Ejecutoria num. 145/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 20-01-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 145/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 27 DE SEPTIEMBRE DE 2022. PONENTE: MINISTRO J.L.P.. SECRETARIO: A.U.S..

ÍNDICE TEMÁTICO

Hechos:

1. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 28, fracción II, de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla, expedida mediante decreto publicado el dos de septiembre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial de la citada entidad federativa.

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Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veintisiete de septiembre de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 145/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos contra el artículo 28, fracción II, de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla, expedida mediante decreto publicado el dos de septiembre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial de esa entidad federativa.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación del escrito inicial por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. El cuatro de octubre de dos mil veintiuno, la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 28, fracción II, de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla, expedida mediante decreto publicado el dos de septiembre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial de la citada entidad federativa.

2. Conceptos de invalidez. En su escrito inicial, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos expuso los siguientes conceptos de invalidez:

a) El requisito establecido en el artículo 28, fracción II, de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla, para ocupar el cargo de titular de la comisión de búsqueda en la entidad, consistente en "no haber sido inhabilitado como persona servidora pública", transgrede los derechos de igualdad y no discriminación, de acceso a un cargo público y de libertad de trabajo porque impide de manera injustificada que quienes se encuentren en ese supuesto puedan ocupar el mencionado cargo público, aun cuando ya compurgaron la pena o sanción impuesta por los delitos y/o faltas cometidas.

b) El requisito en cuestión exige de manera general no haber sido inhabilitado como servidor público para acceder al cargo de titular de la Comisión de Búsqueda de Personas en el Estado de Puebla, sin considerar si la conducta sancionada se relaciona o no con las funciones que deban desempeñarse en aquel cargo, ni el tiempo que se impuso la inhabilitación, lo que implica una exclusión injustificada a todas las personas que se encuentran en esa situación.

c) Para que una restricción como la impugnada sea válida, deben examinarse las funciones y obligaciones que tiene a cargo el puesto correspondiente y, una vez identificadas, señalar con precisión únicamente las conductas ilícitas que se encuentran estrechamente vinculadas con el empleo de que se trate. Por ello, el requisito establecido en el artículo impugnado es desproporcional y sobreinclusivo al no acotar la restricción que prevé en función de la conducta cometida, que ameritó la imposición de la inhabilitación, y que pudiese afectar el adecuado desarrollo de las funciones de la Comisión de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla.

d) El requisito en cuestión resulta irrazonable y desproporcionado, ya que no permite identificar si la inhabilitación se impuso por resolución firme de naturaleza administrativa, civil, política o penal; tampoco distingue entre sanciones impuestas por conductas dolosas o culposas, ni entre faltas o delitos graves o no graves; no contiene límite temporal en cuanto a si la sanción fue impuesta hace varios años o de forma reciente, ni hace distinción entre personas sancionadas que ya cumplieron con la respectiva sanción o pena, y entre sanciones que están vigentes o siguen surtiendo sus efectos.

e) La norma impugnada constituye una restricción al acceso de un empleo público que excluye por igual y de manera genérica a cualquier persona que haya sido destituida o inhabilitada por cualquier vía, razón o motivo y en cualquier momento; al abarcar un gran número de posibles hipótesis normativas impide valorar si éstas tienen realmente una relación directa con las capacidades necesarias para el desempeño como titular de la Comisión de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla, lo cual evidencia la sobre inclusividad de la disposición.

f) El precepto sería constitucionalmente admisible sólo si se acotara a que la persona se encuentre en ese momento cumpliendo con la sanción, de otra forma, al exigir que no hayan sido inhabilitadas en el pasado, la disposición extiende ad infinitum la consecuencia impuesta por haber incurrido en un ilícito concerniente al régimen de responsabilidades administrativas o por hechos de corrupción, o por cualquier delito que sea sancionado con esa pena.

g) El artículo impugnado no supera la segunda etapa de un escrutinio ordinario de proporcionalidad, ya que el requisito de no haber sido inhabilitado como servidor público no tiene relación directa, clara e indefectible para el necesario cumplimiento del fin constitucionalmente válido de contar con servidores públicos adecuados y eficientes.

h) No existe base objetiva para determinar que una persona que fue inhabilitada como servidora pública en el pasado ejercerá las funciones correspondientes al cargo con rectitud, probidad y honorabilidad o que las personas que sí se encuentren en tal supuesto per se, no ejercerán sus labores de forma adecuada o que carezcan de tales valores, mucho menos que no tengan la aptitud necesaria para cumplir con sus funciones, competencia o conocimiento.

3. Admisión y trámite. El ocho de octubre de dos mil veintiuno, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente respectivo, registrarlo con el número 145/2021, y turnarlo al M.J.L.P. para que instruyera el procedimiento correspondiente.

4. El veintiuno de octubre siguiente, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y dio vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Puebla para que rindieran sus respectivos informes. Asimismo, dio vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal para que manifestaran lo que a su representación correspondiera.

5. Informes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Puebla. El veintidós de noviembre de dos mil veintiuno los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Puebla, el primero por conducto del director de procedimientos constitucionales de la Consejería Jurídica de esa entidad federativa y, el segundo, a través del director general de Asuntos Jurídicos, de Estudios y de Proyectos Legislativos del Congreso del Estado, rindieron sus respectivos informes, en los que sostuvieron la constitucionalidad del decreto impugnado y remitieron los antecedentes legislativos que les fueron requeridos.

6. Alegatos y cierre de la instrucción. El seis de enero de dos mil veintidós, el Ministro instructor tuvo por formulados los alegatos de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Puebla y de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, asimismo, declaró cerrada la instrucción a fin de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

I. COMPETENCIA

7. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la acción de inconstitucionalidad, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 citado, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, debido a que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea la posible contradicción entre una disposición de carácter general emitida por el Poder Legislativo de una entidad federativa y la Constitución Federal.

8. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

II. PRECISIÓN DE LA NORMA RECLAMADA

9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse la norma general que es objeto de la acción de inconstitucionalidad. En ese sentido, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugnó:

a) El artículo 28, fracción II, de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla, expedida mediante decreto publicado el dos de septiembre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial de esa entidad federativa.

10. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

III. OPORTUNIDAD

11. Conforme al artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para promover acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, computados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el medio oficial correspondiente, y, en caso de que el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

12. En este caso la acción es oportuna.

13. La norma impugnada se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el dos de septiembre de dos mil veintiuno, por lo que el plazo mencionado inició al día siguiente, viernes tres del mes y año citados, y venció el sábado dos de octubre de dos mil veintiuno, pero al haber concluido en día inhábil, como lo dispone el artículo 60 mencionado, la accionante podía presentar la demanda el primer día hábil siguiente, esto es, el cuatro de octubre de dos mil veintiuno.

14. En esa lógica, si la demanda se presentó el cuatro de octubre de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es evidente que la acción de inconstitucionalidad se promovió en tiempo.

15. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

IV. LEGITIMACIÓN

16. La acción fue promovida por parte legitimada.

19. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

V. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

20. Las partes no hicieron valer alguna causal de improcedencia ni motivo de sobreseimiento. Este Pleno, de oficio, tampoco advierte que se actualice alguna, por lo que procede realizar el estudio de fondo.

21. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

VI. ESTUDIO DE FONDO

22. En su concepto de invalidez único la Comisión Nacional de los Derechos Humanos argumenta que el requisito establecido en el artículo 28, fracción II, de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla para ocupar el cargo de titular de la comisión de búsqueda en la entidad, consistente en "no haber sido inhabilitado como persona servidora pública", transgrede los derechos de igualdad y no discriminación, de acceso a un cargo público y de libertad de trabajo porque impide de manera injustificada que quienes se encuentren en ese supuesto puedan ocupar el mencionado cargo público, aun cuando ya compurgaron la pena o sanción impuesta por los delitos y/o faltas cometidas.

23. El concepto de invalidez es fundado.

24. Al respecto es importante tener en cuenta que en la acción de inconstitucionalidad 111/2019 este Tribunal Pleno declaró inconstitucional que se imponga como requisito para poder acceder a un cargo público no haber sido destituido o inhabilitado por resolución firme como servidor público, ni estar sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa federal o local, ya que vulnera el derecho a la igualdad y no discriminación, al ser una medida desproporcionada dada su amplia generalidad.

26. Ahora, la porción normativa impugnada contiene el texto siguiente:

"Artículo 28. Para ser titular de la comisión de búsqueda se requiere:

"...

"II. No haber sido inhabilitada como persona servidora pública;

"..."

27. Bajo las directrices establecidas en el precedente antes citado, el análisis de la porción normativa impugnada requiere un escrutinio simple de razonabilidad, el cual lleva a este Tribunal Pleno a considerar que la fracción II del artículo transcrito resulta sobreinclusiva por las razones siguientes:

a) No permite identificar si la respectiva sanción a un servidor público se impuso por resolución firme de naturaleza administrativa, penal o política.

b) No distingue entre sanciones impuestas por conductas, faltas o infracciones graves o no graves.

c) No contiene límite temporal, en cuanto a si la respectiva inhabilitación se impuso varios años atrás o de forma reciente.

d) No distingue entre personas que ya cumplieron con la respectiva sanción y entre sanciones que están vigentes o siguen surtiendo sus efectos.

28. Como se observa, la diversidad de los posibles supuestos comprendidos en la hipótesis normativa impugnada impide valorar si tienen relación directa con las capacidades o calidades necesarias para fungir como titular de la Comisión de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla. Ello, según el caso, involucra el desarrollo de las funciones atinentes al cargo,(1) que son, entre otras, emitir y ejecutar el Programa Estatal de Búsqueda; integrar informes sobre los avances y resultados de la verificación y supervisión en el cumplimiento de mencionado programa; implementar y evaluar el cumplimiento de las políticas y estrategias para la búsqueda y localización de personas desaparecidas o no localizadas; suministrar, sistematizar, analizar y actualizar la información de hechos y datos sobre la desaparición de personas.

29. Como es notorio, la invalidez de la norma cuestionada yace en su contraposición al principio de igualdad, porque, si bien está dirigida a todas aquellas personas que puedan ser potenciales ocupantes del cargo público referido, lo cierto es que establece una distinción que no necesariamente tiene una relación estrecha con la configuración de un perfil personal inherente al tipo de funciones que han de desempeñarse en el cargo público de que se trata.

30. Indeterminación que anula la posibilidad de ser nombrado en el cargo local, sin existir justificación razonable para establecer de forma genérica que la persona que hubiere sido inhabilitada para ejercer como servidor público pueda acceder al cargo sin atender a la gravedad u otros factores que, en su caso, pudieran incidir en la conducta que se espera del servidor.

31. Al respecto, conviene señalar que, en lo referente al acceso a los puestos públicos, esta Suprema Corte ha sostenido que las calidades fijadas en la ley, a las que se refiere la Constitución Federal en su artículo 35, deben ser razonables y no discriminatorias,(2) lo que es igualmente aplicable a las funciones, empleos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público, condición que no se cumple en la norma impugnada.

33. Es importante precisar que lo expuesto no excluye la posibilidad de que, para determinados empleos, cargos, funciones o comisiones en el servicio público, incluidos los relacionados a la norma impugnada, podría resultar posible incluir una condición como la analizada, pero con respecto a determinadas conductas infractoras que, por sus características específicas, tengan el potencial de incidir de manera directa e inmediata en la función a desempeñar y en las capacidades requeridas para ello, lo que tendría que justificarse y examinarse caso por caso.

35. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H. en contra de la metodología, R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

Precedentes citados en este apartado: Acción de inconstitucionalidad 111/2019.

VII. EFECTOS

36. El artículo 73, en relación con los artículos 41, 43, 44 y 45 de la ley reglamentaria de la materia, señalan que las sentencias deben contener los alcances y efectos de estas, así como fijar con precisión los órganos obligados a cumplirla, las normas generales respecto de las cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Además, se debe fijar la fecha a partir de la cual la sentencia producirá sus efectos.

37. Declaratoria de invalidez. En atención a las consideraciones desarrolladas en el apartado precedente, se declara la inconstitucionalidad de la fracción II del artículo 28 de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla, que establece: "No haber sido inhabilitada como persona servidora pública".

39. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

VIII. DECISIÓN

40. Por lo antes expuesto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez del artículo 28, fracción II, de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dos de septiembre de dos mil veintiuno, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Puebla, conforme a lo expuesto en los apartados VI y VII de esta decisión.

TERCERO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; mediante oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV y V relativos, respectivamente, a la competencia, a la precisión de la norma reclamada, a la oportunidad, a la legitimación y a las causas de improcedencia y sobreseimiento.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H. en contra de la metodología, R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez del artículo 28, fracción II, de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dos de septiembre de dos mil veintiuno.

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VII, relativo a los efectos, consistente en determinar que la declaratoria de invalidez decretada surta sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Puebla.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El señor M.L.M.A.M. no asistió a la sesión de veintisiete de septiembre de dos mil veintidós, previo aviso a la presidencia.

Nota: La presente sentencia, también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 13 de diciembre de 2022.

________________

1. Las atribuciones de la aludida comisión de búsqueda local se encuentran enunciadas en el artículo 30 de la Ley de Búsqueda de Personas del Estado de Puebla.

2. Cfr. Acción de inconstitucionalidad 74/2008, fallada en sesión de doce de enero de dos mil diez.

3. "Artículo 1o. ...

"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

"...

"VI. Poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley;"

4. "Artículo 51. ...

"Para el nombramiento, la Secretaría de Gobernación realizará una consulta pública previa a los colectivos de víctimas, personas expertas y organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia. Para ser titular se requiere:

"...

"II. No haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público;

"...

"Las entidades federativas deben prever, como mínimo, los mismos requisitos que contempla el presente artículo para la selección de la persona titular de la comisión de búsqueda local que corresponda."

Esta sentencia se publicó el viernes 20 de enero de 2023 a las 10:21 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 23 de enero de 2023, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.