que aquéllos están compuestos por diversos numerales, en los que se especifican con claridad y precisión las facultades que a cada autoridad le corresponden.

"De esta manera, para respetar el principio de seguridad jurídica tutelado por el citado precepto constitucional, es necesario que en el mandamiento escrito que contenga el respectivo acto de autoridad se mencionen con puntualidad las disposiciones legales específicas que incorporen al ámbito competencial del órgano emisor la atribución que le permite afectar la esfera jurídica del gobernado, atendiendo a los diversos criterios de atribuciones.

"La competencia de las autoridades administrativas se fija siguiendo, básicamente, cuatro criterios: por razón de materia, grado, territorio y cuantía, los cuales consisten en:

"a) Materia:

"Atiende a la naturaleza del acto y a las cuestiones jurídicas que constituyen el objeto de aquél, se ubican dentro del campo de acción de cada órgano, que se distingue de los demás.

"b) Grado:

"También llamada funcional o vertical y se refiere a la competencia estructurada piramidalmente, que deriva de la organización jerárquica de la administración pública, en la que las funciones se ordenan por grados (escalas) y los órganos inferiores no pueden desarrollar materias reservadas a los superiores o viceversa.

"c) Territorio:

"Ésta hace alusión a las circunscripciones administrativas. El Estado por la extensión de territorio y complejidad de las funciones que ha de realizar, eventualmente se encuentra en necesidad de dividir su actividad entre órganos situados en distintas partes del territorio, cada uno de los cuales tiene un campo de acción limitada localmente; por tanto, dos órganos que tengan idéntica competencia en cuanto a la materia, se pueden distinguir, sin embargo, por razón de territorio.

"d) Cuantía:

"Atiende al mayor o menor quántum, se determina por el valor jurídico o económico del objeto del acto que ha de realizar el órgano correspondiente.

"Por tales razones, la invocación de un ordenamiento jurídico en forma global es insuficiente para estimar que el acto de molestia, en cuanto a la competencia de la autoridad, se encuentra correctamente fundado, toda vez que al existir diversos criterios sobre ese aspecto, tal situación implicaría que el particular ignorara cuál de todas las disposiciones legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado, territorio y cuantía; luego, ante tal situación, también resulta indispensable señalar el precepto legal que atendiendo a dicha distribución de competencia, le confiere facultades para realizar dicho proceder, a fin de que el gobernado se encuentre en posibilidad de conocer si el acto respectivo fue emitido por la autoridad competente.

"La cita de una disposición jurídica de manera general, cuando ésta contiene varios supuestos en cuanto a las atribuciones que le competen a la autoridad por razón de materia, grado, territorio y cuantía, precisados en apartados, fracciones, incisos y subincisos, tampoco podría dar lugar a considerar suficientemente fundada la competencia del funcionario, ya que se traduciría en que el afectado desconociera en cuál de esas hipótesis legales se ubica la actuación de la autoridad, con el objeto de constatar si se encuentra o no ajustada a derecho.

"En este tenor, para estimar satisfecha la garantía de debida fundamentación que consagra el artículo 16 constitucional, por lo que hace a la competencia de la autoridad administrativa en el acto de molestia, es necesario que en el documento que se contenga, se invoquen las disposiciones legales, acuerdo o decreto que otorgan facultades a la autoridad emisora, y en caso de que estas normas incluyan diversos supuestos, se precisen con claridad y detalle el apartado, la fracción o fracciones, incisos y subincisos, en que apoya su actuación, pues de no ser así se dejaría al gobernado en estado de indefensión, toda vez que ignoraría si el proceder de la autoridad se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, por razón de materia, grado, territorio y cuantía y, en consecuencia, si está o no ajustado a derecho."

En este contexto, para estimar que un acto de autoridad está debidamente fundado, la autoridad administrativa debe invocar adecuadamente su competencia (por materia, grado, territorio y cuantía). En algunos casos, este deber implica transcribir una porción del precepto que prevé tal competencia, cuando se trate de una norma compleja. Tal criterio fue sustentado por esta Segunda Sala en la jurisprudencia 115/2005, de la siguiente manera:

"COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: ‘COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.’, así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio."

Precisado lo anterior, con el objeto de dirimir el punto jurídico materia de la presente contradicción, es necesario acudir a las disposiciones aplicables de la Ley del Seguro Social.

Ley del Seguro Social

"Artículo 251. El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene las facultades y atribuciones siguientes:

"...

(Reformada, D.O.F. 20 de diciembre de 2001)

"XII. Recaudar y cobrar las cuotas de los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, guarderías y prestaciones sociales, salud para la familia y adicionales, los capitales constitutivos, así como sus accesorios legales, percibir los demás recursos del instituto, y llevar a cabo programas de regularización de pago de cuotas. De igual forma, recaudar y cobrar las cuotas y sus accesorios legales del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez;

"...

"XIV. Determinar los créditos a favor del Instituto y las bases para la liquidación de cuotas y recargos, así como sus accesorios y fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos y percibirlos, de conformidad con la presente ley y demás disposiciones aplicables;

"Las liquidaciones de las cuotas del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez podrán ser emitidas y notificadas conjuntamente con las liquidaciones de las aportaciones y descuentos correspondientes al Fondo Nacional de la Vivienda por el personal del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, previo convenio de coordinación con el citado instituto;

(Reformada, D.O.F. 20 de diciembre de 2001)

"XV. Determinar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas por los patrones y demás sujetos obligados en los términos de esta ley, aplicando en su caso, los datos con los que cuente o con apoyo en los hechos que conozca con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación de que goza como autoridad fiscal o bien, a través de los expedientes o documentos proporcionados por otras autoridades fiscales;

"...

(Adicionada, D.O.F. 20 de diciembre de 2001)

"XXXVII. Las demás que le otorguen esta ley, sus reglamentos y cualesquiera otra disposición aplicable."

"Artículo 251 A. El instituto, a fin de lograr una mayor eficiencia en la administración del Seguro Social y en el despacho de los asuntos de su competencia, contará con órganos de operación administrativa desconcentrada, así como con órganos colegiados integrados de manera tripartita por representantes del sector obrero, patronal y gubernamental, cuyas facultades, dependencia y ámbito territorial se determinarán en el reglamento interior del instituto."

El artículo 251 de la Ley del Seguro Social transcrito establece las facultades y atribuciones del Instituto Mexicano del Seguro Social, entre las que se encuentran la de determinar los créditos a favor del instituto y las bases para la liquidación de cuotas y recargos, así como sus accesorios, y fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos y percibirlos.

El diverso numeral 251-A de la propia ley estatuye que el instituto, a fin de lograr una mayor eficiencia en la administración del Seguro Social y en el despacho de los asuntos de su competencia, contará con órganos de operación administrativa desconcentrada, entre otros, como son las Delegaciones Estatales y Regionales, cuyas facultades, dependencia y ámbito territorial se determinarán en el reglamento interior del instituto.

Esto es, dicho precepto legal no establece competencia de ningún tipo de los órganos de operación administrativa desconcentrada del instituto, es decir, no les otorga la competencia material ni territorial, ya que tal situación el legislador ordinario la delegó en el reglamento interior del citado organismo descentralizado.

Por tanto, el titular del Ejecutivo Federal, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expidió el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en la segunda sección del Diario Oficial de la Federación el 18 de septiembre de dos mil seis, en cuyo artículo 150 se prevén las atribuciones de las subdelegaciones, y en el diverso 155 del propio ordenamiento se regula la circunscripción territorial dentro de la cual ejercerán sus facultades que les confieren la ley, sus reglamentos, y los acuerdos del consejo técnico, las delegaciones, subdelegaciones y oficinas para cobros del instituto, en los siguientes términos:

"Artículo 150. Son atribuciones de las subdelegaciones, dentro de su circunscripción territorial:

"...

"VIII. Recaudar las cuotas de los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, guarderías y prestaciones sociales, salud para la familia y adicionales, los capitales constitutivos y sus accesorios legales; imponer y recaudar las multas, los gastos erogados por servicios prestados a personas no derechohabientes, los gastos erogados por inscripciones improcedentes, así como percibir los demás recursos del instituto. De igual forma, recaudar y cobrar las cuotas y sus accesorios legales del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez;

"IX. Determinar, emitir, notificar y cobrar cédulas de liquidación por concepto de cuotas obrero patronales, capitales constitutivos, actualización, recargos y multas, así como de gastos por servicios prestados a personas no derechohabientes o por inscripciones improcedentes;

"...

"XX. Determinar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas por los patrones y demás sujetos obligados en los términos de la ley, aplicando en su caso, los datos con los que cuente o con apoyo en los hechos que conozca con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación, de la revisión del dictamen de contador público autorizado, o bien, a través de los expedientes o documentos proporcionados por otras autoridades fiscales;

"...

"XXVIII. Las demás que señalan la ley, sus reglamentos, y demás disposiciones aplicables."

"Artículo 155. Las delegaciones, subdelegaciones y oficinas para cobros del instituto ejercerán las facultades que les confieren la ley, sus reglamentos, y los acuerdos del Consejo Técnico, dentro de la circunscripción territorial siguiente: ..."

De la transcripción anterior se advierte que en el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social se establecen las atribuciones de las subdelegaciones, entre las que se encuentran la de determinar, emitir, notificar y cobrar cédulas de liquidación por concepto de cuotas obrero patronales, capitales constitutivos, actualización, recargos y multas; asimismo, se regula la circunscripción territorial dentro de la cual ejercerán tales atribuciones.

De la interpretación armónica y sistemática de los preceptos legales y reglamentarios referidos, se infiere que para fundar correctamente la competencia material de los subdelegados del Instituto Mexicano del Seguro Social, para emitir cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales, es suficiente con la cita de las disposiciones del reglamento interior de dicho organismo descentralizado, que prevén tal atribución, resultando innecesaria la invocación del artículo 251-A de la Ley del Seguro Social, ya que éste no regula ningún tipo de competencia, pues tal situación el propio precepto la delega en el referido reglamento interior.

Esto es, para respetar la garantía de debida fundamentación de la competencia de la autoridad establecida en el artículo 16 constitucional, es suficiente que en las cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales se citen los dispositivos del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, en los que se establece dicha atribución, siendo innecesario que se invoque el referido precepto legal, ya que no establece competencia de ningún tipo.

Por último, cabe mencionar que en el caso no resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 209/2010, emitida por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "SEGURO SOCIAL. LOS SUBDELEGADOS DE ESE INSTITUTO ESTÁN FACULTADOS PARA EXPEDIR CERTIFICACIONES DE LA INFORMACIÓN CONSERVADA EN MEDIOS MAGNÉTICOS DIGITALES, ELECTRÓNICOS, ÓPTICOS, MAGNETO ÓPTICOS O DE CUALQUIER OTRA NATURALEZA, EN RELACIÓN CON EL REGISTRO DE PATRONES Y DEMÁS SUJETOS OBLIGADOS, INSCRIPCIÓN, MODIFICACIÓN DE SALARIO Y BAJA DE LOS TRABAJADORES Y DEMÁS SUJETOS DE ASEGURAMIENTO.", porque si bien al resolver la contradicción de tesis 351/2010, de la que derivó dicha jurisprudencia, se hizo referencia al artículo 251-A de la Ley del Seguro Social, fue con el objeto de establecer que las Subdelegaciones son órganos operativos de las delegaciones del instituto; empero, de las consideraciones contenidas en la ejecutoria relativa, no se advierte que se haya determinado que para tener por debidamente fundada la competencia de los subdelegados, sea obligatorio la cita del referido precepto legal, como incorrectamente lo apuntó uno de los Tribunales Colegiados contendientes.

NOVENO.-Conforme a las anteriores consideraciones, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo, el siguiente criterio adoptado por esta Segunda Sala:

-De la interpretación de los artículos 251 y 251 A de la Ley del Seguro Social, 150 y 155 del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social se infiere que, para fundar correctamente la competencia material de los subdelegados del instituto para emitir cédulas de liquidación de cuotas obrero patronales, es suficiente citar las disposiciones del mencionado reglamento que prevén dicha atribución, resultando innecesaria la invocación del citado artículo 251 A, ya que éste no regula un tipo de competencia, pues tal situación el propio precepto la delega en el referido reglamento interior.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existente la contradicción de tesis que ha sido denunciada en autos.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos del último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y del Ministro presidente S.S.A.A..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 8, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Infomación Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 10/94, 2a./J. 115/2005 y 2a./J. 209/2010 citadas, aparecen publicadas en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 77, mayo de 1994, página 12 y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2005 y XXXIII, enero de 2011, páginas 310 y 1363, respectivamente.