Ejecutoria num. 1/2022 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 21-04-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1/2022. COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. 29 DE NOVIEMBRE DE 2021. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LA MINISTRA NORMA L.P.H., QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO CON SALVEDAD EN LAS CONSIDERACIONES, Y DE LOS MINISTROS J.L.G.A.C.Y.J.M.P.R.. DISIDENTES: MINISTRO A.G.O.M.Y.M.A.M.R.F.. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIA: D.C.B..

ÍNDICE TEMÁTICO

Actos y normas impugnados: El Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno.

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Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al treinta de noviembre de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Por la que se resuelve la controversia constitucional 1/2022 promovida por la Comisión Federal de Competencia Económica, en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y del Poder Ejecutivo Federal, demandando la invalidez de diversos artículos y anexos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, publicado el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación.

I. PROMOCIÓN Y TRÁMITE

1. Presentación de la demanda. El tres de enero de dos mil veintidós, la Comisión Federal de Competencia Económica ("C.", en adelante) promovió la presente controversia constitucional, demandando la invalidez del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022 ("Presupuesto impugnado" o "PEF", en adelante), específicamente, señaló como impugnado:

• Los artículos 3 y 13; así como los transitorios primero y vigésimo.

• Los anexos 23.1.2. (remuneración ordinaria total líquida mensual neta del presidente de la República), 23.1.3. (remuneración total anual de percepciones ordinarias del presidente de la República), 23.10. (Comisión Federal de Competencia Económica), 23.10.1. [límites de percepción ordinaria total en la Comisión Federal de Competencia Económica (netos mensuales)], 23.10.2. (remuneración total anual de la comisionada presidente de la Comisión Federal de Competencia Económica).

2. El actor en su demanda formuló tres conceptos de invalidez.

3. Primer concepto de invalidez. La remuneración total anual determinada para el presidente de la República en el Presupuesto impugnado transgrede el artículo 127 de la Constitución Federal, al haber sido fijado arbitrariamente, sin cumplir con los principios de remuneración equitativa y proporcional; esta situación, le impide a la C. remunerar adecuadamente a sus servidores públicos.

4. Así, señala que la remuneración del presidente de la República debió fijarse de forma proporcional, equitativa y adecuada a sus responsabilidades, al constituir el parámetro para determinar las remuneraciones de los demás servidores públicos del Estado; no obstante, la Cámara de Diputados fue omisa en hacer efectivos dichos parámetros, a la luz de un marco jurídico que propicia la arbitrariedad.

5. En este sentido, la C. considera que se debe realizar una interpretación integral de los artículos 28 y 127 constitucionales, pues la Cámara de Diputados debió utilizar criterios objetivos al determinar la remuneración del titular del Ejecutivo Federal, en vez de recurrir al monto asignado en el ejercicio fiscal anterior (2021) que fue fijado inconstitucionalmente.

6. La Comisión precisa que, si bien, no combate en este caso la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos ("LFRSP", en adelante), al actuar como parámetro para el cálculo de las remuneraciones, es necesario señalar que omite reglamentar el artículo 127 constitucional al carecer de criterios objetivos para fijar la remuneración anual máxima, vicio legislativo que se traslada al artículo 13 del Presupuesto impugnado. Asimismo, en dicha legislación tampoco se reguló la excepción prevista en la fracción III del artículo 127 constitucional que permite a los trabajadores especializados recibir una remuneración mayor a la del presidente de la República.

7. Aunado a lo anterior, resulta también inválido que para determinar la remuneración total anual del presidente de la República en el Presupuesto impugnado se haya tomado como referencia la asignada en el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2021, conforme al artículo quinto transitorio de la LFRSP, pues el mismo había sido fijado arbitrariamente al solamente ser una actualización de los montos determinados desde 2019, mediante disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones abrogada que mantenía los vicios de inconstitucionalidad detectados por esta Suprema Corte en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada. Es decir, aunque la LFRSP establece una metodología para determinar la remuneración del presidente de la República, el artículo quinto transitorio exceptuó su aplicación para el ejercicio fiscal 2022.

8. El actor también argumenta que conforme a los artículos 13, inciso h) y 22 de la LFRSP, el órgano técnico de la Cámara de Diputados especializado en finanzas públicas debe emitir una opinión anual sobre las remuneraciones de los servidores públicos, así como sobre los trabajos especializados; sin embargo, dicha opinión para el ejercicio fiscal 2022 no se encuentra públicamente, ni se aprecia referencia alguna a la misma en el Presupuesto impugnado, cuestión que, cuando menos, denota una falta de transparencia en el proceso. Precisa que el referente utilizado para determinar la remuneración del presidente de la República ha estado basado en cuestiones políticas y no en criterios objetivos.

9. No obsta a lo anterior que el presidente de la República puede enviar una propuesta de remuneración para su encargo, pues es la Cámara de Diputados quien debe verificar que la misma se apegue a criterios objetivos conforme al artículo 127 de la Constitución Federal, ya que una disminución en el salario del presidente de la República debería estar razonada en función de la disminución de funciones o responsabilidades, lo cual no ha sucedido. De otra forma, no existirán parámetros claros, en detrimento de las remuneraciones del resto de servidores públicos. Más aún, en el caso de los puestos que desarrollan funciones altamente especializadas y que, en consecuencia, requieren ofrecer un sueldo competitivo conforme a los parámetros constituciones que permita atraer personal altamente calificado.

10. Aunado a lo anterior, la C. sostiene que tampoco se respetó la equidad en los salarios pues la remuneración total anual del presidente de la República solamente contempla las cantidades de dinero que percibe, pero no otras percepciones adicionales o en especie tales como gasto de vivienda, transporte, alimentos, salud y asistencia a familiares, conforme a lo previsto en la fracción I del artículo 127 constitucional.

11. Por lo anterior, resulta inadmisible la omisión de la Cámara de Diputados de hacer efectivos los principios constitucionales que rigen las remuneraciones de los servidores públicos, cuestión que se traduce en una fijación de límites discrecionales y arbitrarios para los trabajadores de la C. en detrimento de su autonomía constitucional y el principio de división de poderes.

12. Segundo concepto de invalidez. La remuneración total anual del presidente de la República determinada por el artículo 13 y los anexos 23.1.2. y 23.1.3. del Presupuesto impugnado, así como la modificación a los anexos 23.10.1. y 23.10.2., transgreden los artículos 28 y 49 de la Constitución Federal.

13. En primer lugar, indica que la Cámara de Diputados vulneró su autonomía constitucional al utilizar la remuneración del presidente de la República para fijar, sin mayor justificación o criterio objetivo, las remuneraciones de los funcionarios de la C., modificando el tabulador aprobado por la misma.

14. Lo anterior, en detrimento de la garantía institucional con la que cuenta el actor para proteger su autonomía presupuestaria y la estabilidad salarial de sus trabajadores a fin de asegurar la independencia del órgano en el ejercicio de sus competencias y el trabajo técnico y especializado que realiza. Dicha garantía institucional, considera que se encuentra en el ejercicio autónomo del presupuesto y de los salarios que perciban sus servidores públicos, ajustados al parámetro constitucional. Partiendo de una interpretación sistemática de los artículos 28, 49, 75 y 127 constitucionales, la Cámara de Diputados debía valorar la naturaleza jurídica de la C. para determinar las remuneraciones de sus servidores públicos.

15. Reitera que la C., conforme a la Constitución Federal y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ("LFPRH", en adelante), tiene la facultad de aprobar su proyecto de presupuesto, incluyendo el tabulador de remuneraciones que considere adecuado, para que sea integrado al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación; así como la facultad de ejercer su presupuesto y autorizar adecuaciones, sin requerir la aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Por lo que la Cámara debía tomar en cuenta el proyecto enviado, y no autorizar una reducción arbitraria. La disminución autorizada no satisface los requisitos constitucionales en materia de remuneraciones, constituye una intromisión de la Cámara de Diputados e impide a la C. configurarse orgánicamente, libre de interferencias políticas, así como atraer y retener al capital humano necesario para cumplir sus funciones, en violación de la garantía de estabilidad e irreductibilidad salarial de los trabajadores de la Comisión.

16. Por otra parte, sostiene que el artículo vigésimo transitorio y los anexos 23.10.1. y 23.10.2. también implican una violación al principio de división de poderes, en el grado de intromisión, toda vez que la Cámara de Diputados se inmiscuye en la determinación del monto máximo de la remuneración aplicable a los titulares de la C. y a sus directores generales, lo cual obstaculiza e impide la toma de decisiones libres en dicho aspecto, además de transgredir los principios constitucionales en materia de remuneraciones previstos en la Constitución Federal, la autonomía de la Comisión, y la posibilidad de exceptuar la remuneración del presidente de la República como parámetro máximo de referencia.

17. Además, se genera una dependencia que impide a la C. tomar decisiones autónomas e independientes en materia administrativa y financiera, al estar a expensas de lo aprobado por la Cámara de Diputados, generando conflictos para allegarse de los recursos humanos necesarios.

18. Por último, se genera una subordinación en tanto los anexos impugnados obligan a la Comisión a acatar dichos montos, sin poder tener otro curso de acción.

19. Tercer concepto de invalidez. Los anexos 23.10.1. y 23.10.2. del Presupuesto impugnado impiden a la C. ejercer sus atribuciones constitucionales al no contemplar las remuneraciones de diversos servidores públicos con especialización técnica que podrían acceder a la excepción prevista en la fracción III del artículo 127 constitucional.

20. Al respecto, argumenta que el proyecto de presupuesto enviado por la C. debió ser valorado y discutido por la Cámara de Diputados, ya que el actor propuso las remuneraciones de sus servidores públicos de mando superior en función de la especialización técnica que tienen, criterio que deriva de lo dispuesto en el artículo 28 constitucional.

21. No obstante, la Cámara de Diputados determinó modificar las percepciones de los servidores públicos de la C. en el Presupuesto impugnado haciendo nugatoria la fracción III del artículo 127 de la Constitución Federal.

22. En este sentido, se debe tener en cuenta que la especialización técnica de los servidores públicos de la C. deriva del propio mandato y objetivo constitucional de la Comisión. Considera que su inserción como parte del Estado regulador implica el reconocimiento de que ciertas cuestiones técnicas debían ser reservadas a un órgano especializado con funciones cuasi ejecutivas, cuasi legislativas y cuasi judiciales, para poder regular sectores específicos y atender necesidades puntuales, como en este caso son las garantías de libre competencia y concurrencia.

23. Además, el ejercicio de las facultades especializadas de la C. se refleja en las intervenciones que ha tenido en múltiples mercados complejos y de rápida evolución, caracterizados por la alta especialización y la racionalidad técnica.

24. Conforme al artículo 28 de la Constitución Federal, los comisionados de la C. deben acreditar los conocimientos técnicos necesarios para el ejercicio del cargo, a través de un riguroso procedimiento que busca privilegiar el mérito técnico y profesional. Inclusive, en los trabajos legislativos de la reforma constitucional mediante la cual se creó al actor, se buscó asegurar que fuera integrado por personas altamente especializadas y destacadas en actividades relacionadas con materias afines a la competencia económica.

25. En la misma línea, considera que las funciones realizadas por el titular de la autoridad investigadora, la secretaría técnica, los titulares de unidad y los directores generales también constituyen trabajos altamente especializados conforme a la fracción III del artículo 127 constitucional, pues cuentan con una experiencia determinada, con la acreditación de competencias y capacidades específicas, y deben satisfacer evaluaciones dentro de un procedimiento de selección o promoción en el marco de un sistema de carrera legal.

26. Así, la Cámara de Diputados debió aprobar el Presupuesto impugnado tomando en cuenta la fracción III del artículo 127 constitucional, a fin de no generar un perjuicio a la autonomía de la C. y a los derechos humanos de sus servidores públicos.

27. En consideración a lo anterior, la C. se ve impedida para auto configurarse y cumplir eficaz y oportunamente con sus fines constitucionales al no poder ofrecer remuneraciones que se ajusten a los parámetros constitucionales para mantener los recursos humanos altamente calificados que requiere.

28. Registro y turno. La demanda de controversia fue recibida en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el tres de enero de dos mil veintidós.

29. El mismo día, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente con el número 1/2022 y lo turnó al M.J.L.G.A.C. para que fungiera como instructor, dada la conexidad con las controversias constitucionales 205/2021, 209/2021, 218/2021 y 220/2021.

30. Auto admisorio. El cuatro de febrero de dos mil veintidós, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y tuvo como autoridades demandadas a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al Poder Ejecutivo Federal y a la Secretaría de Gobernación, a quienes requirió para que dentro del plazo de treinta días hábiles rindieran su contestación a la demanda. Asimismo, se dio vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

31. Contestación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Previo a responder los conceptos de invalidez, la Cámara de Diputados plantea la actualización de dos causales de improcedencia.

32. En la primera causal de improcedencia, considera que se debe sobreseer conforme a la fracción IX del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ("ley reglamentaria de la materia", en adelante), dada la falta de legitimación activa de la C. para controvertir el Presupuesto impugnado. Lo anterior, toda vez que el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, precisa que únicamente es posible entablar una controversia si es promovida entre dos órganos constitucionales autónomos o entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo Federal o el Congreso de la Unión.

33. Así, si bien la C. es un órgano constitucional autónomo, el supuesto de legitimación requiere como parte pasiva al Congreso de la Unión en su conjunto, es decir, a ambas Cámaras como demandadas, y no únicamente a la de Diputados.

34. Como segunda causal de improcedencia, la Cámara de Diputados considera que se debe sobreseer conforme a la fracción IX del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con la fracción I, inciso l) del artículo 105 de la Constitución Federal, dada la falta de interés legítimo de la C..

35. Al respecto, señala que la C. al controvertir el Presupuesto impugnado no hace referencia a la afectación que resiente en su esfera competencial o sus atribuciones constitucionales. Es decir, no se advierte que exista un principio de afectación con relación a los preceptos que se pretende tener por impugnados, pues únicamente se limita a señalar que se transgrede la autonomía institucional de la C.. Consecuentemente, tal afirmación, no acredita el interés legítimo, pues no evidencia una afectación a su ámbito de atribuciones.(1)

36. Adicionalmente, la Cámara de Diputados considera que en este medio de control constitucional no resulta válido aducir afectaciones a los derechos humanos, al no ser el medio idóneo para plantear este tipo de argumentos.

37. En respuesta al primer concepto de invalidez, la Cámara considera que el Presupuesto impugnado es formal y materialmente válido, pues es acorde con los conceptos de remuneración adecuada y proporcional establecidos en el artículo 127 constitucional.

38. Señala que conforme a dicho precepto constitucional, ningún servidor público podrá recibir una remuneración mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

39. En este sentido, el Presupuesto impugnado no tiene por objeto regular o reglamentar de manera secundaria la Constitución Federal, sino únicamente realizar el ordenamiento del gasto público, por lo que resulta infundado que pueda generar una afectación al derecho a una remuneración adecuada y proporcional o que sea una norma reglamentaria que tuviera que prever tales conceptos. Así, el artículo 13 del Presupuesto impugnado y sus anexos 23.1.2. y 23.1.3., son una materialización de los artículos 75 y 127 constitucionales.

40. La Cámara de Diputados considera que fijó adecuadamente la remuneración del presidente de la República y señaló que la remuneración de los servidores públicos tiene que ser determinada por el órgano de gobierno correspondiente.

41. Por tanto, el Presupuesto impugnado no vulnera el derecho a recibir una remuneración adecuada y proporcional y, en cualquier caso, debe privilegiarse el imperativo constitucional de que ningún servidor público puede recibir una remuneración mayor a la del presidente de la República.

42. En respuesta al segundo concepto de invalidez, la Cámara considera que no se vulnera la autonomía institucional del actor, pues éste realiza una interpretación errónea de lo que implica tal concepto.

43. Así, argumenta que la garantía de autonomía institucional implica que los órganos constitucionales autónomos cuentan únicamente con las facultades necesarias para alcanzar los fines para los que fueron creados y en atención a la especialización e importancia social de sus tareas. Sin que en el caso bajo análisis, la C. cuente con una autonomía mayor a la prevista por el artículo 28 de la Constitución Federal, pues permanece sujeta al control, fiscalización y rendición de cuentas, conforme al artículo 93, segundo párrafo, de la Constitución Federal.

44. En seguida, la Cámara sostiene que los argumentos expuestos por la C. relativos a la inconstitucionalidad de la LFRSP resultan infundados porque dichos preceptos no vulneran la función de la Comisión como órgano garante de la libre competencia y concurrencia, reiterando que todos los servidores públicos deben ajustarse a lo dispuesto por el artículo 127 constitucional, sin que ello afecte su garantía de autonomía institucional, pues inclusive es congruente con lo previsto en la fracción I del artículo 47 de la Ley Federal de Competencia Económica ("LFCE", en adelante) y la fracción X del artículo 28 constitucional.

45. Aunado a lo anterior, considera que la Constitución Federal solamente reconoce la facultad de elaborar su propio presupuesto al Poder Judicial de la Federación, pero no existe autodeterminación presupuestal para otros Poderes u órganos autónomos.

46. No obstante, en cualquier caso, la Cámara de Diputados está facultada para discutir, modificar y aprobar el presupuesto final, siendo una facultad exclusiva que debe cumplirse sin injerencia alguna y en apego al principio de división de poderes.

47. En respuesta al tercer concepto de invalidez, considera que debe declararse infundado al resultar de una apreciación incorrecta del objeto del Presupuesto impugnado, así como de la aplicación de la fracción III del artículo 127 constitucional.

48. Al respecto, sostiene que el presupuesto no tiene funciones normativas, a fin de desarrollar los preceptos constitucionales, sino que es un acto de aplicación de los artículos 74, 75 y 127 de la Constitución Federal, así como de la LFPRH y su reglamento; en consecuencia, no existía razón para reglamentar un régimen de excepción en términos de la fracción III del artículo 127 constitucional.

49. Precisa que, conforme a dicho precepto, por un lado, ningún servidor público puede recibir una remuneración mayor a la del presidente de la República y ningún servidor podrá tener una remuneración igual o mayor a la de su superior jerárquico.

50. En este sentido, el Presupuesto impugnado no tiene por objeto regular derechos vinculados con las remuneraciones de los servidores públicos, sino ordenar el gasto público mediante la distribución y asignación de recursos. No obstante, la LFRSP sí es el ordenamiento reglamentario de los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal, y es la que reglamenta aquel aspecto.

51. Contestación del Poder Ejecutivo Federal. El Poder Ejecutivo Federal, a través de la Consejería Jurídica, previo a dar respuesta a los conceptos de invalidez, considera que se actualiza una causal de improcedencia.

52. Al respecto, considera que debe sobreseerse con fundamento en el artículo 19, fracción IX, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 10, fracción I, del mismo ordenamiento y el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal, ya que la C. no demuestra una invasión a su esfera competencial ni a su autonomía presupuestal, sino que su intención radica en garantizar los derechos de sus servidores públicos, pero no su esfera de atribuciones propia.

53. Es decir, pretende que mediante una controversia constitucional se reconozcan diversos derechos de sus servidores públicos, y no que se resuelva un problema entre dos órganos legitimados, lo que evidencia la falta de interés legítimo del accionante.

54. Por otra parte, en respuesta a los conceptos de invalidez, el Poder Ejecutivo Federal en un punto único, sostiene la validez del Presupuesto impugnado, al no transgredir la autonomía presupuestaria de la C., los principios de irreductibilidad salarial y división de poderes, ni los derechos humanos de los servidores públicos de dicha Comisión.

55. En primer lugar, sostiene que la remuneración del presidente de la República atiende a la política de austeridad republicana prevista en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. Argumenta que si bien, la C. es un órgano autónomo con la facultad de ejercer autónomamente su presupuesto, e inclusive la Cámara de Diputados está obligada a garantizar la suficiencia presupuestal, dicha autonomía no implica que la Comisión pueda actuar arbitrariamente generando erogaciones que no estén vinculadas con sus facultades.

56. En este sentido, conforme al artículo 28, fracción X, de la Constitución Federal, las remuneraciones de los comisionados del actor deben ajustarse a lo previsto en el artículo 127 constitucional; por lo que es correcto que no puedan percibir una remuneración mayor a la establecida para el titular del Poder Ejecutivo Federal, ni los empleados una remuneración mayor a la de su superior jerárquico.

57. Así, si bien es cierto que conforme al artículo 28, párrafo vigésimo, fracción II, de la Constitución Federal, se puede colegir que la C. puede ejercer su presupuesto de forma autónoma, también es cierto que ello será conforme a lo autorizado por la Cámara de Diputados de acuerdo con su facultad exclusiva prevista en el diverso 74, fracción IV, sin que ello suponga una afectación a su autonomía.

58. Señala que uno de los principios que rigen el presupuesto de egresos es el de flexibilidad que permite adecuaciones presupuestarias al gasto público. Por tanto, considera que resulta infundado que la remuneración establecida para el presidente de la República haya sido fijada arbitrariamente, pues la misma partió de los criterios generales de política económica, el Plan Nacional de Desarrollo, la LFRSP y la Ley Federal de Austeridad Republicana.

59. Aunado a lo anterior, el Poder Ejecutivo Federal sostiene que las percepciones extraordinarias son elementos de carácter excepcional y variable dentro de las remuneraciones, por lo que no pueden ser incluidas prima facie en el anexo 23.1.2. impugnado. Además, el artículo 13, fracción II, inciso a), impugnado, es claro en señalar que los montos del anexo 23.1. no consideran incrementos salariales que puedan autorizarse en el ejercicio fiscal corriente.

60. También considera que las prestaciones del presidente de la República se encuentran plasmadas en los anexos 23.1.2. y 23.1.3., respetando los principios de adecuación, equidad y proporcionalidad. Sin que existiera una obligación de establecer en el presupuesto los parámetros para la determinación de la remuneración total anual.

61. El Poder Ejecutivo Federal sostiene que la C. no demuestra cómo la remuneración del presidente de la República le impide contar o mantener al personal capacitado y especializado, sino que son aseveraciones sin fundamento en la realidad.

62. En cualquier caso, el Presupuesto impugnado no transgrede el artículo 127 constitucional, pues tiene la característica de anualidad, por lo que las remuneraciones deben ser determinadas en cada ejercicio, es decir, las remuneraciones de los servidores públicos y sus condiciones generales de trabajo son simples expectativas de derechos, y no derechos adquiridos.

63. Por otra parte, también argumenta que el artículo quinto transitorio de la LFRSP no genera vulneración alguna pues sirve únicamente como norma de tránsito que atiende una particularidad, por lo que no es posible aplicarle las disposiciones de esta legislación para calcular la remuneración anual máxima.

64. Finalmente, el Poder Ejecutivo Federal considera que el Presupuesto impugnado es respetuoso de los artículos 28 y 127 constitucionales, pues la C. pierde de vista que por regla general ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor a la de su superior jerárquico, salvo que realice un trabajo técnico calificado o por especialización en su función. Así, no podría considerarse que todos los servidores públicos de la C. pueden tener una remuneración igual o superior a la de su superior jerárquico, pues se desnaturalizaría la excepción constitucional.

65. En la misma línea, las remuneraciones en términos de la fracción III del artículo 127 constitucional, en principio, no deben estar contenidas en el presupuesto de egresos, pues no existe disposición en ese sentido y cada puesto susceptible a dicha excepción debe analizarse caso por caso. La Cámara de Diputados únicamente aprueba un catálogo genérico, sin distinción del personal que pueda realizar trabajos técnicos calificados.

66. Por tanto, el Presupuesto impugnado no afecta la autonomía constitucional del promovente, ni el principio de división de poderes, pues la C. se encuentra obligada a observar los límites a las remuneraciones.

67. Contestación de la Secretaría de Gobernación. La secretaría argumentó, en primer lugar, que únicamente participó en el refrendo del decreto del Presupuesto impugnado, con fundamento en lo previsto por los artículos 92 de la Constitución Federal, 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 5, fracción IX, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, es decir, como un proceso de autenticación de la firma del titular del Poder Ejecutivo Federal que cumple un imperativo formal de validez.

68. En respuesta a los conceptos de invalidez, la Secretaría de Gobernación argumenta en un punto único que los artículos reclamados del Presupuesto impugnado no transgreden la garantía de autonomía institucional de la C., ya que si bien ésta puede proponer su proyecto de presupuesto de egresos, el mismo debe ser aprobado por la Cámara de Diputados en uso de su facultad exclusiva prevista en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal.

69. Opinión de la Fiscalía General de la República. El fiscal general de la República no emitió opinión en el presente asunto.

70. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el trece de junio de dos mil veintidós, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, en donde se hizo constar que se presentaron las partes, la relación de alegatos y pruebas documentales, y se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas durante la instrucción.

71. Cierre de instrucción y radicación en Primera Sala. Por acuerdo de veintisiete de septiembre de dos mil veintidós, se determinó radicar la presente controversia constitucional en la Primera Sala de este Alto Tribunal, remitiendo los autos al Ministro instructor a fin de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

II. COMPETENCIA

72. La Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(2) 1o. de la ley reglamentaria de la materia;(3) en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece,(4) ya que se plantea un conflicto entre un órgano constitucional autónomo federal, la C., en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal, por la supuesta inconstitucionalidad de la forma en que se determinó la asignación presupuestal del primero para el ejercicio fiscal 2022. La intervención del Pleno de esta Suprema Corte se considera innecesaria.

III. PRECISIÓN DE LA LITIS

73. Con fundamento en lo dispuesto por la fracción I del artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, deben precisarse las normas generales y actos objeto de la controversia.(5)

74. Como se señaló con anterioridad, en su escrito de demanda, la C. impugna la invalidez del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, específicamente, por lo que hace a:

• Los artículos 3 y 13; así como los transitorios primero y vigésimo.

• Los anexos 23.1.2. (remuneración ordinaria total líquida mensual neta del presidente de la República), 23.1.3. (remuneración total anual de percepciones ordinarias del presidente de la República), 23.10. (Comisión Federal de Competencia Económica), 23.10.1. [límites de percepción ordinaria total en la Comisión Federal de Competencia Económica (netos mensuales)], 23.10.2. (remuneración total anual de la Comisionada presidente de la Comisión Federal de Competencia Económica).

75. Por tanto, para efectos de esta resolución, se tienen como impugnados del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno:

a) Los artículos 3, 13, primero y vigésimo transitorios, así como los anexos 23.1.2., 23.1.3., 23.10. y sus correlativos 23.10.1. y 23.10.2.

IV. OPORTUNIDAD

76. En términos del artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, el plazo legal para promover la presente controversia constitucional inició al día siguiente de la publicación.(6) El Presupuesto impugnado fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno, por lo que el plazo para la promoción inició el treinta de noviembre de la misma anualidad y concluyó el veintiséis de enero de dos mil veintidós.(7)

77. Ahora bien, el escrito inicial de demanda fue recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el tres de enero de dos mil veintidós, por lo que su presentación resulta oportuna.

V. LEGITIMACIÓN ACTIVA

78. En términos del artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal,(8) la C. tiene legitimación para promover esta controversia constitucional.

79. Conforme al artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, el actor debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarlo en términos de las normas que los rigen.(9)

80. En el escrito de demanda, compareció en representación de la C., B.G.H.R., en su carácter de comisionada presidenta, en suplencia por vacancia, derivado de lo previsto en los artículos 19 y 20, fracción I, de la LFCE,(10) y 12, fracciones IV y XXXV, 49 y 50, último párrafo, del Estatuto Orgánico de la Comisión Federal de Competencia Económica.(11)

81. Tal situación la acreditó, por un lado, con las copias certificadas de los nombramientos de las personas comisionadas de la C. y del acuerdo de dieciséis de diciembre de dos mil veintiuno, mediante el cual el Pleno de la C. aprueba la propuesta relativa a la presentación de una controversia constitucional en relación con la publicación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022.(12)

VI. LEGITIMACIÓN PASIVA

82. Tratándose de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión comparece el diputado presidente de la Mesa Directiva S.G.L., quien se encuentra facultado para representar a dicho órgano legislativo en términos del artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,(13) por lo que le asiste legitimación.

83. Por otra parte, en representación del Poder Ejecutivo Federal, comparece M.E.R.G., quien se ostenta como consejera jurídica de la presidencia de la República y tiene la facultad para representar a dicho Poder en términos del artículo 11, último párrafo, de la ley reglamentaria de la materia(14) y el Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno,(15) por lo que le asiste legitimación.

84. Finalmente, tratándose de la Secretaría de Gobernación, si bien es cierto que en el auto de cuatro de febrero de dos mil veintidós se le tuvo como autoridad demandada y se le requirió contestación a la demanda al haber participado en el refrendo del Presupuesto impugnado; lo cierto, es que, por un lado, la Secretaría no fue señalada como autoridad demandada por la C. en el escrito de demanda y, por otra parte, en términos del artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(16) únicamente deben tenerse como demandados a los órganos que emitieron y promulgaron la norma o acto materia de la controversia, es decir, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal. En consecuencia, esta Primera Sala considera que no asiste legitimación pasiva a la Secretaría de Gobernación en el presente medio de control constitucional.

VII. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

85. Esta Primera Sala considera que en el caso se actualiza una causal de improcedencia advertida oficiosamente, pues si bien la C. argumenta que el Presupuesto impugnado supone una violación a su autonomía constitucional; lo cierto es que no se advierte, en este punto, un principio de afectación susceptible de actualizarse en su contra, tal como será desarrollado a continuación.

86. En su concepto de invalidez, la C. plantea que las remuneraciones de sus servidores públicos autorizadas por la Cámara de Diputados en el Presupuesto impugnado resultan inválidas, esencialmente, porque el parámetro utilizado para su determinación contiene múltiples vicios de inconstitucionalidad.

87. Además, debe tenerse en cuenta que al resolver el recurso de reclamación 2/2022-CA, derivado del incidente de suspensión en la controversia constitucional 79/2021, la Segunda Sala de este Alto Tribunal determinó otorgar la suspensión de las normas reclamadas en dicha controversia, de tal forma que la C. resolviera sobre la fijación de las remuneraciones de sus servidores públicos para el efecto de que se respeten las cantidades fijadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2018.

88. Es, en esencia, tal razón la que justamente conduce a esta Primera Sala a advertir la actualización de una causal de improcedencia relativa a la falta de un principio de afectación en perjuicio de la C..

89. En efecto, esta Suprema Corte al estudiar el concepto de interés legítimo para la promoción de una controversia constitucional ha considerado que para su procedencia es necesario que las normas o actos impugnados generen un principio de agravio.

90. Tal principio de agravio ha sido entendido de forma amplia y se ha señalado que para acreditarlo es necesario que la norma o acto impugnados generen cuando menos un agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Federal, como pueden ser las garantías institucionales o prerrogativas relacionadas con cuestiones presupuestales.(17)

91. No obstante, pese a la amplitud de la concepción del principio de afectación, el mismo debe entenderse siempre en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, por lo que se han identificado diversas hipótesis de improcedencia, por ejemplo, tratándose de conflictos de estricta legalidad. Asimismo, se ha considerado que por mínimo que sea el principio de afectación el juicio debe ser procedente.

92. En el caso bajo análisis, esta Primera Sala advierte que dadas las particularidades existentes, no se actualiza principio de afectación alguno en perjuicio de la C., tratándose de la determinación de las remuneraciones de sus servidores públicos, ya que si bien, tal aspecto se plantea como una invasión a su esfera competencial y a su autonomía constitucional; dada la existencia de la medida cautelar dictada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver el recurso de reclamación 2/2022-CA derivado de la controversia constitucional 79/2021, la afectación alegada no es susceptible de actualizarse de forma real e inminente.

93. Ahora bien, a fin de explicar lo anterior, resulta pertinente tener en cuenta la línea de impugnaciones que la C. ha hecho a la legislación en materia de remuneraciones ante esta Suprema Corte.

94. La primera LFRSP fue publicada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, de dicha ley esta Suprema Corte conoció en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada, donde declaró la invalidez de diversos preceptos.(18)

95. Dicha legislación fue reformada el doce de abril de dos mil diecinueve y, posteriormente, abrogada en virtud del artículo cuarto transitorio del "Decreto por el que se abroga la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, y se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos", publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno.

96. Durante ese mismo periodo, la C. impugnó en las controversias constitucionales 5/2019, 2/2020 y 210/2020, la validez de las remuneraciones asignadas a sus servidores públicos en los Presupuestos de Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2019, 2020 y 2021, respectivamente.

97. Ahora bien, la nueva LFRSP entró en vigor el veinte de mayo de dos mil veintiuno conforme a su artículo primero transitorio.

98. Por un lado, esta nueva legislación sirvió como fundamento para que la Cámara de Diputados formulara diversos artículos y apartados del Presupuesto impugnado. Especialmente, tratándose de lo que corresponde a las remuneraciones de los servidores públicos federales.

99. Por otro lado, diversos preceptos de la misma legislación fueron impugnados por la C. en la controversia constitucional 79/2021, cuestión que aún se encuentra sub judice en este Alto Tribunal.

100. En la controversia constitucional 79/2021, la C. reclamó de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, así como del presidente de la República:

"Del Congreso de la Unión:

"1. El Decreto por el que se abroga la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de noviembre de 2018, y se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, publicado en el D.O.F. el 19 de mayo de 2021. Particularmente, los artículos 5, 6, 7, fracción III, inciso k), y último párrafo, 10, 11, 12, 13, inciso a), 15, fracción IV, y segundo, tercer y cuarto párrafos, 24 y quinto transitorio.

"2. La omisión de expedir una ley conforme al mandato reglado establecido en el párrafo primero y fracción o base VI, del artículo 127 de la Constitución Federal.

"Del presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos:

"1. La promulgación del ‘Decreto por el que se abroga la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de noviembre de 2018, y se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos’, publicado en el D.O.F. el 19 de mayo de 2021."

101. Asimismo, la C. solicitó la suspensión de dicho decreto, para el efecto de:

"a) Remunerar a sus servidores tomando como referencia lo establecido en el artículo 127 de la Constitución, sin sujetarse a los estándares y parámetros fijados de manera arbitraria y discrecional en la Ley de Remuneraciones.

"b) No se utilice como parámetro para determinar las remuneraciones de los servidores públicos de la Comisión la RAM del presidente de la República, al estar basada en un parámetro de referencia que es manifiestamente inconstitucional (PEF 2021).

"c) Establecer un sistema de valuación de puestos, conforme a sus grupos de responsabilidad aplicables a sus rangos funcionales –atendiendo a las características particulares de la C.–.

"d) Se permita remunerar a sus servidores públicos, tomando en cuenta la excepción establecida en el artículo 127, fracción III, de la Constitución, en concordancia con el artículo 28 de la CPEUM y 5 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

"e) Se permita fijar las remuneraciones de sus servidores públicos conforme a los parámetros establecidos en el PEF para el ejercicio fiscal 2018 (PEF 2018), en virtud del principio de tácita reconducción a que hace referencia el artículo 75 de la CPEUM, al tratarse del último referente válido para esos efectos.

"Se hace hincapié en la solicitud de suspensión de los efectos y consecuencias establecidos en el transitorio quinto de la Ley de Remuneraciones ...

"En ese tenor, resulta procedente la concesión de la suspensión, considerando la diversa otorgada en la controversia constitucional 210/2020 y actualmente vigente a favor de la Comisión, respecto del PEF 2021, cuyo efecto es que lo dispuesto en los Anexos 23.1.2, 23.1.3, 23.10.1, 23.10.2 y 23.10.3, así como el artículo transitorio vigésimo primero del PEF 2021, no se utilice como parámetro para la determinación de las remuneraciones de los servidores públicos de la Comisión, hasta tanto se resuelva el fondo de dicha controversia constitucional, debiendo tomarse como referencia el PEF 2018.

"De tal forma que la suspensión de los efectos y consecuencia resultaría acorde a lo ya determinado por ese Alto Tribunal, para que esta C. esté en posibilidad de continuar fijando las remuneraciones de los servidores públicos conforme a los parámetros establecidos en el PEF 2018, en concordancia con los preceptos constitucionales 28, 49, 75 y 127 que se estiman violados en la controversia constitucional de trato."

102. Es importante señalar que tal solicitud fue negada en un primer momento por la Ministra instructora. Sin embargo, la C. interpuso un recurso de reclamación al que le correspondió el número 2/2022-CA, el cual fue resuelto por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en la sesión de veintisiete de abril de dos mil veintidós, determinando revocar el acuerdo impugnado y conceder la suspensión solicitada, para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de la C. en el ejercicio fiscal actual y hasta tanto se resuelva la controversia de origen, no fueran fijadas en términos de los preceptos impugnados de la LFRSP, sino exclusivamente por lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Federal y en el marco legal aplicable expresamente a la C..(19)

103. Es decir, se determinó que mientras se encontrara sub judice la constitucionalidad de la LFRSP, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno, las remuneraciones que determinara la C. para sus servidores públicos se debían sujetar únicamente a los preceptos constitucionales mencionados.

104. Para llegar a dicha conclusión, se expuso que la suspensión en controversia constitucional comparte la naturaleza de una medida cautelar que permite conservar la materia de litigio, así como evitar un daño grave e irreparable a las partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación del juicio.

105. En ese sentido, los preceptos impugnados de la LFRSP si bien constituyen normas generales que revisten las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, por lo que, por regla general no procede la suspensión tratándose de las mismas conforme a lo previsto en el artículo 14 de la ley reglamentaria de la materia;(20) en dicho caso, se surtía una excepción que hacía factible la concesión de la medida cautelar pretendida.

106. Así, partiendo de una interpretación pro persona del artículo 14 de la ley reglamentaria de la materia, la Segunda Sala de esta Suprema Corte concluyó que la suspensión de normas generales en controversia constitucional procede excepcionalmente cuando el Ministro instructor advierta, bajo los criterios de apariencia del buen derecho y peligro en la demora, que dichas disposiciones pueden transgredir de forma irreversible algún derecho humano. Lo que se reforzaba al tomar en cuenta que la reforma de once de marzo de dos mil veintiuno al último párrafo de la fracción I del artículo 105 constitucional permitió hacer valer violaciones a los derechos humanos en controversia constitucional, reconociendo que la protección de éstos es materia de dicho medio de control constitucional.

107. Bajo esa línea, se advirtió que dentro de los conceptos de invalidez planteados por la C. en la controversia de origen, se aducía una vulneración a los derechos humanos de sus trabajadores, así como a su propia autonomía e independencia frente a los Poderes Federales, por lo que se actualizaba la excepción mencionada.

108. En efecto, se consideró que, de no otorgarse la suspensión, el juicio de origen podría quedar sin materia al ser precisamente el tema por dilucidar en el fondo, pues de continuar con la aplicación de las normas impugnadas (contenidas en la LFRSP), aun si se obtuviera un fallo favorable, la violación a los derechos humanos de los trabajadores se habría consumado. Esto es, se les habrían entregado a los servidores públicos remuneraciones menores a las que les corresponde de acuerdo con las funciones que realizan y las responsabilidades que conllevan, pues las remuneraciones son un aspecto fundamental del derecho humano al trabajo.

109. Adicionalmente, se consideró que la suspensión resultaba procedente al estar frente a un acto que podía incidir en las precondiciones de autonomía de un órgano constitucional autónomo, como lo es la integridad de las remuneraciones de sus integrantes, pues dicha garantía resultaba necesaria para alejar a los titulares de dicho órgano de las presiones que ejerzan otros Poderes y así contar con las condiciones para una autonomía genuina de los órganos que ejercen competencias especializadas.

110. Así, cuando se trata de órganos constitucionales autónomos, debe estimarse que existe una presunción constitucional en favor del otorgamiento de la suspensión, pues la estabilidad salarial conforma una salvaguarda esencial de dichos órganos para ponerlos a salvo de las presiones de los Poderes públicos, de los cuales la Constitución Federal los pretendió aislar.

111. Con los razonamientos anteriores, se determinó conceder la medida cautelar en la controversia constitucional 79/2021. En consecuencia, la Segunda Sala de este Alto Tribunal determinó lo siguiente:

"56. Consecuentemente, a juicio de esta Segunda Sala, se actualiza la excepción a la regla general contenida en el artículo 14 de la ley reglamentaria y, por consiguiente, con el fin de preservar la materia de la controversia y evitar que se cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión solicitada, para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos de la C. para el ejercicio fiscal actual y hasta tanto se resuelva la controversia constitucional, no sean fijadas en términos de los preceptos impugnados de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, sino exclusivamente por lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Federal de la República y en el marco legal aplicable expresamente a la comisión actora.

"...

"75. Consecuentemente, lo procedente es conceder la suspensión respecto de las consecuencias de la aplicación de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos impugnada, incluyendo la remisión que hace el artículo quinto transitorio de la ley controvertida a la remuneración anual máxima (RAM) establecida en un presupuesto anterior (2021) para determinar la RAM aplicable para el ejercicio dos mil veintidós, en los términos ya señalados.

"...

"77. Por tanto, el órgano de gobierno o dirección de la C. debe resolver sobre la fijación de las indicadas remuneraciones para el efecto de que se respeten las cantidades fijadas en el presupuesto de egresos del ejercicio fiscal dos mil dieciocho, sin considerar el tope establecido por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en términos de la remuneración anual máxima fijada en los anexos 23.1.3, 23.10.2 y demás disposiciones relativas del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, de tal modo que no se utilicen como parámetro para la determinación de las remuneraciones de sus servidores públicos.

"...

"80. Por tanto, debe entenderse subsistente la facultad del órgano de gobierno, del órgano de dirección o de la instancia correspondiente de la C., para que, en cumplimiento de la suspensión, vuelva a resolver sobre la fijación de las referidas remuneraciones, para el efecto de que se respeten las cantidades fijadas en el Presupuesto de Egresos del ejercicio fiscal dos mil dieciocho, es decir, el que no puso en peligro la autonomía de la C.."

112. Como se observa, la medida cautelar se otorgó a efecto de que las remuneraciones de los servidores públicos de la C., en lo subsecuente y en tanto no se resuelva la controversia constitucional 79/2021, fueran fijadas sin apegarse a la LFRSP, atendiendo exclusivamente a lo dispuesto en el propio Texto Constitucional.

113. Es decir, independientemente de lo establecido por la Cámara de Diputados en el Presupuesto impugnado, la medida cautelar vigente en la controversia constitucional 79/2021 permite a la C. calcular las remuneraciones que corresponden a sus servidores públicos, a partir del parámetro constitucional, sin aplicarse la LFRSP vigente y tomando como referencia lo establecido en el ejercicio fiscal 2018.

114. Por eso, derivado de la suspensión concedida, la C. está en libertad de fijar internamente las remuneraciones de sus servidores públicos, tomando como parámetro lo previsto en la Constitución Federal y, en específico, tomando como referente las cantidades fijadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2018.

115. En consecuencia, a pesar de los argumentos planteados por la C. en los que sostiene una violación a los derechos humanos de sus trabajadores y una afectación a su autonomía institucional; esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no advierte que dicha argumentación, dado el estado procesal que guarda la controversia constitucional 79/2021, evidencie la actualización de un principio de afectación, pues el otorgamiento de la medida cautelar derivada del recurso de reclamación 2/2022-CA, actúa justamente como una salvaguarda de las afectaciones competenciales que se duele y como una tutela provisional –hasta tanto no se resuelva la controversia de origen– de los derechos humanos de los trabajadores de la Comisión.

116. Similares consideraciones han sido adoptadas por esta Primera Sala al resolver las controversias constitucionales 205/2021, 209/2021, 218/2021 y 220/2021.

117. Cabe señalar que, a diferencia de lo ocurrido en los asuntos antes mencionados, para el momento en que la C. interpuso la demanda en la presente controversia constitucional 1/2022, es decir, el tres de enero de dos mil veintidós, todavía no se encontraba vigente la medida cautelar dictada en el recurso de reclamación 2/2022-CA derivado de la controversia constitucional 79/2021.

118. No obstante, con posterioridad, y como se ha dado cuenta en la presente resolución, la Segunda Sala de este Alto Tribunal aprobó la medida cautelar en su sesión de veintisiete de abril de dos mil veintidós.(21) Importa destacar que, incluso, en los párrafos 77 y 80 del recurso de reclamación 2/2022-CA, se ordena al órgano de gobierno o dirección de la C. a que vuelva a resolver sobre la fijación de las remuneraciones materia de la suspensión, con la finalidad de que se respeten las cantidades fijadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2018, sin considerar el tope establecido por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; es decir, se insistió en que, para el cumplimiento de la suspensión se debía entender subsistente la facultad de la instancia correspondiente de ese órgano constitucional autónomo para que vuelva a fijar las referidas remuneraciones, respetando las cantidades fijadas en el ejercicio fiscal 2018, en donde no se puso en peligro la autonomía de la C..

119. Así, es claro que la C., al momento en que se resuelve la presente controversia constitucional, tal y como ha ocurrido en los precedentes mencionados, cuenta con una medida cautelar que tutela las remuneraciones de sus servidores públicos. Por lo que hoy en día no sería posible que se tuviera por actualizado un principio de afectación en este medio de control constitucional.

120. A la luz de las consideraciones anteriores, esta Primera Sala advierte que, en la presente controversia constitucional, no se evidencia un principio de afectación en contra de la C., por lo que debe sobreseerse en ese aspecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 19, fracción IX, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal.

121. Esta medida, claro está, debe de ser leída a la luz del artículo 123 de la Constitución Federal, pues esta Primera Sala considera que aun de ser el caso que se modificara o terminara la medida cautelar que tiene otorgada la C. a su favor en el recurso de reclamación 2/2022-CA, lo cierto es que, en cualquier caso, conforme a lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción IV, de la Constitución Federal, los salarios fijados en el presupuesto vigente de la C. no pueden ser disminuidos durante el ejercicio fiscal corriente.(22)

122. Es decir, aun de levantarse la suspensión, el Manual de Remuneraciones de la C. para su ejercicio financiero 2022 y su tabulador,(23) permanecerían vigentes hasta la conclusión del ejercicio, sin que sea posible hacerles modificación alguna en perjuicio de los servidores públicos.(24)

123. Así, aun en el supuesto de que la controversia constitucional 79/2021 se resolviera durante la vigencia del Presupuesto impugnado, la C. y sus trabajadores se encuentran protegidos por los salarios ya aprobados en su tabulador conforme al artículo 123 de la Constitución Federal, por lo que no se les deja en un estado de indefensión.

124. Se reitera, esta conclusión deriva de la suspensión otorgada en la controversia constitucional 79/2021, leída en concordancia con lo previsto por el artículo 123 de la Constitución Federal.

125. No pasa desapercibido que las autoridades demandadas plantearon diversas causales de improcedencia tales como: 1) la necesaria presencia de ambas Cámaras del Congreso de la Unión como partes demandadas para satisfacer el supuesto de legitimación previsto en el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal;(25) y 2) la no afectación a la esfera competencial de la C. por la reducción presupuestal.(26) Sin embargo, derivado de las consideraciones anteriores, resulta innecesario analizar las demás causas de improcedencia hechas valer pues, aun de considerarse fundadas, a ningún efecto práctico conduciría su estudio.

126. En conclusión, se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de la impugnación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno.

VIII. DECISIÓN

127. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

RESUELVE

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—P. esta resolución en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de la M.N.L.P.H., quien está con el sentido, pero con salvedad en las consideraciones, y de los Ministros J.L.G.A.C. (ponente) y J.M.P.R., en contra de los emitidos por el Ministro A.G.O.M. y la Ministra presidenta A.M.R.F..

Firman la Ministra presidenta de la Primera Sala, el Ministro ponente y el secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.) y aislada 1a. CXVIII/2014 (10a.) citadas en esta sentencia, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas y 28 de marzo de 2014 a las 10:03 horas, respectivamente.

________________

1. Considera que resultan relevantes las controversias constitucionales 104/2009 y 62/2009 del Tribunal Pleno, así como en los recursos de reclamación 28/2011-CA, 30/2011-CA, 31/2011-CA, 51/2011-CA y 36/2011-CA, de la Primera Sala, y los recursos 15/2013, 16/2013, 17/2013 y 18/2013, de la Segunda Sala, todos de esta Suprema Corte.

2. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"l) Dos órganos constitucionales autónomos federales, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión."

3. "Artículo 1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales en las que se hagan valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

4. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención."

"TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

5. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

6. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; ..."

7. Se excluyen del cómputo los días cuatro, cinco, once, doce, de diciembre de dos mil veintiuno y ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós y veintitrés de enero de dos mil veintidós por ser sábados y domingos e inhábiles en virtud del artículo 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Asimismo, se excluye el periodo comprendido del dieciséis de diciembre de dos mil veintiuno al dos de enero de dos mil veintidós, por corresponder al segundo periodo de receso de este Alto Tribunal.

8. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"l) Dos órganos constitucionales autónomos federales, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión."

9. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

10. "Artículo 19. El comisionado presidente presidirá el Pleno y a la Comisión. En caso de ausencia, le suplirá el comisionado de mayor antigüedad y, a igualdad de antigüedad, el de mayor edad."

"Artículo 20. Corresponde al comisionado presidente:

"I. Actuar como representante legal de la Comisión con facultades generales y especiales para actos de administración y de dominio, pleitos y cobranzas, incluso las que requieran cláusula especial."

11. "Artículo 12. El presidente presidirá al Pleno, tendrá la representación legal de la Comisión y contará con las siguientes facultades:

"...

"IV. Solicitar la autorización del Pleno para promover controversias constitucionales en términos de lo previsto por el inciso i), de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"...

"XXXV. Las demás atribuciones de las unidades administrativas a él adscritas, así como las que le confieran la ley, las disposiciones regulatorias, este estatuto y demás disposiciones normativas aplicables."

"Artículo 49. Cuando el presente estatuto haga referencia al presidente, se entenderá que también se refiere al comisionado que lo supla en términos del artículo 19 de la ley."

"Artículo 50. ... Para efectos del artículo 19 de la ley, para el caso de vacancia del comisionado presidente, la suplencia no podrá ser realizada por quien ya hubiera sido comisionado presidente."

12. Acuerdo CFCE-323-2021, aprobado por unanimidad de votos.

13. "Artículo 23.

"1. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva las siguientes:

"...

"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario; ..."

14. "Artículo 11. ... El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley ..."

15. "Acuerdo por el que se establece que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos en los asuntos que se mencionan.

"Único. El consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que el titular del Ejecutivo Federal sea parte o requiera intervenir con cualquier carácter, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público ..."

16. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandada o demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general, pronunciado el acto o incurrido en la omisión que sea objeto de la controversia; ..."

17. Véase el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), del Tribunal Pleno, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO.". Consultable en la Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 33 y registro digital: 2010668. Asimismo, véase el criterio contenido en la tesis 1a. CXVIII/2014 (10a.), de la Primera Sala, de rubro: "INTERÉS LEGÍTIMO EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE AGRAVIO PUEDE DERIVAR NO SÓLO DE LA INVASIÓN COMPETENCIAL A LOS ÓRGANOS LEGITIMADOS, SINO DE LA AFECTACIÓN A CUALQUIER ÁMBITO DE SU ESFERA REGULADA DIRECTAMENTE EN LA NORMA FUNDAMENTAL.". Consultable en la Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 4, marzo de 2014, Tomo I, página 721 y registro digital: 2006022.

18. Promovida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y diversos senadores del Congreso de la Unión, el asunto fue resuelto en sesión de veinte de mayo de dos mil diecinueve.

19. Resuelto por mayoría de tres votos de los Ministros P.D., A.M. y L.P., en contra de los emitidos por las Ministras Ortiz Ahlf y presidenta E.M..

20. "Artículo 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el Ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el Ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.

"La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales."

21. El recurso de reclamación 2/2022-CA fue resuelto en la sesión de veintisiete de abril de dos mil veintidós, por otra parte, la notificación de la resolución al actor se dio el dos de junio de dos mil veintidós.

22. "Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores:

"...

"IV. Los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución y en la ley."

23. El Acuerdo por el que se emite el Manual que regula las remuneraciones de los servidores públicos, y por el que se aprueba la estructura ocupacional de la Comisión Federal de Competencia Económica fue aprobado el veintisiete de enero de dos mil veintidós y publicado el diez de febrero de la misma anualidad en el Diario Oficial de la Federación. Por otra parte, el Acuerdo por el que se modifican diversas disposiciones del Acuerdo antes mencionado fue aprobado el diez de febrero de dos mil veintidós y publicado el veinticinco de febrero en el Diario Oficial de la Federación.

24. El artículo 47 de la LFCE detalla el procedimiento que deberá seguir la C. para formular su presupuesto anual:

"Artículo 47. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Comisión se sujetará para su tratamiento presupuestario a lo siguiente:

"I.A. su proyecto de presupuesto y deberá enviarlo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, observando los criterios generales de política económica;

"II. Ejercerá su presupuesto observando lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública. Dicho ejercicio deberá realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia, y estará sujeto a la evaluación y control de los órganos correspondientes;

"III. Autorizará las adecuaciones a su presupuesto sin requerir la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siempre y cuando no rebasen el techo global de su presupuesto aprobado;

"IV. Realizará sus propios pagos;

".D. los ajustes que correspondan en su presupuesto en caso de disminución de ingresos, observando en lo conducente lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; y,

"VI. Llevará la contabilidad y elaborará sus informes conforme a lo previsto en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y deberá enviarlos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para su integración a los informes trimestrales y a la Cuenta Pública.

"La Cámara de Diputados garantizará la suficiencia presupuestal a fin de permitirle a la Comisión el ejercicio eficaz y oportuno de sus atribuciones."

Por su lado, la LFPRH regula a la C. como ejecutora del gasto público y señala la forma en que emitirá su manual de remuneraciones:

"Artículo 3. La interpretación de esta ley, para efectos administrativos y exclusivamente en el ámbito de competencia del Ejecutivo Federal, corresponde a la secretaría y a la función pública en el ámbito de sus respectivas atribuciones. La Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el Código Fiscal de la Federación serán supletorios de esta ley en lo conducente.

"Las dependencias y entidades deberán observar las disposiciones generales que emitan la Secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, para dar correcta aplicación a lo dispuesto en esta ley y el reglamento. En el caso de los Poderes Legislativo y Judicial y de los entes autónomos, sus respectivas unidades de administración podrán establecer las disposiciones generales correspondientes.

"Las disposiciones generales a que se refiere el párrafo anterior deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. ..."

"Artículo 66. La secretaría y la función pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, emitirán el manual de percepciones de los servidores públicos de las dependencias y entidades, el cual incluirá el tabulador de percepciones ordinarias y las reglas para su aplicación, conforme a las percepciones autorizadas en el Presupuesto de Egresos. Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, por conducto de sus respectivas unidades de administración, emitirán sus manuales de remuneraciones incluyendo el tabulador y las reglas correspondientes, conforme a lo señalado anteriormente.

"Los manuales a que se refiere este artículo deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el último día hábil de mayo de cada año."

25. Primera causal de improcedencia de la Cámara de Diputados.

26. Primera causal de improcedencia del Poder Ejecutivo Federal y segunda causal de improcedencia de la Cámara de Diputados.

Esta sentencia se publicó el viernes 21 de abril de 2023 a las 10:25 horas en el Semanario Judicial de la Federación.