Ejecutoria num. 35/2018 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-10-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

JuezJuan Luis González Alcántara Carrancá,Norma Lucía Piña Hernández,Luis María Aguilar Morales,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 71, Octubre de 2019, 0
Fecha de publicación01 Octubre 2019
EmisorPrimera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 35/2018. MUNICIPIO DE TEPAKÁN, YUCATÁN. 27 DE FEBRERO DE 2019. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., QUIEN PRECISÓ QUE ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO EN CONTRA DE LAS CONSIDERACIONES, L.M.A.M., QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO SE SEPARA DE ALGUNAS CONSIDERACIONES, J.M.P.R., ALFREDO, G.O.M.Y.P.J.L.G.A.C.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: G.P.L.A..


Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de febrero de dos mil diecinueve.


V I S T O S; y,

R E S U L T A N D O:


PRIMERO. Presentación de la demanda, poder demandado y acto impugnado. Por escrito presentado el seis de febrero de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.U.C., en su carácter de Presidente Municipal del Municipio de Tepakán, Yucatán, promovió controversia constitucional en representación del poder ejecutivo, en la que solicitó la invalidez de la norma que más adelante se señala, emitida por los órganos que a continuación se mencionan:


Entidad, poder u órgano demandado:


a) Congreso de la Unión, a través de las Cámaras de Diputados y Senadores.


b) Poder Ejecutivo Federal.


c) Secretario de Gobernación.


Norma general o acto cuya invalidez se demanda:


• La Ley de Seguridad Interior, expedida mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete.


SEGUNDO. Antecedentes y conceptos de invalidez. En atención al sentido de la resolución en esta controversia, se hace innecesario hacer alusión a los mismos.


TERCERO. Artículos constitucionales y de instrumentos internacionales que se estiman violados. El promovente señaló que los artículos cuya invalidez demanda, resultan violatorios, fundamentalmente, de las siguientes disposiciones de orden constitucional:


• Artículos 1o., 6o., 16, 21, 73, fracción XXIX-M, 102, fracción VI, segundo párrafo, 115, fracción III, inciso h), 124 y 129 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


CUARTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de ocho de febrero de dos mil dieciocho, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 35/2018, y turnó el expediente al Ministro J.M.P.R. para que fungiera como instructor.(1)


Mediante diverso proveído de ocho de febrero del año en curso, el Ministro instructor previno al promovente para que en el plazo de cinco días hábiles, contados a partir de que surtiera efectos la notificación de dicho acuerdo, exhibiera ante este Alto Tribunal copia certificada de la documentación que acreditare el carácter con el que se ostentó.


En acuerdo de diez de abril de dos mil dieciocho, el Ministro Instructor admitió la demanda de controversia constitucional, en la que tuvo como demandados al Congreso de la Unión, a través de las Cámaras de Diputados y Senadores, al Poder Ejecutivo Federal y al Secretario de Gobernación, a quienes ordenó emplazar para que formularan su contestación, las requirió para que señalaran domicilio para oír y recibir notificaciones en esta ciudad.


Asimismo, tomando en cuenta que existe conexidad entre la presente controversia constitucional y las diversas 4/2018, 10/2018, 34/2018, 38/2018, 40/2018, 46/2018, 47/2018, 48/2018 y 49/2018 en tanto en todas se solicitó la invalidez del mismo Decreto, por economía procesal se estimó innecesario requerir las documentales relacionadas con los antecedentes legislativos; y ordenó dar vista a la Procuraduría General de la República para que manifestara lo que a su derecho y representación correspondiera.


QUINTO. Contestaciones de las autoridades demandadas y opinión del Procurador General de la República. Por las mismas razones señaladas en el punto SEGUNDO, se considera innecesaria su precisión.


SEXTO. Audiencia. Agotado el trámite respectivo el dieciocho de junio de dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


SÉPTIMO. Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente, mediante proveído de veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho, dictado por la Ministra Presidenta de la Primera Sala, se AVOCÓ al conocimiento del asunto y además, determinó enviar nuevamente los autos a la Ponencia de la adscripción del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.


C O N S I D E R A N D O


PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en el punto Segundo, fracción II, a contrario sensu, y punto Tercero del Acuerdo 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, dado el sentido del fallo.


SEGUNDO. Sobreseimiento. En el caso, resulta innecesario el estudio de las cuestiones relativas a la oportunidad en la presentación de la demanda y la legitimación de las partes contendientes, toda vez que esta Primera Sala advierte que en el presente caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al haber cesado en sus efectos la norma cuya invalidez se demanda en esta controversia constitucional, por las razones que enseguida se señalan.


El citado precepto legal, prevé como causa de improcedencia de la controversia constitucional la cesación de los efectos de la norma general o acto impugnado, en los siguientes términos:


Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


[...]


V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;


[...]”.


Por otra parte, los artículos 105, fracción I y III (en lo conducente), y penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su Ley Reglamentaria establecen:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


[...].


III. [...] La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y

II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia”.


"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia”.


El alcance de las disposiciones legales acabadas de reproducir, en cuanto a la cesación de efectos se refiere, ha sido interpretada por el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J.54/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., correspondiente al mes de abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos, cuyo rubro y texto son:


“CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.


La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir el agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su Ley Reglamentaria”.


De la jurisprudencia transcrita, se desprende que en tratándose de la controversia constitucional se actualiza la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su Ley Reglamentaria.


Ahora bien, con el objeto de evidenciar la actualización del motivo de improcedencia aludido, es necesario señalar que es un hecho notorio para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del artículo 88(2) del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, conforme al artículo 1 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(3) los cuales esta Primera Sala los puede invocar aún y cuando éstos no hayan sido alegados ni probados por las partes, que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de quince de noviembre de dos mil dieciocho, declaró la invalidez total y con efectos absolutos, de la Ley de Seguridad Interior, expedida mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete.


En ese sentido, cesaron los efectos de la norma impugnada por el actor, en tanto, como se dijo, fue declarada la invalidez total de la ley con efectos absolutos.


Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, aplicada a contrario sensu:


“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI DURANTE SU TRAMITACIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DECLARA LA INVALIDEZ DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA, COMO CONSECUENCIA DE LA RESOLUCIÓN DICTADA EN UNA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, DEBE ESTIMARSE QUE HAN CESADO LOS EFECTOS DE AQUÉLLA, POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO.


La cesación de efectos prevista como causa de improcedencia de las controversias constitucionales en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplicable también a las acciones de inconstitucionalidad en términos del numeral 65 de la ley citada, se actualiza si mientras se tramita una acción de inconstitucionalidad en contra de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declara la invalidez con efectos absolutos de dicha norma, también impugnada en una controversia constitucional, pues es claro que han cesado sus efectos, lo que determina sobreseer en el procedimiento relativo, en términos del artículo 20, fracción II, de la ley de la materia”.


No es óbice a lo anterior, la estipulación relativa a que pueden existir efectos retroactivos en materia penal, dado que, en principio, la Ley de Seguridad Interior no se puede considerar como una ley en materia penal estrictamente, pues no regula los supuestos para la investigación y procesamiento de los indiciados o imputados en la comisión de hechos delictivos; sin embargo, al menos uno de sus preceptos(4) sí tenía relación con la materia, en tanto preveía cuestiones relativas a la detención de personas por la comisión de delitos.


No obstante ello, de haber existido algún acto de aplicación de la Ley de Seguridad interior(5) y, que dicho acto fuese de materia penal; es evidente que, con la propia declaratoria de invalidez en la acción de inconstitucionalidad quedaría destruido completamente, debido a que la Constitución Federal prevé efectos retroactivos también para las acciones de inconstitucionalidad, pues el penúltimo párrafo del artículo 105, señala:


“Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


[...]


II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.


[...]


La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.


[...]”.


Lo que es acorde con lo que establece, la Ley Reglamentaria de la Materia, pues en su artículo 73 señala que las sentencias de acción de inconstitucionalidad, se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esa ley; siendo que, como ya se dijo, el artículo 45 de esa ley señala que “...la declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia”.


Aunado a lo anterior, debe precisarse que, como lo ha sostenido esta Suprema Corte en diversos precedentes, la materia de impugnación en las controversias constitucionales se constriñe a la posible invasión de la esfera competencial del actor, pues la tutela jurídica de la controversia constitucional es la protección a las atribuciones que la Constitución General de la República prevé para las entidades, poderes u órganos que señala su artículo 105, fracción I, para resguardar el sistema federal y para preservar la regularidad en el ejercicio de esas atribuciones constitucionales establecidas a favor de tales órganos, por lo que para que esa vía constitucional proceda, la norma o acto impugnado debe ser susceptible de causarle un perjuicio o privarle de un beneficio al ente promovente y, los conceptos de invalidez deben dirigirse a demostrar que el acto o norma impugnado, cuando menos, le afecta como entidad, poder u órgano, más no la afectación a cierta clase de gobernados.


Pues no se puede, llegar al extremo de que, vía controversia constitucional, puedan plantear la defensa de los gobernados que habitan en su territorio, sin importar si afectan o no su esfera competencial, o que, aún sin invadirla, exista un principio de afectación para la situación de hecho que detenten, esto es, como control abstracto, lo cual no es propio de la naturaleza de las controversias constitucionales.(6)


Por tanto, se hace evidente que la posible invasión de esferas cesó en sus efectos al haberse declarado por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de quince de noviembre de dos mil dieciocho, la inconstitucionalidad en su totalidad de la Ley de Seguridad Interior, expedida mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete.


En este orden, aún y cuando se estudiara el fondo del presente asunto, ante la invalidez total de la Ley de Seguridad Interior, expedida mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete, por el Tribunal Pleno en sesión de quince de noviembre de dos mil dieciocho, el resultado sería, en su caso, la invalidez de lo impugnado, por lo que, la sentencia no podría surtir plenos efectos.


Por consiguiente, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el 45, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con la fracción II del artículo 20 del propio ordenamiento legal, que señala:


“ARTÍCULO 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:


[...]


II.- Cuando durante el ejercicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior”.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.


Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: N.L.P.H., quien precisó que está con el sentido, pero en contra de las consideraciones, L.M.A.M., quien está con el sentido, pero se separa de algunas consideraciones, J.M.P.R.(., A., G.O.M. y P.J.L.G.A.C..


Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.


PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA




MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ




PONENTE




MINISTRO J.M.P.R.




SECRETARIA DE ACUERDOS

DE LA PRIMERA SALA




LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.








________________

1. Foja 41 del cuaderno principal.


2. “Artículo 88.- Los hechos notorios pueden ser invocados por el tribunal, aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes”.


3. “La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles”.


4. “Artículo 27. Cuando las Fuerzas Armadas realicen Acciones de Seguridad Interior y se percaten de la comisión de un delito, lo harán del inmediato conocimiento del Ministerio Público o de la policía por el medio más expedito para que intervengan en el ámbito de sus atribuciones, limitándose las Fuerzas Armadas a preservar el lugar de los hechos hasta el arribo de dichas autoridades y, en su caso, a adoptar las medidas a su alcance para que se brinde atención médica de urgencia a los heridos si los hubiere, así como poner a disposición de la autoridad correspondiente a los detenidos, por conducto o en coordinación con la policía”.


5. Al respecto debe tomarse en cuenta, como un hecho notorio en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, que la Ley de Seguridad Interior no fue aplicada, en tanto que en ese sentido existieron declaraciones del Presidente de los Estado Unidos Mexicanos, E.P.N., ante diferentes medios de comunicación, pues esperaría a la determinación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir la constitucionalidad de la norma, al considerar que es el árbitro legitimado constitucionalmente para tomar una resolución definitiva; pero sobre todo, porque en efecto, no ha existido ninguna Declaratoria de Seguridad Interior en la que hubiera sido aplicada la referida Ley.


6. Lo que se advierte de la tesis de jurisprudencia P./J. 83/2011, del Tribunal Pleno, cuyos datos de identificación y rubro son: Décima Época, registro 160588, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, página 429. “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA CONTRA DISPOSICIONES GENERALES QUE CONSIDEREN VIOLATORIAS DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS QUE HABITEN EN SU TERRITORIO, SI NO GUARDAN RELACIÓN CON LA ESFERA DE ATRIBUCIONES QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS LES CONFIERE. La tutela jurídica de la controversia constitucional es la protección a las atribuciones que la Constitución General de la República prevé para las entidades, poderes u órganos que señala su artículo 105, fracción I, para resguardar el sistema federal y para preservar la regularidad en el ejercicio de esas atribuciones constitucionales establecidas a favor de tales órganos, por lo que para que esa vía constitucional proceda, la norma o acto impugnado debe ser susceptible de causar un perjuicio o privar de un beneficio al promovente en razón de la situación de hecho en la que se encuentre, la cual necesariamente debe estar legalmente tutelada y, consecuentemente, los conceptos de invalidez deben dirigirse a demostrar que el acto o norma impugnado, cuando menos, le afecta como entidad, poder u órgano, mas no la afectación a cierta clase de gobernados. Por otra parte, del cúmulo de atribuciones que el artículo 115 constitucional confiere a los Municipios no se advierte la de defender los derechos de los pueblos o comunidades indígenas que se encuentran geográficamente dentro de su circunscripción territorial, en un medio de control constitucional, situación que tampoco se advierte del artículo 2o. de la Ley Suprema, el cual impone una serie de obligaciones a cargo de los diferentes niveles de gobierno en relación con aquéllos; sin embargo, si bien es cierto que las facultades y obligaciones que dicho precepto constitucional otorga a los Municipios buscan la protección de los pueblos y de las comunidades indígenas, también lo es que se refieren a su propio ámbito competencial, sin llegar al extremo de que, vía controversia constitucional, puedan plantear la defensa de aquéllos. En esas circunstancias, los Municipios carecen de interés legítimo para promover una controversia constitucional contra disposiciones generales que consideren violatorias de derechos de los pueblos y comunidades indígenas que habiten en su territorio, si no guardan relación con la esfera de atribuciones que constitucionalmente tienen conferidas. Sostener lo contrario desnaturalizaría la esencia misma de la controversia constitucional, pues podría llegarse al extremo de que la legitimación del Municipio para promoverla, le permitiera plantear argumentos tendentes exclusivamente a la defensa de los gobernados que habitan en su territorio, sin importar si afectan o no su esfera competencial, o que, aun sin invadirla, exista un principio de afectación para la situación de hecho que detenten, esto es, como control abstracto, lo cual no es propio de la naturaleza de las controversias constitucionales”.

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