Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 30/2004. MUNICIPIO DE ARIZPE, ESTADO DE SONORA.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.M.A.S.P..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de agosto de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el veintisiete de febrero de dos mil cuatro, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C.G., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de A., Estado de S., promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que más adelante se señalan:

"Autoridades demandadas: Poder Ejecutivo del Estado, por haber emitido el acto consistente en el Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, publicado en el Boletín Oficial del Estado de S. el 15 de enero de 2004, así como el decreto que modifica al antes citado, mismo que fue publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de fecha 11 de febrero de 2004, actos que constituyen el objeto de la controversia. La demandada tiene su domicilio en Palacio de Gobierno, sito en calle Comonfort, entre Paliza y C.V., colonia Centenario, Hermosillo, S.. Acto impugnado: Lo constituye el Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, publicado en el Boletín Oficial del Estado de S. el 15 de enero de 2004. Los preceptos impugnados son los siguientes: Los artículos 2o., fracción V, 3o., fracciones III y IV, y la derogación de la anterior fracción III; artículo 7o., fracción I bis y la derogación de la anterior fracción VII; artículo 9o., fracción I bis; artículo 10, fracciones I, II, III, IV, V y VI; artículos 11, 12, 13, 14 y 15. También se impugna el decreto que modifica al antes citado, mismo que fue publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de fecha 11 de febrero de 2004, se impugna el artículo 10, fracción IV."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:

"Con fecha 26 de noviembre de 1992, se publicó en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado, el Decreto que Crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública (CECOP), partiendo en sus consideraciones que ‘... la planeación del desarrollo se considera un deber del gobierno y una actividad de interés público; que en congruencia con lo anterior se produjo el Sistema Estatal de Planeación Democrática ...’. Es el caso que en el artículo 3o., fracción III, del decreto de creación del CECOP contemplaba como integrante de ese organismo a las delegaciones, las que operaban en los Municipios donde se crearon y organizaron como parte de la administración paramunicipal como organismos descentralizados, de conformidad con los artículos 10, 11, 12, 13 y 14 del decreto de creación del CECOP, los que fueron abrogados y sustituidos en el decreto que ahora se ataca; también se regula esa figura en los lineamientos contenidos en el Reglamento Interior del CECOP suscrito por el Ejecutivo del Estado en 2 de mayo de 1994, en cuyo artículo 25, fracciones II y VIII, establece la promoción para constituir organismos municipales para la concertación de la obra pública, y apoyar el funcionamiento de los mismos; fue por ese motivo que en coordinación con el Gobierno del Estado, el Ayuntamiento constituyó el Consejo M. de Concertación para la Obra Pública (CMCOP), cuyo acuerdo de creación fue publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de fecha 21 de mayo de 1998, cuyo objeto se precisa en el artículo 2o., mismo que a continuación se transcribe: ‘Artículo 2o. El Consejo M. de Concertación para la Obra Pública, tendrá por objeto: I. Estimular e inducir la participación de la sociedad civil en su conjunto, en la realización de obras de infraestructura para el desarrollo social y económico del Municipio, debiendo atender oportunamente las iniciativas o proposiciones relacionadas con el interés público de ese lugar. II. Apoyar la ejecución de obras públicas relacionadas con la pavimentación, mejoramiento de edificios escolares, instalaciones deportivas, agua potable, alcantarillado y alumbrado público, mediante la concertación con los grupos y sectores sociales beneficiarios, promoviendo garantizar conjuntamente una mayor economía de costos en su ejecución, así como organizar planificadamente la recuperación financiera de las mismas. III. Celebrar con los sectores público social y privado del Municipio, Estado y Federación toda clase de convenios, contratos o acuerdos orientados al cumplimiento de sus planes y programas administrativos y económicos en general. IV. Realizar concertadamente todos aquellos actos jurídicos, económicos, financieros y administrativos, relacionados con los objetivos anteriores y que oportunamente determine su consejo directivo. El coordinador municipal integra el organismo y así se precisa en el artículo 3o., fracción III del acuerdo de creación de la paramunicipal.’. Es así que los CMCOP como paramunicipales, que a su vez constituían las delegaciones del CECOP, tenían a su cargo estimular e inducir la participación de la sociedad civil en coordinación con los Ayuntamientos para la realización de obras públicas, como se establecía en el artículo 10 derogado y sustituido, del acuerdo de creación del CECOP; también se establecía en el artículo 11, ahora derogado y sustituido, del precitado acuerdo que conformaba la delegación el CMCOP y el coordinador municipal. En los artículos 12, 13, 14 y 15 del precitado acuerdo de creación del CECOP, se disponía la integración de los CMCOP, y regulaban los mismos, preceptos que fueron derogados y sustituidos en el primero de los decretos que ahora se impugnan. En la forma expuesta, el CECOP y el CMCOP operaban, previa concertación, donde el Estado a través del CECOP (entidad paraestatal) dispone de recursos para los Municipios, los que los ingresan por conducto de sus correspondientes CMCOP (entidad paramunicipal), que a su vez constituyen la delegación municipal de CECOP; una vez realizado lo anterior, es por conducto de CMCOP (paramunicipal), donde, conforme al Programa de Obra Pública, los programas operativos anuales y dentro de la política del Plan M. de Desarrollo, se genera la participación, consulta y concertación ciudadana para la realización de las obras públicas correspondientes. Empero, con el esquema propuesto en el primero de los decretos ahora impugnados, desaparecen las delegaciones del CECOP y, por ende, el instrumento de concertación y participación ciudadana en el Municipio como son los CMCOP, esto dado la incosteabilidad del mismo por falta de los recursos que anteriormente le asignaba el CECOP. Es de precisar que los recursos para el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública tienen su origen en la Ley de Hacienda del Estado, la cual en su artículo 289 establece que ‘Para beneficio del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, se causará una cuota adicional sobre impuestos y derechos del Estado, equivalente a un 15% de su importe.’ señalando el artículo 292 de la precitada Ley de Hacienda que ‘Toda recaudación que por concepto de esta contribución se obtenga en cada Municipio, será para beneficio exclusivo y único de la Junta para el Progreso y Bienestar donde se genere el gravamen.’. A la fechas las Juntas para el Progreso fueron liquidadas y se creó el CECOP y en los Municipios los CMCOP bajo el esquema legal antes explicado siguiendo los lineamientos de la Ley de Planeación del Estado de S., pues a través de dichos organismos se canalizan recursos al Municipio generador del gravamen y éste concertando con la comunidad realiza la obra pública de su competencia. El Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, publicado en el Boletín Oficial del Estado de S. el 15 de enero de 2004 que ahora se impugna, parte de los siguientes considerandos expuestos por el Ejecutivo Estatal y que transcribo a continuación. ‘Que para el Gobierno del Estado es prioridad la promoción de la participación corresponsable de la sociedad en el diseño, ejecución y vigilancia de las políticas públicas que se instrumenten con el propósito de elevar la calidad de vida de los sonorenses. Que es necesario impulsar la operación de programas de gobierno que promuevan la igualdad de oportunidades para el disfrute pleno de los derechos sociales de todos los sonorenses, sobre la base de la concertación de acciones entre el Estado, la Federación y los Municipios, que alienten la más amplia y democrática participación popular, así como la acción coordinada, complementaria y solidaria de la sociedad civil. Que es preciso, en las actuales circunstancias del Estado, establecer nuevas formas para la participación corresponsable y solidaria de los ciudadanos en general, y en particular de los beneficiarios de las obras y acciones de gobierno, que permitan otorgarle mayor eficacia y transparencia al ejercicio de los recursos públicos; que es propósito del Gobierno del Estado ampliar la capacidad de inversión de recursos en obras de infraestructura social básica, que fortalezca la capacidad de ejecución de los Municipios en atención a los objetivos que sobre la materia establece la Ley Federal de Coordinación Fiscal; que sobre estos criterios el Gobierno del Estado se propone realizar el Programa Estatal de Participación Social Sonorense, como estrategia que fortalezca los vínculos del gobierno con la sociedad en la concertación de obra pública, sobre los principios de corresponsabilidad, organización social, solidaria, pluralidad y transparencia; que para la instrumentación del Programa Estatal de Participación Social Sonorense, se considera de particular importancia la constitución de instancias auxiliares de gobierno ciudadanizadas, que permitan la participación de los sectores organizados de la sociedad civil en la priorización, concertación, organización de los grupos beneficiarios, diseño y vigilancia de las obras y acciones de gobierno; que el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública es un organismo público descentralizado que se creó con los propósitos de estimular e inducir la participación de la sociedad civil en la realización de obras de infraestructura para el desarrollo social, económico y regional del Estado, así como apoyar en la ejecución de obras públicas, mediante la concertación de los grupos sociales beneficiarios; que resulta conveniente, por la naturaleza y atribuciones del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, utilizar la estructura administrativa, normatividad y capacidad de operación para la coordinación del Programa Estatal de Participación Social Sonorense.’. Después de publicarse el primer decreto que ahora se impugna en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S. de fecha 15 de enero de 2004, este Ayuntamiento hizo saber al gobernador del Estado que, a su juicio, el decreto propiciaba la creación de organismos a manera de autoridades intermedias y la invasión a la esfera de competencia municipal donde se coartaba la posibilidad de concertar la obra pública de interés del Estado y que previamente había sido contemplada por el Comité de Planeación M. y aprobada por el Ayuntamiento. Este Ayuntamiento, a petición del gobernador del Estado, le presentó un proyecto de modificación al primer decreto que ahora se combate, en el que se subsanaron las irregularidades observadas; el Municipio accedía a reconocer en las citadas Juntas M.es un organismo descentralizado de la administración municipal, sustituyendo a los Consejos M.es de Concertación de la Obra Pública, sólo que sus integrantes habrían de ser designados por los mecanismos que el Ayuntamiento como cuerpo colegiado decidiera y se eliminaban también los elementos considerados como transgresores de la esfera municipal y, por ende, de nuestra autonomía. Sin considerar la propuesta, en uso de sus atribuciones, el gobernador del Estado en una edición especial del Boletín Oficial del Gobierno del Estado, identificada como número 2, publicada en el tomo CLXXIII, de fecha 11 de febrero de 2004, publicó el Decreto que reforma la fracción IV y deroga la fracción V del artículo 10, del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, que es también materia de esta controversia, considerando para ello: ‘I. Que mediante decreto publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., No. 5, sección I, de fecha 15 de enero de 2004, se reformaron y adicionaron diversas disposiciones del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública. II. Que en los puntos considerativos del mismo, quedó establecido que para la instrumentación del Programa Estatal de Participación Social Sonorense, se considera de particular importancia la constitución de instancias auxiliares de gobierno ciudadanizadas, que permitan la participación de los sectores organizados de la sociedad civil en la priorización, concertación, organización de los grupos beneficiados, diseño y vigilancia de las obras y acciones de gobierno. III. Que el Programa Estatal de Participación Ciudadana Sonorense para la Obra Pública Concertada, tiene como uno de sus fundamentales objetivos, el fortalecimiento de la capacidad de ejecución de los Municipios del Estado, de obra pública por concertación, con una mayor participación de la ciudadanía en la priorización de las obras a realizar, así como la vigilancia en el ejercicio de los recursos públicos y en la calidad de las obras que se realicen. IV. Que en el contexto del Programa Estatal de Participación Ciudadana Sonorense para la Obra Pública Concertada, la participación de la sociedad se ubica en el ámbito de la colaboración correspondiente, solidaria, honorífica y complementaria en apoyo a las dependencias y organismos descentralizados que ejercen recursos del Estado para la realización de obra pública en los Municipios, en plena coordinación con las autoridades municipales. V. Que es propósito del Programa Estatal de Participación Ciudadana Sonorense, fomentar la formación de una nueva cultura de democracia participativa en la sociedad sonorense, con la promoción de elementos que otorguen identidad, confianza y sentido de corresponsabilidad de los ciudadanos con su gobierno, a partir de la difusión de principios y valores de unidad, solidaridad, organización social, pluralidad y transparencia en el manejo de los recursos públicos. VI. Que es preciso en la coordinación de acciones entre el Gobierno del Estado y los Municipios, para la implementación del Programa Estatal de Participación Ciudadana Sonorense para la Obra Pública Concertada, dar mayor claridad a la función que corresponde desempeñar a las dependencias y organismos descentralizados, a los Ayuntamientos y a los organismos ciudadanos de apoyo, y para tal efecto he tenido a bien emitir el siguiente Decreto que reforma la fracción IV y deroga la fracción V del artículo 10, del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública.’."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo el promovente, son los siguientes:

"Primero. El Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública publicado en el Boletín Oficial del Estado de S. el 15 de enero de 2004, particularmente los preceptos impugnados, artículos 2o., fracción V, 3o., fracciones III y IV, y la derogación de la anterior fracción III; artículo 7o., fracciones I bis y la derogación de la anterior fracción VII; artículo 9o., fracción I bis; artículo 9o. bis; artículo 10, fracciones I, II, III, IV, V y VI; artículos 11, 12, 13, 14 y 15, contrarían el artículo 115 constitucional en su fracción I. El Decreto que reforma la fracción IV y deroga la fracción V del artículo 10, del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado en 11 de febrero de 2004, que se impugna en lo relativo a la modificación del artículo 10, fracción IV, contraría el artículo 115 constitucional en su fracción I. Asimismo, se combaten todos los actos que son o lleguen a ser consecuentes de la aplicación de los decretos citados que modifican el Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, tendientes a promover la participación ciudadana para la realización de programas de gobierno y obra pública que impacten en el Municipio; aportar a un Comité de Planeación para el Desarrollo M. la propuesta de obra y Programa de Obra que se juzguen prioritarios, sin que para ello se otorgue al Gobierno M. participación alguna; presentar al Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública las propuestas municipales para el Programa Estatal de Obra Pública Concertada; concertar con el Estado y el Municipio la integración del Comité de Participación Social para cada obra que se ejecute en el Municipio; promover actividades para el financiamiento de obras concertadas con el Estado y el Municipio. Funciones que los decretos impugnados pretenden atribuir inconstitucionalmente a las autoridades que tratan de establecer, en tanto que la Constitución Federal, así como la Constitución Local y la Ley de Gobierno y Administración M. atribuyen, incuestionablemente, las mismas funciones a otras autoridades legítimamente establecidas, particularmente a las autoridades municipales. La prohibición de autoridades intermedias entre el Estado y el Municipio prevalece en nuestra Carta Magna desde 1917, con el fin de fortalecer al Municipio y protegerlo de las prefecturas designadas, ya por el Estado, ya por la Federación, pero instituidas como figuras intermedias entre el Estado y el Municipio. Actualmente y de conformidad con los criterios jurisprudenciales que sustenta esa Suprema Corte para que se dé la figura intermedia que prohíbe al artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se requiere la existencia de una autoridad ajena al Gobierno Estatal o M., o de cualquier índole, que quede contemplada dentro de alguna de las siguientes hipótesis: 1) Que esté dotada de facultades que lesionen la autonomía municipal, de tal manera que suplante o mediatice las facultades constitucionales o invada la esfera de competencia del Ayuntamiento; 2) Que impida o afecte la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado. Para establecer si las disposiciones del primer decreto impugnado a que me refiero en esta controversia violan la disposición constitucional referida, enseguida transcribo cada uno de ellos y expreso las argumentaciones conducentes: Del primero de los decretos que se controvierten se transcriben. ‘Artículo 2o. El Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, tendrá como objeto: ... V. Operar el Programa Estatal de Participación Social Sonorense como estrategia y mecanismo de coordinación entre el gobierno y la sociedad a efecto de garantizar que la obra pública y los programas de gobierno para el desarrollo social se concierten y ejecuten sobre los principios de corresponsabilidad, organización social, pluralidad, solidaridad y transparencia en el uso de los recursos.’. Sobre el particular, debe hacerse notar que el Ejecutivo del Estado ha venido difundiendo públicamente el Programa Estatal de Participación Social, como una estrategia del Gobierno del Estado que promueve la participación popular y la acción coordinada y solidaria de la sociedad civil. En la forma expuesta, el programa constituye el mecanismo de participación democrática de los grupos beneficiados. En la forma expuesta, el programa apenas referido constituye el mecanismo de participación democrática, sin tomar en cuenta el esquema legal de la planeación y, en especial, el artículo 9o. de la Ley de Planeación para el Estado de S. que dispone: ‘En el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de S. y en los Comités de Planeación M., tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización, ejecución y control del Plan Estatal de Desarrollo y de los Planes M.es de Desarrollo y los programas a que se refiere esta ley.’. Es así que opera a nivel estatal el Comité de Planeación para el Estado de S. y en cada Municipio, un Comité de Planeación M., que es donde se genera la participación ciudadana para planear la obra pública que habrá de contemplarse en los programas y presupuestos de egresos relativos, es así que en el Municipio la autoridad de gobierno y administrativa lo es el Ayuntamiento a quien compete emitir las disposiciones relativas a su organización, funcionamiento, servicios públicos, así como lo relativo a la planeación y consecuente realización de obras en lo relativo a sus atribuciones en servicios públicos y desarrollo urbano. En la forma expuesta, el Programa Estatal de Participación Social Sonorense que habrá de operar el CECOP, atento la invasión de la esfera de competencia del Ayuntamiento y la afectación de la comunicación Estado-Municipio en la materia, es violatorio del imperativo constitucional invocado, por las razones que más adelante se expresan. El primer decreto impugnado dispone, en su artículo: ‘Artículo 3o. ... II. El coordinador general. III. La Junta Estatal de Participación Social; y IV. Las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M..’. Este precepto modificó la integración del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, abrogando la anterior fracción III y sustituyéndola con las fracciones III y IV que crea la Junta Estatal de Participación Social y las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., (a las que en lo sucesivo nos referiremos únicamente como ‘Junta Estatal’ y ‘Juntas M.es’, respectivamente). Como más adelante se explica, las delegaciones constituían el enlace entre el Estado y Municipio y se integraban por el Consejo M. de Concertación para la Obra Pública, como un organismo paramunicipal a través del cual se concertaba en el marco de los instrumentos de planeación, y se convenía con el Estado sobre los recursos a invertir en el Municipio, así como se generaba la concertación con particulares. Con motivo de la introducción de las dos Juntas de Participación Social, en adelante, serán dichos órganos ‘ciudadanos’ los que realizarán las funciones de planeación en lo que se refiere a las obras por concertación pública dentro de un Municipio, pero además tendrán funciones de aportar las propuestas de obras y programas que éstas mismas juzguen prioritarias en un Municipio, e igualmente podrán presentar al CECOP las propuestas municipales para el Programa Estatal de Obra Pública Concertada, lo que lleva implícito no sólo atribuciones de autoridad, sino atribuciones que ubica a estas Juntas ‘ciudadanas’ entre el Gobierno Estatal y los Municipios, como ente intermedio que obstaculiza la comunicación directa e invade la esfera de competencia de éstos últimos, dado que serán estos entes (las Juntas) quienes determinarán y aprobarán esas propuestas por cada Municipio, a efecto de posteriormente presentarlas al CECOP y en ese tenor, serán los órganos a través de los cuales los Ayuntamientos podrán acceder a presentar propuestas para el Programa Estatal de Obra Pública Concertada, lo que indudablemente transgrede al artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el primero de los decretos que cuestiona se contiene el siguiente artículo: ‘Artículo 7o. ... I bis. Definir las estrategias y mecanismos de operación del Programa de Participación Social Sonorense. ...VII. Evaluar y sancionar las actividades que desarrollen el coordinador general y la Junta de Participación Social.’. Al respecto, debe observarse que al consejo directivo del CECOP se otorga la facultad de definir estrategias y mecanismos de operación del Programa de Participación Social, lo que ya en el cuerpo del decreto que se ataca transgrede la autonomía municipal. Por otro lado, en el precepto citado se otorga la facultad al consejo directivo de evaluar y sancionar a la Junta de Participación Social, situación que muestra a la propia Junta sumisa al consejo directivo, sin que la defina dentro de una estructura oficial del CECOP, sino como supuesta entidad de participación ciudadana, aunque forma parte integrante del mismo, según se dispone en el artículo 3o. del mismo decreto ahora impugnado. Es de señalar que anteriormente la fracción VII del artículo 7o. del decreto de creación del CECOP, establecía la atribución del consejo directivo para evaluar y sancionar las actividades que desarrolle el coordinador general y las delegaciones del consejo, donde se contemplaba la participación municipal, la que se pretende anular ahora en el decreto que se impugna. El decreto que se ataca contiene: ‘Artículo 9o. ... I bis. Coordinar las estrategias y líneas de acción que defina el consejo directivo, para la operación e instrumentación del Programa de Participación Social Sonorense.’. Este precepto está íntimamente vinculado con el precepto apenas citado con anterioridad. El decreto que se controvierte dispone: ‘Artículo 9o. bis. La Junta Estatal de Participación Social, se integrará por los ciudadanos que invite el presidente del consejo directivo; será la instancia de vinculación y coordinación para la integración y funcionamiento de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M.. Su integración y atribuciones se especificará en el reglamento interior del organismo. El titular de la Junta Estatal de Participación Social será designado por el presidente del consejo directivo.’. Sobre el particular, debe señalarse que esta disposición muestra a la Junta Estatal de Participación Social como un órgano de ciudadanos y no de servidores públicos, aunque al crearla como instancia de coordinación con el Estado, le otorga el carácter de igual, esto es, de autoridad. Facultad de coordinación con el gobierno que es también reconocida por el artículo 10, fracción V, del decreto en cuestión, así como en el decreto que lo reforma, publicado en la edición especial del Boletín Oficial del Gobierno del Estado el día 11 de febrero de 2004 y que también se impugna en esta controversia. La Junta tiene un presidente designado por el gobernador del Estado y es quien participa en el consejo directivo, ante ello se actualiza la sumisión del órgano ciudadano al Poder Ejecutivo. El artículo 10 del primero de los decretos impugnados, establece las atribuciones de la Junta de Participación Social para el Desarrollo M. y así dispone: ‘Artículo 10. Las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. tendrán las siguientes funciones: I. Promover, estimular e inducir la participación de la sociedad para la realización de programas de gobierno y obra pública que impacte en el mejoramiento de la calidad de vida en el Municipio. II. Aportar al Comité de Planeación para el Desarrollo M. las propuestas de obras y programas que se juzguen prioritarios. III. Presentar al Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, las propuestas municipales para el Programa Estatal de Obra Pública Concertada. IV. Coordinar con el Gobierno del Estado y, en su caso, con el Ayuntamiento la integración de Comités de Participación Social para cada una de las obras o programas que se ejecuten en el Municipio. V. Administrar los recursos para la ejecución de las obras y programas que se concierten en forma directa con los grupos beneficiarios; y VI. Realizar actividades de promoción para el financiamiento de obras concertadas con el Estado y/o el Municipio, que consideren la aportación de recursos por parte de la comunidad. Cada Junta comprenderá la circunscripción territorial de un Municipio. Las Juntas se identificarán con el nombre del Municipio respectivo.’. Dicho precepto fue posteriormente modificado en sus fracciones IV y V mediante el decreto publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., en fecha 11 de febrero de 2004, para quedar como sigue: ‘IV. Coordinar con el Gobierno del Estado y con el Ayuntamiento respectivo, la integración de Comités de Participación Social para cada una de las obras o programas que se ejecuten en el Municipio. V. Se deroga.’. Asimismo, el artículo 11 del primer decreto que se controvierte dispone: ‘Artículo 11. Cada Junta de Participación Social para el Desarrollo M., se integrará con los ciudadanos del Municipio que invite el presidente del consejo directivo. Entre los integrantes se invitará a los representantes de los sectores social y privado, así como a líderes de opinión del Municipio de que se trate. En cada Junta se integrará un representante del gobernador y un representante del presidente municipal respectivo.’. El artículo 10 y sus posteriores modificaciones derogaron el anterior artículo del decreto de creación del CECOP que establecía ‘Las delegaciones tendrán a su cargo estimular e inducir la participación de la sociedad civil, en coordinación con los Ayuntamientos, para la realización de obras públicas que coadyuven al desarrollo económico, social y regional; así como realizar las actividades que sean necesarias para cumplir las acciones que les están encomendadas. Cada delegación comprenderá la circunscripción territorial de un Municipio.’. El artículo 11 del decreto de creación de CECOP que fue abrogado con el que ahora se combate, establecía: ‘Son órganos de cada delegación: I. El Consejo M. de Concertación para la Obra Pública; y II. El coordinador municipal.’. En la forma expuesta, en el citado artículo 11, se establecía la coordinación directa entre el Estado y el Municipio a través de sus órganos descentralizados, pues las delegaciones se integraban con el CMCOP y el coordinador municipal, sin que ahora el decreto impugnado prevea tal figura, pues conforme a este último, ahora para la distribución, asignación y ejecución de recursos para obra pública concertada en un Municipio, el CECOP se coordina directamente con las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. (que el propio gobernador del Estado designa según el artículo 11 del decreto ahora impugnado), excluyendo a la administración pública municipal de dicha relación, ubicándose de esta manera al margen del esquema de participación ciudadana que prevea la Ley de Planeación para el Estado de S.. De las funciones otorgadas a las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. en el precepto citado contenido en el decreto que se ataca, se advierte que si bien es cierto que se integran en el CECOP, no menos cierto resulta que sus integrantes son ciudadanos, un representante del Estado y uno del presidente municipal, sin que se otorgue identidad de pertenencia, aunque sí de plena sumisión al Ejecutivo del Estado que es quien las integra con las personas que él decide. La precitada Junta de acuerdo a las funciones que realiza no constituye un simple órgano de apoyo o promoción, sino que sus atribuciones llevan implícitas la toma de decisiones unilaterales y ejecutivas; no es una ventanilla de recepción de peticiones; se sustituyen en el Ayuntamiento y realizan atribuciones del mismo, pues como lo señalamos anteriormente, ahora será el conducto para aportar las propuestas municipales de obra al Comité de Planeación para el Desarrollo M., que a la fecha no existe pero se intuye que será el COPLAM, y el conducto para presentar al Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública (CECOP) las propuestas municipales para el Programa Estatal de Obra Pública. El decreto que se impugna dispone: ‘Artículo 12. Las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., tendrán una mesa directiva integrada por: I. Un presidente. II. Un vicepresidente. III. Un secretario. IV. Un pro secretario. V. Un tesorero. VI. Un pro tesorero. VII. Vocales propietarios y suplentes; y VIII. Un secretario técnico. El secretario técnico de la Junta será designado por el coordinador general del organismo.’. ‘Artículo 13. La organización, mecanismos de operación y funcionamiento de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., se especificarán en el reglamento interior del organismo.’. Si tomamos en cuenta lo anterior, se hace nula la decisión del Gobierno M. en los órganos creados por el Ejecutivo del Estado y al cual estarán sometidos, ya que su designación es directa por parte de aquel nivel de gobierno y él determinará, además, su organización, operación y funcionamiento. El primero de los decretos que se ataca establece: ‘Artículo 14. Para la realización de las obras públicas por concertación, las Juntas deberán promover la organización democrática de Comités de Participación Social con los beneficiarios de las mismas.’. ‘Artículo 15. Los Comités de Participación Social que se integren con motivo de la concertación de una obra pública, serán los organismos ciudadanos responsables de la aplicación y cumplimiento de los principios de corresponsabilidad en el financiamiento de la obra, así como de la transparencia en la aplicación de los recursos.’. El decreto impugnado publicado en 11 de febrero de 2004, modifica la fracción IV para quedar de la siguiente forma: ‘IV. Coordinar con el Gobierno del Estado y con el Ayuntamiento respectivo, la integración de Comités de Participación Social para cada una de las obras o programas que se ejecuten en el Municipio.’. De acuerdo con la naturaleza de las obras o programas a ejecutar, los comités de participación podrán constituirse como asociaciones civiles. Igualmente, el citado decreto de fecha 11 de febrero del año en curso, también deroga la fracción V del artículo 10 del decreto de fecha 15 de enero, con lo cual se elimina de las atribuciones de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., la de administrar los recursos para la ejecución de las obras y programas que se concierten en forma directa con los grupos beneficiarios. No obstante lo anterior, el decreto de 11 de febrero es omiso en señalar a qué órgano de gobierno le competerá la atribución de administrar tales recursos, que según se infiere del texto del mismo, provienen del Programa Estatal de Obra Pública Concertada, por lo que al ser un programa estatal, si en el decreto no se establece claramente alguna otra instancia encargada de administrarlos, dichos recursos continuarán siendo administrados por el propio Gobierno Estatal, eliminando así la participación del Gobierno M. en la misma, como anteriormente se efectuaba por conducto de los CMCOP, donde la administración municipal se encontraba plenamente representada a través de dicho organismo paramunicipal. Por otro lado, como el propio titular del Ejecutivo establece en los considerandos de los decretos impugnados, ‘... para la instrumentación del Programa Estatal de Participación Social Sonorense, se considera la particular importancia de constitución de instancias auxiliares de gobierno ciudadanizadas, que permitan la participación de los sectores organizados de la sociedad civil en la priorización, concertación, organización de los grupos beneficiarios, diseño y vigilancia de las obras y acciones de gobierno’, estableciendo así la importancia de constituir instancias auxiliares de gobierno ciudadanizadas que permitan participación ciudadana en la priorización, concertación, organización de beneficiarios, diseño y vigilancia de las obras y acciones de gobierno. Respecto a los decretos que se impugnan ahora, es de establecer, en principio, que al señalar lo que el propio Ejecutivo denomina ‘instancias auxiliares de gobierno ciudadanizadas’ crea autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y Gobierno M., ya que en los términos de ambos decretos, pueden actuar en forma independiente, unilateral, con facultades de decisión, obstaculizando la comunicación directa entre el Estado y el Municipio y sometiendo al Municipio a la acción de dichas autoridades intermedias, que indudablemente invaden su esfera de competencia. Particularmente se obstaculiza la comunicación directa entre los Estados y los Municipios que nuestra Constitución Federal exige, cuando el Ejecutivo, mediante los decretos ahora impugnados, faculta a las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. para fungir como el órgano para presentar al Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, las propuestas municipales para el Programa Estatal de Obra Pública Concertada. Esto es, dichas Juntas serán la instancia a través de la cual el Estado, por conducto de su órgano descentralizado CECOP, recibirá las propuestas correspondientes a un Municipio, en donde evidentemente deberán establecerse prioridades de obras a realizar con cargo al Programa Estatal de Obra Pública Concertada, según se señala en el artículo 10, fracción III, del decreto ahora impugnado. Peor aún, según se desprende de la inserción pagada por el Ejecutivo del Estado, publicada en el periódico ‘El Imparcial’, a la que hacemos referencia en el capítulo de pruebas como ‘prueba 9’, corresponderá a la Junta M. acordar la autorización de los proyectos de obra que le proponga el Ayuntamiento respectivo, previa revisión de la propuesta en relación con su prioridad, costo y proyecto. Esto es, evidentemente la Junta M. interrumpirá la comunicación directa entre el Estado y el Municipio que debe existir entre ambos ámbitos de gobierno, al ser esta Junta la que autorice las propuestas de obra que el Ayuntamiento formule al Gobierno Estatal. Lo anterior, toda vez que la disposición antes referida obliga al Gobierno M. a acudir ante la Junta de Participación Social para el Desarrollo M. para proponer la realización de obras dentro el Programa Estatal de Obra Pública Concertada del Gobierno del Estado, y sólo después de que la Junta M., en ejercicio de sus atribuciones, coincida en determinar la propuesta del Gobierno M. como una obra prioritaria en dicho Municipio, llevaría tal petición ante el CECOP para que éste libere los recursos para su realización. Por tales razones, es evidente que las Juntas M.es constituyen una autoridad intermedia con facultad de decisión que obviamente interrumpen la relación directa que entre el Gobierno Estatal y el Gobierno M., exige el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, para cualquier aspecto de la función pública. Como quedó establecido en el artículo 2o., fracción V, del decreto que ahora se impugna, se establece como objeto del CECOP operar el Programa Estatal de Participación Social Sonorense como estrategia y mecanismo de coordinación entre el gobierno y la sociedad, a efecto de garantizar que la obra pública y los programas de gobierno se concierten y ejecuten. Por otra parte, la modificación del precitado artículo en su fracción II, también suprimió la permisibilidad de la recuperación financiera. El decreto referido faculta a CECOP, no sólo para estimular e inducir la participación de la sociedad civil en obras de infraestructura, sino ahora también en programas de gobierno para el desarrollo social, económico y regional del Estado (cualquier programa, pues no existe limitación alguna). Igualmente se le faculta no únicamente para apoyar la ejecución de obras públicas, sino también proyectos y acciones de gobierno eliminando de esta facultad su función garante de la recuperación financiera de las obras. Los artículos 2o., 4o., 7o., 9o. y 9o. bis del decreto que ahora se impugna, introduce variaciones a la estructura orgánica del CECOP, al consejo directivo, y atribuciones del mismo, así como del coordinador general; se introduce la figura de la Junta Estatal de Participación Social y las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M.; con ellas desaparecen las delegaciones que eran los instrumentos municipales donde se integraba el CMCOP operando en forma coordinada con el Estado y tomando en cuenta la participación ciudadana, y respetando el Sistema de Planeación vigente; de esta manera, ahora el CECOP se integra por: ‘I. Consejo directivo (presidente gobernador, vicepresidente coordinador del CECOP y segundo vicepresidente, el presidente de la Junta Estatal de Participación Social, y diversos funcionarios del Gobierno Estatal, tres ciudadanos invitados por el gobernador y tres presidentes municipales; esto es, una inmensa y casi absoluta representación del Gobierno Estatal). II. Coordinador general. III. Junta Estatal de Participación Social, y IV. Juntas de Participación Social para el Desarrollo M..’. Uno de los aspectos en los cuales ha sido enfático el Gobierno Estatal, se refiere a la integración de la Junta Estatal de Participación Social, señalando que por integrarse por ciudadanos (que invitará exclusivamente el gobernador), ésta será garantía de autonomía, independencia y como consecuencia, transparencia; sin embargo, dentro de las atribuciones del consejo directivo (mayoría del Gobierno Estatal) se encuentra el evaluar y sancionar las actividades que desarrollen el coordinador general y la Junta Estatal de Participación Social, esto es, a pesar de cualquier actuación que pudiera realizar la referida Junta, la última palabra siempre la tendrá el Gobierno Estatal, es decir, no será independiente ni autónoma, sino una simulación. Las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. se integrarán, operarán y delimitarán sus funciones en los términos de los artículos 10, 11, 12 y 13 del decreto que ahora se impugna, es decir, dichos órganos se integrarán por ciudadanos que también invitará exclusivamente el gobernador, y habrá un representante del presidente municipal respectivo. Tales Juntas estarán bajo la supervisión de la Junta Estatal, que a su vez, en todos sus actos, estará bajo la supervisión del Gobierno Estatal. Dentro de las funciones de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., cabe destacar las siguientes: promover, estimular e inducir la participación social para la realización de programas de gobierno (cualquiera) y obra pública que impacte en el mejoramiento de la calidad de vida. Presentar al CECOP las propuestas municipales para el Programa Estatal de Obra Pública Concertada. Esto es, la Junta M. será el órgano a través del cual se establecerán las obras prioritarias de un Municipio que requieran ser realizadas por ese concepto por tal entidad estatal. Coordinar con el Estado y con el Ayuntamiento respectivo, la integración de Comités de Participación Social para cada una de las obras o programas que se ejecuten en el Municipio. Esto, aun si el Ayuntamiento decide participar o no en dicho programa, que en todo caso será conforme a los lineamientos que establecerá de manera exclusiva el coordinador general del CECOP. Aportar al Comité de Planeación para el Desarrollo M. las propuestas de obras y programas que se juzguen prioritarios. Esto toda vez que es este comité el que legalmente se encuentra facultado para consultar a la sociedad para la elaboración, actualización, ejecución y control del Plan M. de Desarrollo. En los artículos 14 y 15 del decreto que ahora se impugna, se plantea que habrá dos tipos de Comités de Participación Social: Los de Obras y los de Programas de Gobierno, y en ninguna disposición normativa se establece la obligación de que una vez concluida la obra o el programa, estos comités se disuelvan, por el contrario, se puede interpretar que tendrán mayor permanencia al facultarlos para constituirse como asociaciones civiles. Igualmente, se faculta a los Comités de Participación Social para definir obras y programas prioritarios, y remitirlos a los Comités de Planeación M.es, sin embargo, también se les faculta para acudir directamente al CECOP, para solicitar la atención de las obras y programas prioritarios que estos mismos comités determinaron, pasando así por encima de las disposiciones relativas a la participación social para el desarrollo comunitario, que exigen que sea precisamente a través de los Comités de Planeación y, posteriormente, mediante la formulación o actualización de los Planes M.es de Desarrollo que realice cada Ayuntamiento, como se deben atender tales peticiones, siempre y cuando los mismos comités y los Ayuntamientos las reconozcan como prioritaria para el desarrollo municipal. Esto dado que conforme a la legislación en materia de planeación, es precisamente el Plan M. de Desarrollo (elaboración exclusivamente por cada Ayuntamiento, según la Constitución Local), al que le corresponde definir, entre otras cosas, las necesidades, orientaciones y prioridades municipales, tomando en cuenta las demandas sociales. De esta manera, al facultar a las Juntas de Participación Social de Desarrollo M. para fijar prioridades en obras y en programas de gobierno, y posteriormente permitir que a través del CECOP, o de cualquier otra entidad o dependencia del Gobierno Estatal, se atiendan tales prioridades, es evidente que se invade la autonomía municipal al pasar por encima de la facultad que corresponda exclusivamente a esta instancia de gobierno, dentro del marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática, respecto a la planeación del desarrollo municipal y la ejecución y evaluación de dicho plan. Aunado a lo anterior, en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, se establece una prohibición expresa para que existan autoridades intermedias entre el Estado y el Municipio, y en el caso de las Juntas M.es, resulta caer dentro de esta categoría de autoridades prohibidas. Sobre el tema de las autoridades intermedias, la Suprema Corte de Justicia, en la resolución de diversas controversias constitucionales se ha pronunciado por señalar que ‘nunca debe establecerse una autoridad entre el gobierno y el Municipio que tenga facultades o atribuciones que le permitan actuar en forma independiente, unilateral o con decisión que implique obstrucción u obstaculización en la comunicación directa entre el gobierno y el Municipio, o que signifique sometimiento, sustitución o arrogación de facultades de alguno de estos niveles de gobierno, o invadan su esfera de competencia.’. En este sentido las citadas Juntas M.es están facultadas conforme al decreto antes citado, para actuar de manera independiente (sin tomar en consideración los Planes M.es de Desarrollo o la opinión de los Ayuntamientos correspondientes), unilaterales (pues por su integración y funcionamiento, prácticamente sería el Gobierno del Estado por conducto de la paraestatal CECOP el que tomará todas las decisiones) y con decisión (dado que las obras o acciones de gobierno prioritarias que determinen para un Municipio serán la base para la asignación y ejecución de recursos del Gobierno del Estado, esto con o sin el acuerdo del Ayuntamiento), y además será a través de dichas Juntas como el Municipio podrá acceder a los recursos que el Gobierno Estatal tiene asignados para concertación, lo cual constituye una obstaculización directa en la comunicación (un intermediario) con el Gobierno Estatal. Igualmente, al permitir a dichas Juntas constituirse en instancias para analizar, seleccionar y priorizar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, con tales facultades invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos que son los que deberían realizarlas. Se están creando autoridades intermedias entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado, denominadas Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., además de la Junta Estatal de Participación Social, con facultades que implican una contravención a la prohibición constitucional multimencionada. Ello vulnera y socava la libertad y autonomía municipales, pues a través de tales autoridades intermedias se condiciona la actuación de los Municipios en cuanto su autonomía gubernamental y a la libre administración hacendaria. Esto es así, toda vez que en los decretos que se combaten se otorgan a las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., además de la autoridad vinculatoria como lo es la Junta Estatal de Participación Social, otorgándose a la primera facultades para promover, estimular la participación social para realizar programas de gobierno y obra pública que impacten en el Municipio; atribuciones en materia de planeación municipal, para presentar la propuesta municipal de obra pública concertada ante el organismo paraestatal Consejo Estatal para la Concertación de la Obra Pública; coordinar las Juntas con el Estado y el Municipio; la integración de comités ciudadanos para cada obra que se realice; y realizar actividades de promoción para el financiamiento. Las actividades antes citadas, se contemplan en la Constitución Local y leyes secundarias, como atribuciones de los Municipios, específicamente en los artículos 136, fracciones I y XVIII, 6o., fracciones I y VI, 61, fracción II, incisos a), b) y c), en relación con los artículos 118, 119, 120, 121, 122, 123, 126, 27 y 128 todos de la Ley de Gobierno y Administración M.. También se delimitan las atribuciones para el Ejecutivo del Estado y al Municipio en los artículos 1o., 2o., 6o., 7o., 8o., 9o., 21 y 35 de la misma ley. Las autoridades citadas en este acto como intermedias, tienen facultades no de mera coordinación y de apoyo a la administración pública municipal, sino facultades unilaterales de decisión toda vez que esos órganos son los que deciden sobre propuestas de obras las que presenten al CECOP; también deciden sobre programas que juzguen prioritarios para su aportación al Comité de Planeación para el Desarrollo M.. La facultad de ejecución deriva de que la Junta Estatal es vinculatoria en el funcionamiento de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., conforme a los artículos 9o. y 10 de los decretos impugnados en este acto, lo que las coloca por encima de los Gobiernos M.es, con supremacía y supraordenación frente a las actividades y atribuciones que la Constitución y las leyes locales invocadas les confieren a los Municipios, por lo que el contenido de los citados decretos invade la esfera de competencia de la autoridad municipal en detrimento y en perjuicio de su libertad y autonomía. Sirve para confirmar el anterior criterio, la tesis de jurisprudencia sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 512, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, misma que se transcribe a continuación: ‘AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE CARÁCTER LOS COMITÉS DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA). Los artículos 13, 14, 44, 57 y 82, fracción II, de la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, son violatorios de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que prohíbe las autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos de los Municipios. Lo anterior en virtud de lo siguiente: a) Los citados preceptos de la ley prevén los Comités de Planeación para el Desarrollo M. como autoridades que no pertenecen orgánicamente al Estado ni a los Municipios, aunque se integran con autoridades de ambos; b) De conformidad con los artículos 115, fracción I, de la Constitución Federal, y 13 y 40 de la Ley Orgánica M. de aquella entidad, entre otros, la máxima autoridad administrativa de los Municipios lo es el Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas aquellas disposiciones relativas a su organización, funcionamiento, servicios públicos y otros de su competencia, así como promover y autorizar la realización de obras públicas y lo inherente a su desarrollo urbano, lo cual se relaciona directamente con las atribuciones que se le otorgan a los Comités de Planeación para el Desarrollo M., en tanto que éstos constituyen instancias encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, facultades que invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos que, por tal razón, son los que deberían realizarlas; c) Dichos comités no sólo son órganos de planeación y coordinación sino que se les dota de facultades tales que implican el sometimiento del Ayuntamiento y de sus Juntas Auxiliares, de forma que, para que éstos puedan desarrollar sus funciones y percibir los recursos que les corresponden para tal efecto conforme a la ley citada, deben contar con los planes, programas y jerarquización de obras y acciones autorizadas por los referidos comités; y d) Además, interrumpen la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno del Estado y los Municipios, ya que con la intervención de dichos comités, los Municipios estarán obstaculizados para coordinarse directamente con el Gobierno del Estado para llevar a cabo sus atribuciones sobre aquellas materias que en común tienen ambos niveles.’. Si entendemos que la autoridad puede ser una persona u organismo a quien ha sido conferida una atribución pública o para emitir resoluciones, tenemos que establecer que las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. a quien se le confieren funciones tales como las de promover, estimular e inducir la participación de la sociedad en programas de gobierno y obra pública en el Municipio; promover la conformación de Comités de Participación Social para realizar obras públicas; presentar al Consejo Estatal del CECOP las propuestas municipales para el Programa Estatal de Obra Pública Concertada; coordinar con el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento la integración de Comités de Participación Social para cada una de las obras o programas que se ejecuten en el Municipio, son autoridades. Si por otra parte, la integración de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. se conforman por un representante del gobernador, un representante del presidente municipal y ciudadanos que invite el gobernador, dicho órgano no pertenece orgánicamente al Estado, ni al Municipio, aunque lo integren representantes de ambos niveles de gobierno, además de los ciudadanos. Se insiste, la autoridad administrativa y del Gobierno M. es el Ayuntamiento y es al que compete la planeación de la obra pública en el marco que imprime la Ley de Planeación del Estado de S.; ahora bien, si tomamos en cuenta que al margen de los instrumentos de planeación que al Municipio confiere la ley, el titular del Ejecutivo del Estado crea autoridades intermedias diversas a las previstas en la precitada Ley de Planeación, luego entonces, se actualiza la invasión de esferas de competencia, pues sustituyendo las funciones de los instrumentos municipales para planear como lo es el COPLAM que es donde se genera la participación social, el Estado en franca oposición a la autonomía municipal, crea autoridades intermedias para someter al Municipio, pues inducirán programas de gobierno y obra pública en los Municipios; y que presentarán directamente al CECOP la propuesta de obra municipal. A manera de conclusión, es de establecer que de las diversas interpretaciones respecto de la autoridad intermedia, podría decirse que la prohibición se refiere a que fuera del Gobierno Estatal y el M., no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de estos órdenes de gobierno, o bien, que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesionar a la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; o, finalmente, que la prohibición únicamente pretenda impedir que dentro de la relación que debe existir entre el Gobierno del Estado y el Municipio, dadas sus respectivas facultades en ciertas materias, no debe haber un órgano intermedio que impida la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, de tal forma que no haya un ente de enlace que pueda interrumpir esa comunicación. Para efectos de la disposición constitucional en estudio, debemos ahora precisar que conforme al artículo 43 de la Constitución Federal, al referirse la fracción I del artículo 115 constitucional al Estado, alude a éste como alguna de las entidades federativas que integran a la Federación. En estas condiciones, se concluye que el Gobierno del Estado a que se refiere esta última disposición, es precisamente la organización política del ente (uno de los que integran a la Federación) que se caracteriza por reunir sus elementos constitutivos que lo distinguen de otros consistentes en una población, territorio y organización política determinados. La prohibición de autoridad intermedia al referirse al Gobierno del Estado, no está limitada al Poder Ejecutivo de la entidad federativa, pues dadas las competencias que en la actualidad tienen los diferentes Poderes de los Estados y que antes podían incidir en el jefe político o prefecto, y toda vez que la terminología que al respecto utiliza la disposición constitucional se hace en forma genérica y no referida exclusivamente al Poder Ejecutivo, debe entenderse que comprende no sólo a este último poder en cita, sino también a los otros poderes, frente a los cuales eventualmente podría gestarse también una autoridad intermedia en relación con los Ayuntamientos. No pasa inadvertido que conforme al párrafo primero del artículo 115 constitucional, los lineamientos generales que se instituyen en las bases contenidas en sus diferentes fracciones, tienen por esencia fijar los principios rectores en materia municipal que esencialmente se identifican con cuestiones políticas y administrativas, cuya competencia corresponde al Poder Ejecutivo en el ámbito estatal; sin embargo, por razones antes dadas, actualmente y dentro del ámbito de atribuciones de los Poderes Judicial y Legislativo de los Estados, también tienen relación en ciertas materias con los Municipios, como en los casos antes apuntados, en los que también podría evaluarse un caso en que se instituyera una autoridad intermedia que afectara a los Municipios, como por ejemplo sería si el Municipio tuviera que acudir ante un ente diverso para proponer su presupuesto de egresos, para que éste lo autorizara o diera su aprobación y posteriormente fuera quien lo propusiera ante la legislatura; en el caso concreto se actualiza lo anterior en materia de obras a concertar con el Estado, donde surge la figura de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. que, entre otras funciones conferidas en el artículo 10 del acuerdo que se combate, son quienes aporten al CECOP la propuesta de obra y programas que juzguen prioritarios, relevando al Municipio de la facultad de decidir sobre la obra pública a realizarse en su ámbito territorial. Precisado lo anterior, se pasa al análisis del caso concreto a la luz de las tres posturas que dan una distinta interpretación de lo que debe entenderse por autoridad intermedia, en la inteligencia de que tal análisis versará respecto de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. instituidos en los decretos impugnados. 1. Primera postura. Respecto a que la prohibición de autoridad intermedia se refiere a que fuera del Gobierno Estatal y el M. no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos. De las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M.: Los artículos 9o., 10, fracciones II y III, y artículo 11 de los decretos impugnados transcritos en el cuerpo del presente, establece las facultades de las Juntas y la integración de las mismas. Estos órganos si bien en el artículo 3o. de los decretos impugnados se establece integrarán el CECOP, también lo es que su forma de integración está dada de tal manera que no puede calificarse como parte del Gobierno del Estado o del Municipio. En efecto, estos comités se integran por ciudadanos que invita el gobernador del Estado, además de un representante del gobernador y otro del presidente municipal. Como se aprecia, dichos órganos se conforman tanto con autoridades municipales como estatales, así como por representantes de la población. En tales condiciones, aunque dichos organismos se califiquen como ciudadanos, y se integren, entre otros, por representantes municipales y estatales e integren el CECOP, evidentemente no pueden catalogarse como órganos municipales o estatales, pues las mismas consideraciones del Ejecutivo para expedir el primer decreto impugnado las calificó como instancias auxiliares de gobierno ciudadanizadas. Es cierto que la forma de su integración no es lo que determina la naturaleza municipal o estatal del mismo, pero también lo es que no existe disposición expresa que lo considere orgánicamente de uno u otro nivel de gobierno, y menos como servidores públicos. En consecuencia, debe considerarse que dichas Juntas constituyen una autoridad al margen del Gobierno del Estado y de los Municipios, por lo que conforme a la postura que se analiza, deben considerarse como autoridades intermedias. De no considerarse lo anterior, es de establecer que: 2. Segunda postura. Interpretación en el sentido de que autoridad intermedia es aquella que cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento. De las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M.: El artículo 10, fracciones I, II y III de los decretos impugnados, dispone las facultades de las Juntas. De conformidad con la disposición transcrita, las aludidas Juntas constituyen instancias de participación social, encargadas de planear, decidir la obra prioritaria municipal, decidir sobre seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población y aportar las mismas al CECOP. De conformidad con el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. De las disposiciones transcritas en el apartado del precepto constitucional violado, se desprende, por una parte, que la máxima autoridad administrativa de los Municipios lo es el Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas aquellas disposiciones relativas a su organización, funcionamiento, servicios públicos y otros de su competencia, así como promover y autorizar la realización de obras públicas y la inherente a su desarrollo urbano. Lo anterior se relaciona directamente con las atribuciones que se le reconocen a las Juntas a que se refieren los decretos impugnados, en tanto que éstos constituyen instancias encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población. Acorde con lo anterior, es evidente que las referidas Juntas se constituyen en autoridades intermedias conforme a la segunda postura que se analiza, ya que se les dota de facultades tales que invaden la esfera de competencia de los Ayuntamientos, que son la máxima autoridad administrativa de los Municipios, y que, por tal razón, son los que deberían planear, analizar, seleccionar, decidir con base en los instrumentos de planeación vigentes, las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población. No debe soslayarse que considerando la naturaleza propia de estos organismos de planeación, su función debe limitarse a apoyar y coordinar a las autoridades estatales y municipales, así como a los particulares, para que los sectores públicos, sociales y privados concurran en el desarrollo social de los Municipios, pero no para la toma de decisiones en estas materias, cuya competencia es exclusiva en el ámbito municipal de los Ayuntamientos, quienes si bien están obligados a dar intervención a cada sector, ello no implica darles poder de decisión y sustitución de atribuciones, pues de otra manera el Ayuntamiento se constituiría en mero ejecutor de las decisiones de dichas Juntas, con lo que se hace nugatoria la garantía constitucional que reserva el Gobierno M. a los Ayuntamientos. Ante la eventualidad de que no se considere lo anterior, se tiene que: 3. Tercera postura. Son autoridades intermedias las que impiden la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado. Respecto de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M.: Los artículos 9o., 10, fracciones II y III, 14 y 15 de los decretos impugnados, establecen la forma de organización de las Juntas tanto Estatal como M.es y las funciones de estas últimas, además de la integración y la conformación de comités, no sólo constituyen órganos de planeación y coordinación, sino que se les dota de facultades que van más allá que implican el sometimiento del Ayuntamiento, de tal forma que para que éstos puedan desarrollar sus funciones y percibir los recursos que les corresponden para tal efecto, deben contar con la aprobación de las Juntas y para la realización de las obras deberá conformar comités. Lo anterior demuestra que conforme a la tercer postura que se analiza, las Juntas y los comités contenidos en los decretos que se impugnan, constituyen autoridad intermedia, en la medida que interrumpen la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno del Estado y los Municipios, ya que sin la intervención de aquéllos, como ente de enlace entre estos dos niveles de gobierno, los Municipios estarán obstaculizados para coordinarse con el Estado para llevar a cabo las atribuciones que en materias comunes tienen ambos niveles de gobierno. Todo lo anterior pone e manifiesto que los decretos reclamados en esta controversia crean un ente que está dotado de facultades que lesiona la autonomía municipal, que suplanta o mediatiza las facultades constitucionales e invade la esfera de competencia del Ayuntamiento, impidiendo y afectando al mismo tiempo la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado. Segundo concepto de invalidez. El Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, publicado en el Boletín Oficial del Estado de S. el 15 de enero de 2004, en los preceptos impugnados artículos 2o., fracción V, 3o., fracciones III y IV, y la derogación de la anterior fracción III; artículo 7o., fracciones I bis y la derogación de la anterior fracción VII; artículo 9o., fracción I bis; artículo 9o. bis; artículo 10, fracciones I, II, III, IV, V y VI; artículos 11, 12, 13, 14 y 15, y todos sus efectos y consecuencias contrarían los artículos 25 y 26 constitucionales. El Decreto que reforma la fracción IV y deroga la fracción V del artículo 10, del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado en 11 de febrero de 2004, que se impugna en lo relativo a la modificación del artículo 10, fracción IV; y todos sus efectos y consecuencias contrarían los artículos 25 y 26 constitucionales, en su fracción I. El artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la rectoría económica del Estado, definiéndose su facultad de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, así como la regulación y fomento de las actividades que demanda la población. Cabe destacar que en el propio artículo 25, se señala que en el desarrollo económico nacional, concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, lo que implica que el desarrollo debe abarcar en su conjunto a los diferentes sectores de la población, a todo el territorio y ramas de la actividad económica, es decir, que el desarrollo deberá orientarse de manera equilibrada a efecto de que sus beneficios abarquen a los diversos grupos y regiones del país y que se eviten fenómenos de privilegio o beneficio indebido para algún grupo o área en específico. Por lo que se refiere al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, éste obliga al Estado a organizar un Sistema de Planeación Democrático del Desarrollo Nacional que, entre otros aspectos, deberá ser equitativo. La equidad exige que exista equilibrio entre los distintos sectores de la población, las distintas ramas de la actividad económica y las distintas regiones del país, lo que hace imprescindible su participación en el proceso de planeación y ejecución de los programas. El artículo 26 constitucional prevé que la planeación será democrática y que mediante la participación de los diversos sectores sociales, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos a los planes y programas de desarrollo. Esta característica que la Constitución impone al Sistema Nacional de Planeación es también una norma de esencial importancia. Quedan excluidos de esta manera, los planes autoritarios o burocráticos, ya que se exige que la formulación de los planes, así como su ejecución y evaluación, serán objeto de un amplio proceso participativo de los diversos sectores sociales. El Sistema de Planeación Democrática constituye una de las vertientes fundamentales de la democracia participativa. De esta manera, la democracia no se agota en la soberana facultad del pueblo de autodeterminarse políticamente, dándose la forma de gobierno que más le convenga y decida, y ni siquiera en la participación popular periódica para integrar los órganos de su gobierno en sus distintos niveles. Para el ejercicio completo de la democracia, es indispensable que la sociedad, a través de los distintos sectores y grupos tenga, una participación permanente en la formulación, ejecución y evaluación de los planes y programas del gobierno constituido. Se confiere a la legislación ordinaria, tanto a nivel federal como local, determinar las fórmulas y procesos a través de los cuales el poder público recoja las aspiraciones de desarrollo, así como la participación popular en los mecanismos de ejecución y evaluación de planes y programas. La Constitución Federal establece que la ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema de Planeación Democrática, y los criterios para la formulación, implementación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. La Constitución señala también que la ley determinará los órganos responsables del proceso de planeación. A nivel federal se ha expedido la Ley de Planeación, publicada el cinco de enero de mil novecientos ochenta y tres en el Diario Oficial de la Federación, la que ha sufrido diversas reformas, la más reciente corresponde al año 2003, misma que en su texto desarrolla el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer los principios rectores de las actividades, las líneas generales y bases organizativas para el funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática. De la Ley de Planeación debe destacarse el artículo 4o., que establece la responsabilidad del Ejecutivo Federal para hacer partícipe a los grupos sociales de la planeación democrática, aspecto que se corrobora y amplía en el artículo 20 que prevé la intervención de los grupos sociales en la ejecución de planes y programas. Dichas disposiciones a la letra dicen: ‘Artículo 4o. Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional de desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.’. El artículo 20, dispone que en el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población y los programas a que se refiere esta ley. Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos y grupos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación; de los organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática relacionados con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Asimismo, participarán en los mismos foros los diputados y senadores al Congreso de la Unión. También se prevé la participación de comunidades indígenas. Para los efectos expuestos y conforme a la legislación aplicable, en el sistema deberán preverse la organización y funcionamiento, las formalidades, periodicidad y términos a que se sujetarán la participación y consulta para la planeación nacional del desarrollo. La mayoría de las entidades federativas han introducido en sus Constituciones el concepto de planeación del desarrollo, y han expedido las leyes estatales de planeación respectivas. En el caso concreto del Estado de S., el artículo 136 de la Constitución sonorense en cita, dispone que ‘Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos: ... II. En el marco del Sistema Estatal de Planeación conducir la formulación, instrumentación, control y evaluación del Plan M. de Desarrollo, al que estarán sujetas las acciones y actividades del Ayuntamiento y la administración pública municipal e inducir y concertar con las representaciones de los sectores social y privado las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. ... XVI. En los términos de ley, celebrar convenios de coordinación con los Ejecutivos Estatal y Federal, a efecto de coordinar acciones de interés común, asumir el ejercicio de funciones, la ejecución y operación de obras, la prestación de servicios públicos, y en general, cualquier otra actividad o propósito de beneficio colectivo, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario. ... XVIII. Promover la participación y cooperación de la comunidad en la planeación, construcción y conservación de obras, prestación de servicios públicos y, en general, en la ejecución de acciones para el desarrollo de la comunidad, y en su caso, concertar acciones con los interesados.’. La Ley de Gobierno y Administración M. establece en su artículo 5o. que: ‘No existirá autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado.’. En su artículo 6o. dispone que: ‘El Ayuntamiento deberá: I.P. y conducir sus actividades con sujeción a los objetivos y prioridades de su desarrollo integral, mismos que serán compatibles con los Planes Estatal y Nacional de Desarrollo.’. En su artículo 61, fracción II, inciso c), establece: ‘Determinar los mecanismos para la actualización, instrumentación, control y evaluación de su Plan M. de Desarrollo.’. Es en este mismo ordenamiento que se prevé en su artículo 128 que la planeación del desarrollo en el Municipio se llevarán a cabo mediante las disposiciones de esa ley, en los términos de la Constitución Política del Estado y de manera supletoria por la Ley de Planeación del Estado de S.. El artículo 123 de la ley en cita dispone que: ‘En los Comités de Planeación M. tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización, ejecución y control del plan y los programas que deriven de éste. La organización y funcionamiento de las formalidades, periodicidad y términos a que se sujetarán la participación y consulta para la planeación democrática, se regirán por el reglamento en materia de planeación que al efecto apruebe el Ayuntamiento.’. El artículo 124 de la precitada ley impone obligatoriedad al plan, y es el que fija los objetivos del Gobierno M. y con base en el que se elabora el programa operativo anual, vinculando así el plan y los programas operativos anuales que de aquél deriven, así lo establece el artículo 126 de la ley en cita; son los programas operativos la base para los presupuestos de egresos atento a lo dispuesto por el artículo 127, y es en los programas operativos anuales donde se consideran las demandas captadas por el Comité de Planeación M., de conformidad con lo dispuesto por el artículo 128 de la ley en cita. La Ley de Planeación del Estado de S. dispone en su artículo 1o., las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer: I. Las normas y principios conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación del desarrollo en el Estado de S. y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración pública estatal y municipal. II. Las bases para el establecimiento y funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación Democrática. III. Las bases para que el Ejecutivo Estatal coordine sus actividades de planeación con el Ejecutivo Federal y con los Ayuntamientos de los Municipios del Estado. IV. Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos sociales, a través de sus organizaciones representativas, en la elaboración de los planes, programas y proyectos a que se refiere esta ley. V. Las bases para la concertación de acciones con los grupos sociales, tendientes a alcanzar los objetivos y prioridades de los planes y programas que de ellos se deriven. En su artículo 2o., ‘La planeación deberá llevarse a cabo, como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Gobierno del Estado y de los Gobiernos M.es sobre el desarrollo integral de la entidad, de acuerdo a los principios, fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de S..’. En su artículo 3o., ‘Para los efectos de esta ley, se entiende por planeación del desarrollo, la ordenación racional y sistemática de las acciones que, con base en las leyes de la materia, encauzan las atribuciones de los órdenes de gobierno y la participación de los grupos sociales o particulares, con el propósito de transformar la realidad socioeconómica de la entidad y elevar la calidad de vida de su población. Mediante la planeación se fijarán objetivos, estrategias, prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades, tiempos de ejecución y se evaluarán resultados.’. En su artículo 4o., ‘Al titular del Poder Ejecutivo del Estado, le corresponde conducir la planeación estatal del desarrollo, con la participación democrática de los grupos sociales, y mediante los mecanismos de coordinación, concertación e inducción, en su caso, de acuerdo a lo establecido en la ley.’. En su artículo 7o., ‘El Sistema Estatal de Planeación Democrática se plasmará en los siguientes documentos: I. A nivel estatal: a) El Plan de Desarrollo. b) Los programas operativos anuales. c) El presupuesto por programas del Estado. d) Los convenios de coordinación entre los sectores públicos y de concertación con los sectores social y privado. II. A nivel municipal: e) Los Planes M.es de Desarrollo. f) Los programas operativos anuales. g) El presupuesto de programas del Municipio. h) Los convenios de coordinación entre los sectores públicos y de concertación con los sectores social y privado.’. B) En su artículo 9o., ‘En el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de S. y en los Comités de Planeación M., tendrá lugar la participación y consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización, ejecución y control del Plan Estatal de Desarrollo y de los Planes M.es de Desarrollo, y los programas a que se refiere esta ley.’. La Ley de Obras Públicas para el Estado de S., establece. A) En su artículo 5o., ‘Estarán sujetos también a las normas de esta ley, en los términos que las mismas señalen los contratos de servicios relacionados con la obra pública que requieran celebrar los Gobiernos Estatal y M.es.’. B) En su artículo 11, ‘En la planeación de las obras públicas los Gobiernos Estatal y M.es deberán: I.A. a los objetivos, estrategias y prioridades de sus planes de desarrollo y de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, en su caso, de acuerdo con las estimaciones de recursos y las determinaciones sobre instrumentos y responsables de su ejecución, contenidas en los planes y programas mencionados. II.A. a las previsiones contenidas en los programas operativos anuales que elaboren para la ejecución del plan y los programas señalados en la fracción anterior. III.A. a los objetivos, metas y previsiones de recursos establecidos en sus respectivos presupuestos de egresos. IV. Elaborar los calendarios físicos y financieros, para la ejecución de las obras públicas, así como considerar los gastos necesarios para la operación de las mismas. V. Respetar las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes. VI. Señalar las unidades responsables de su ejecución.’. En su artículo 12, ‘En los casos de obras públicas y servicios relacionados con las mismas financiados con créditos externos otorgados al Gobierno Federal, o con su aval, los procedimientos, requisitos y demás disposiciones para su contratación serán establecidos por la contraloría, aplicando en lo procedente lo dispuesto por esta ley y deberán precisarse en las convocatorias, invitaciones, bases y contratos correspondientes.’. En su artículo 13. ‘Las dependencias y entidades y los Ayuntamientos elaborarán los programas globales de obra pública y sus respectivos presupuestos, tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 11 y 12 que anteceden. Estos programas y presupuestos, deberán incluir las acciones y recursos, para llevar a cabo el proceso de planeación y de programación y presupuestación de las obras. En el ámbito estatal, las entidades remitirán sus programas de obra pública a la dependencia coordinadora del sector, en el que se encuentren agrupadas, en la fecha que ésta señale. Dichas dependencias coordinadoras de sector y, en su caso, las entidades que no se encuentren agrupadas en sector alguno, enviarán a la secretaría los respectivos programas de obra pública en la fecha que ésta determine, para verificar la relación que guarden dichos programas con los objetivos y prioridades del plan y los programas de desarrollo estatal.’. En su artículo 18, ‘Para que las dependencias y entidades de la administración pública estatal y los Ayuntamientos puedan realizar obras, será menester que: I. Las obras estén incluidas en los programas de inversiones autorizados y especificados, en los respectivos presupuestos anuales de egresos. II. Se cuente con los estudios y proyectos, las normas y especificaciones de construcción, el presupuesto, el programa de ejecución y, en su caso, el programa de suministro. ...’. Lo anterior, se fortalece en el sentido de que el artículo 115 constitucional en su fracción I, en la reforma del año de 1999, otorgó a los Ayuntamientos la investidura de gobierno y no sólo de administradores del Municipio; fue así como se formalizó el nivel de Gobierno M., al igual que los niveles de Gobierno Estatal y Federal. El término gobernar tiene implícita la de promover el bienestar de los gobernados mediante su participación, a fin de lograr el desarrollo económico sustentable del Municipio, se le dota de autonomía político-administrativa y hacendaria. Si aunado a lo anterior señalamos que la propia Carta Magna distribuye la competencia por exclusión señalando en su artículo 124 que: ‘Las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, y aunado a lo anterior interpretamos el contenido del artículo 115 constitucional y los artículos 25 y 26 constitucionales que contiene normas programáticas definiendo atribuciones a diversos niveles de gobierno inclusive a los Municipios, en tal orden interpretando los anteriores artículos podemos afirmar que las atribuciones no otorgadas por el Legislativo a la Federación o a los Municipios se entienden reservadas a los Estados. En el mismo orden de ideas es de considerar por esa máxima autoridad judicial que la autoridad como lo es el gobernador del Estado debe actuar de conformidad con las atribuciones expresamente conferidas por la ley. Es el caso que en la causa invade la esfera de competencia del Municipio como antes se advierte en materia de planeación principalmente, ya que de los decretos que se citan violatorios le confiere atribuciones a las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. en materia de definición de obras prioritarias municipales y programas de gobierno. Así como también la organización de la sociedad para promover, estimular e inducir su participación para la realización de programas de gobierno y obra pública; atribuciones otorgadas por el Constituyente y conferidas formalmente por el legislador a la autoridad municipal. Por otro lado, es de precisar que los recursos para el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública tienen su origen en la Ley de Hacienda del Estado, la cual en su artículo 289 establece que: ‘Para beneficio del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, se causará una cuota adicional sobre impuestos y derechos del Estado, equivalente a un 15% de su importe.’, señalando el artículo 292 de la precitada Ley de Hacienda que: ‘Toda recaudación que por concepto de esta contribución se obtenga en cada Municipio, será para beneficio exclusivo y único de la Junta para el Progreso y Bienestar donde se genere el gravamen.’. De los preceptos apenas citados, se desprende que el artículo 289 apenas citado, prevé que los recursos que se capten por tal concepto serán para el beneficio del CECOP, precisando el artículo 292 citado, a los beneficiarios de dichos recursos que son los Municipios donde se genere el gravamen. A la fecha las Juntas para el Progreso y Bienestar fueron liquidadas, y se creó el CECOP y en los Municipios los CMCOP bajo el esquema legal antes explicado siguiendo los lineamientos de la Ley de Planeación del Estado de S., pues a través de dichos organismos se canalizan recursos al Municipio generador del gravamen y éste concertado con la comunidad realiza la obra pública de su competencia. Es evidente el espíritu municipalista que impera en el artículo 292 de la citada Ley de Hacienda, donde se reconoce que las contribuciones para el CECOP, si bien es cierto que se captan por conducto del Estado, no menos cierto resulta que su destino es exclusivo y único del mismo Municipio donde se genere el gravamen, luego entonces, si conforme a lo que establece el decreto ahora impugnado la asignación de estos recursos por conducto de las Juntas M.es tiene como objeto, entre otros, promover, estimular e inducir la participación de la sociedad para la realización de programas de gobierno y obra pública que impacten la calidad de vida en el Municipio y, por otro lado, definir propuestas municipales, obra pública y establecer sus prioridades, es claro que por ser estas atribuciones exclusivas de los Gobiernos M.es según los preceptos citados previamente, luego entonces, habrán de sujetarse en el marco de la planeación democrática a los planes de desarrollo municipal que competen única y exclusivamente a los Gobiernos M.es formular, evaluar y ejecutar. Lo anterior es así, siguiendo el principio de legalidad y el federalismo. El artículo 292 de la Ley de Hacienda del Estado que establece el beneficio del recurso por este concepto al Municipio, señala además que lo hará por conducto de las Juntas para el Progreso y Bienestar, mismas que fueron abrogadas por disposición legal en la Ley Número 5 que crea Juntas para el Progreso y Bienestar en el Estado de S., hacia el mes de diciembre del año 1967; la finalidad de dichos organismos era estimular la conciencia de solidaridad, cooperación y comprensión mutua entre los habitantes del Estado; esos organismos obtenían y encauzaban la cooperación de los particulares y por disposición del artículo 3o. de la ley que los crea, se establecían en cada una de las cabeceras municipales que se estimaban convenientes, cooperaban con patrimonio propio. Además, en comisarías, delegaciones, sectores y colonias, podían operar Comités de Progreso y Bienestar. En cada Junta había un representante del Ejecutivo del Estado como se disponía en el artículo 5o. de la ley que creó ese organismo, era el gobernador quien nombraba a los integrantes de las Juntas. A los funcionarios municipales les estaba prohibido formar parte de la directiva de las Juntas, por disposición del artículo 9o. de la ley en cita, sólo podían ser vigilantes de las mismas, atento a lo dispuesto por el artículo 15 de la ley que las crea. Era a través de las Juntas para el Progreso que se ejecutaban obras en cada municipalidad, ello se desprende del artículo 16 de la ley que las crea; se allegaban recursos en forma ordinaria de los gravámenes establecidos en la Ley de Ingresos con el carácter de contribución especial para las Juntas, tal como lo dispone el artículo 14. Atento a lo dispuesto por el artículo 15 de la ley que las crea, las Juntas erogaban los recursos en los Programas de Obra en los Municipios en donde operaban. Con anterioridad a las Juntas para el Progreso y Bienestar, operaban las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material, ello según el artículo segundo transitorio de la ley que crea a las Juntas. Fue la Ley 111, que abrogó la ley que crea las Juntas para el Progreso y Bienestar en el Estado de S., publicado en el Boletín Oficial de 10 de enero de 1968. Es el artículo segundo transitorio de esta ley abrogada, el que dispone que el patrimonio de las Juntas para el Progreso y Bienestar en el Estado de S., establecido por la ley que se abroga, pasará a formar parte del patrimonio del Gobierno del Estado. Esta ley abrogada se dio el 22 de mayo de 1992. No obstante lo anterior, es de enfatizar que si bien las Juntas para el Progreso eran el medio para disponer de recursos y realizar la obra en los Municipios, con su desaparición no exime la obligación impuesta por el legislador de que los recursos captados por los conceptos referidos en los artículos 289 y 292 de la Ley de Hacienda se inviertan en el Municipio, con el mismo espíritu que el legislador impone que son para obra pública. Ante ello, lógicamente el legislador benefició al Consejo Estatal para la Obra Pública, el cual es ahora el medio por el cual se invierten los recursos a los Municipios en que se generaron, atento al espíritu del artículo 292 de la Ley de Hacienda. Posteriormente, hacia el mes de noviembre de 1992, el Ejecutivo del Estado decretó la creación del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública como un organismo descentralizado, dicho decreto se reformó inmediatamente a su creación, lo que se publicó en el Boletín Oficial el Gobierno del Estado número 44, sección II, de fecha 30 de noviembre de 1992, en donde forma parte de su patrimonio las aportaciones de los Gobiernos Federal, Estatal y M., sin que se mencione expresamente la disposición legal contemplada por el legislador en su favor, donde se beneficiaría a los Municipios generadores. Al amparo de dicho decreto de creación, se crearon los Consejos M.es de Concertación para la Obra Pública, mismos que se conformaron como organismos descentralizados de la administración municipal y en forma coordinada concertaban la obra pública en pleno respeto a la autonomía municipal, dichos convenios anuales establecían acuerdos donde el Estado por conducto del Consejo Estatal para la Concertación de la Obra Pública, otorgaba recursos al Municipio por conducto del Consejo M. de Concertación de la Obra Pública, fijando los porcentajes de participación en cada tipo de obra, sin que un órgano intermedio decidiera sobre cuál obra se realiza o no, como sería bajo el esquema que se cuestiona. Para sustentar lo anterior, se exhibe copia de los textos legales que crea las Juntas para el Progreso y Bienestar y del que lo abroga, así como el que crea el Consejo Estatal de Obra Pública, y al menos un convenio de concertación entre el CECOP y el CMCOP a fin de que ese Alto Tribunal establezca su criterio al respecto y determine el retroceso a la autonomía municipal establecido con los actos impugnados, ya que el Estado otorgaba el recurso que correspondía a los Municipios y fijaba los grados de participación a fin de inducir o encauzar la inversión de su interés, pero en el marco de la planeación democrática y en respeto a la autonomía municipal, sin que existiera la limitante de que la obra prioritaria al Municipio no la decidiera la autonomía municipal, o bien, que una obra planeada se solicitara su ejecución y se denegara por un órgano intermedio. Es en la forma expuesta que ajeno a los esquemas de la planeación democrática, en el caso concreto, decide un órgano intermedio sobre obras públicas y la prioridad de la misma, pudiendo generar lo anterior obras innecesarias para el desarrollo municipal, o bien, el no otorgamiento de los recursos que legalmente corresponden al Municipio. En el nuevo esquema que ahora se combate al contenerse en los decretos violatorios, el Gobierno M. no tiene participación en la definición de obras y programas prioritarios para el desarrollo municipal, ni en la elaboración de propuestas municipales para el Programa de Obra Pública Concertada. Además, comparte ahora la Junta de Participación Social para el Desarrollo M., por un imperativo del Gobierno del Estado, la facultad para promover, estimular e inducir la participación de la sociedad para la realización de programas de gobierno y obra pública que impacten en el mejoramiento de la calidad de vida en el Municipio. En este orden de ideas, los decretos ahora impugnados constituyen un atentado a la autonomía municipal al eliminar sin su voluntad al Gobierno M. del esquema de asignación de las contribuciones que el CECOP descentralizado del Ejecutivo del Estado, concertaba en forma directa los CMCOP descentralizado del Gobierno M., donde se definía en general la obra pública a ejecutar en el Municipio de entre el catálogo de obra debidamente autorizada por el Ayuntamiento previa propuesta por el Comité de Planeación M., sin que un órgano intermedio como ahora tuviera facultades de denegar obra prioritaria a opinión de la administración municipal y sin posibilidad ahora de que el órgano municipal cuestione dicha denegación ante el Ejecutivo por conducto del CECOP, pues existen las Juntas para ello. Es así que se hace nugatorio el esquema de planeación democrática plasmado en la Constitución y en las leyes invocadas."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 25, 26 y 115, fracción I.

QUINTO. Por acuerdo de dos de marzo de dos mil cuatro, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 27/2004 y por razón de turno se designó al M.J.N.S.M. como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de la misma fecha, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a la autoridad demandada para que formulara su contestación, y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de S., al contestar la demanda, sustancialmente, manifestó:

1) Que el primer concepto de invalidez es infundado, toda vez que la creación del Programa Estatal de Participación Social Sonorense instrumentado por el gobierno, así como la incorporación de la Junta Estatal de Participación Social y las Juntas para el Desarrollo M., no tienen el carácter de autoridad intermedia prohibida por la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, porque de forma alguna impide o interrumpe la comunicación directa entre Estado y Municipio, ya que no constituye una autoridad que pueda imponer o ejecutar unilateralmente alguna decisión, sino que es una forma de participación social para estimular y apoyar los trabajos del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública.

2) Que si bien las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. tienen como finalidad diversas formas de participación social para la realización de programas de gobierno y obra pública, en la que, incluso, pueden presentar propuestas ante diversas instancias, no constituyen una autoridad en tanto carecen de imperio y de facultades para decidir unilateralmente sobre alguna obra o programa y obligar coercitivamente a realizarlo, se trata más bien de órganos de consulta para hacer propuestas al respecto que juzguen prioritarias en determinado lugar y sean las autoridades competentes estatales o municipales las que tomen las decisiones de gobierno, lo que excluye la posibilidad de que las Juntas sean una autoridad que pueda invadir la esfera de competencia de los Municipios.

Que lo anterior se advierte de la lectura de los artículos 2o., 3o., 7o. y 9o. bis, puesto que de ninguno de estos preceptos deriva alguna intromisión o vulneración a la autonomía municipal, ya que están referidos únicamente a la integración del organismo descentralizado estatal.

3) Que de los artículos 79, fracción I, de la Constitución Local y 1o., 2o., 3o., 5o., 35, 36 y 37 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo deriva la facultad del gobernador del Estado de S. para crear organismos descentralizados que forman parte integrante de la administración pública, como en el caso lo es el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, cuestión que queda corroborada por el artículo 1o. del decreto que crea dicho consejo, por tanto, al ser el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública un organismo descentralizado que forma parte integrante de la administración pública paraestatal y que está integrado por el consejo directivo, el coordinador general, la Junta Estatal de Participación Social y las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. al ser parte del Estado, no son, por consiguiente, una autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio.

4) Que las funciones de coordinación y de promoción establecidas para las Juntas a que se refieren las fracciones IV y V del artículo 10 del decreto impugnado, está dentro de la competencia que corresponde al Estado y el hecho que tales funciones puedan realizarse conjuntamente con los Municipios, no significa de manera alguna que las atribuciones que éstos tengan en ese sentido sean exclusivas de ese nivel de gobierno, ni el ejercicio de las funciones mencionadas excluye a los Municipios para realizar acciones de coordinación y promoción para la integración de Comités de Participación Social y el financiamiento de obras concertadas.

5) Que es infundado que la Junta Estatal de Participación Social y las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., lesionen la autonomía municipal e invadan la esfera competencial del Ayuntamiento, ya que únicamente constituyen órganos de consulta, de apoyo y de participación social en la solución de los problemas de los propios Municipios, y además no tienen atribuciones de decisión o ejecución, ya que éstas recaen exclusivamente en el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, creado para llevar a cabo los programas de gobierno en lo que se refiere a la concertación de la obra pública, así como ejecutar las obras a realizar, y no así a las Juntas de Participación una vez firmados los convenios o acuerdos con el Municipio respectivo.

6) Que el hecho de que el Consejo Estatal haya modificado su estructura interna, no impide que el Municipio realice sus planes o programas de obras públicas a través de los Consejos M.es y conforme a su Plan M. de Desarrollo implementado, además de que los recursos que maneja el consejo pertenecen al Gobierno del Estado que canaliza a través de los diferentes programas, obras y acciones de gobierno, por lo que es incuestionable que el manejo o transferencia de esos recursos no afectan al Municipio por no ser recursos propios de él, sino del Estado, por lo que de forma alguna los preceptos impugnados resultan contrarios a los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal.

7) Que resalta el hecho de que el Programa Estatal de Concertación para la Obra Pública que desarrolla el Gobierno del Estado a través del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública no es un programa obligatorio para los Municipios, pues su participación en ese programa es a partir del convenio de coordinación que cada uno firme, previa autorización del Ayuntamiento, como ya lo hicieron setenta y uno de los Municipios del Estado, por lo que aquellos Municipios que no suscriban el convenio no se ven afectados de manera alguna, ya que mantienen su facultad de operar sus programas con recursos propios y conforme a las modalidades que ellos mismos impongan, en donde no tienen intervención las Juntas de Participación del Consejo de Concertación para la Obra Pública Estatal.

SÉPTIMO. El procurador general de la República, al formular su opinión, manifestó, en esencia, lo siguiente:

1. Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional en términos el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal.

2. Que la parte actora cuenta con la legitimación necesaria para promover esta vía constitucional, quien además presentó oportunamente su demanda.

3. Que atendiendo a la naturaleza propia del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública no constituye una autoridad que tenga supremacía frente a los Municipios, ya que se trata de un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyos objetivos y atribuciones se ubican en un plano meramente de coordinación, por lo que se concluye que no existe la autoridad superior que se presupone del consejo frente al Municipio.

4. Que los decretos impugnados no otorgan facultades de decisión, ejecutividad o unilateralidad que permitan al consejo actuar por encima del Municipio, por ser tan sólo de apoyo, concertación y coordinación en su gestión, además en términos de las disposiciones impugnadas, el Municipio mantiene su relación directa con el Estado, ya que el citado consejo es un órgano descentralizado por servicio que forma parte de la administración pública paraestatal del Poder Ejecutivo Estatal, que de ninguna forma impide la comunicación directa entre el Municipio y el Estado.

5. Que en cuanto a los numerales 3o., fracciones III y IV, y la derogación de la anterior fracción III, 7o., fracción I bis, 9o., fracción I bis y 9o. bis del decreto impugnado, no infringen la prohibición de autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, en virtud de que atañen únicamente a la organización del consejo, esto es, regulan cuestiones administrativas internas del propio consejo, sin que se prevean facultades que interfieran en las funciones del Ayuntamiento.

6. Que el artículo 9o. bis del decreto, señala que la Junta Estatal será la instancia de vinculación y coordinación para la integración y funcionamiento de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., pero ello no la instituye como autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, ya que la Junta señalada es un órgano interno del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, el cual es un organismo público descentralizado del Gobierno del Estado.

7. Que las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. previstas en el artículo 10 del decreto, tampoco tienen el carácter de autoridad intermedia, puesto que también son órganos internos del organismo público descentralizado y dentro de sus atribuciones no se advierte que éstas revistan las características de unilateralidad, decisión y ejecutividad, sino que tienen funciones de apoyo, concertación y coordinación entre las instancias de gobierno y organizaciones civiles.

8. Que si bien en el citado artículo 10 se señalan funciones referentes a la aportación de propuestas de obras y programas que juzguen prioritarios al Comité de Planeación para el Desarrollo M. y de presentar al Consejo Estatal de Concertación las propuestas municipales para el Programa de Obra Pública Concertada, ello de forma alguna invade la esfera de competencia del Ayuntamiento ni la constituye en un intermediario, toda vez que es facultad exclusiva de cada uno de los Ayuntamientos, elaborar con base en todas las propuestas, solicitudes e intervenciones el respectivo Plan M. de Desarrollo; asimismo, el que las Juntas para el Desarrollo M. puedan presentar propuestas al Consejo Estatal, en nada invade o limita las atribuciones de los Ayuntamientos en materia de obra pública, pues esta hipótesis únicamente incluye aquellos casos en que por la importancia de la obra, por su magnitud o sus costos o por su urgente realización se requiera la intervención del organismo descentralizado, con cargo total o parcial a los recursos del Programa Estatal de Obra Pública, caso en el cual las referidas Juntas, como órganos internos, son el conducto idóneo para hacer llegar las propuestas de los Municipios al Consejo Estatal, de ahí que no se pueda sostener que tales Juntas sean autoridades intermedias.

9. Que respecto a los artículos 11, 12 y 13 del decreto impugnado, toda vez que sólo regulan la organización e integración de las instancias internas del ente descentralizado (Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. y las mesas directivas de cada una de dichas Juntas) es claro que no infringen la prohibición de autoridad intermedia prevista en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

10. Que la circunstancia de que en los artículos 14 y 15 del decreto se imponga a las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., la obligación de promover la organización de Comités de Participación Social para la realización de las obras públicas por concertación con los beneficiarios de dichas obras y se determine que los Comités de Participación Social serán los organismos ciudadanos responsables de la aplicación y cumplimiento de los principios de corresponsabilidad en el financiamiento de la obra y transparencia en la aplicación de los recursos, de ninguna manera pueden ser entendidas como una forma de intervención dentro de la esfera de competencia de los Ayuntamientos, ya que éstos se encargan de las funciones de gobierno y la administración del Municipio y los comités son una forma de organización social que permite que la sociedad civil se involucre en las tareas de gestión, preparación y ejecución de obra pública mediante convenios de concertación con el Consejo Estatal, por lo que en nada invade o restringe las atribuciones de cada Ayuntamiento y menos aún se erige como autoridad intermedia.

Lo anterior lo fundamenta en la tesis de jurisprudencia P./J. 26/97, bajo el rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO."

11. Que resultan infundados los conceptos de invalidez en los que aduce violaciones al artículo 25 de la Constitución Federal, toda vez que la supuesta institución de una autoridad intermedia en materia de obras públicas, la invasión de la facultad de planeación del Ayuntamiento y la eliminación del Gobierno M. del esquema de asignación de las contribuciones por parte del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, no guardan relación con el principio de rectoría económica del Estado a que alude el referido precepto constitucional.

12. Que tampoco se transgrede el artículo 26 de la Constitución Federal, dado que con los preceptos invocados no se ocasiona detrimento a la facultad de planeación del Ayuntamiento en materia de obra pública, ya que de los artículos 25-C, 25-D y 25-E de la Constitución Política del Estado de S., y 3o., 4o. y 8o. de la Ley de Planeación de la entidad, se desprende entre otros aspectos, que corresponde al Ejecutivo Local conducir la planeación estatal de desarrollo con el concurso de grupos sociales mediante los mecanismos de coordinación, concertación e inducción y que dentro del Sistema Estatal de Planeación Democrática, compete al Ayuntamiento la formulación, aprobación y publicación del Plan M. de Desarrollo, así como su instrumentación, control y evaluación mediante el Comité M. de Desarrollo, el cual es el encargado de realizar la recepción de propuestas y demandas sociales que surjan en el Municipio para ser tomadas en cuenta en el Plan de Desarrollo M..

13. Que de conformidad con el artículo 1o. de la Ley de Obras Públicas del Estado, es competencia exclusiva del Ayuntamiento determinar las obras que pretende realizar durante su gestión con recursos de la hacienda municipal y ejecutar aquellas obras para satisfacer las demandas sociales detectadas a través de los mecanismos de participación para la elaboración del Plan de Desarrollo M., pero tratándose de aquellas obras cuya realización depende de los recursos de un programa estatal administrado por un organismo público descentralizado, aun cuando el Ayuntamiento haya previsto su realización, deberá solicitar o proponer al ente paraestatal su ejecución, y en caso de aprobarse se suscriban los convenios correspondientes y se proceda a su realización de forma concertada, conforme a lo previsto en el artículo 8o. de la Ley de Obras Públicas de la entidad, lo cual de manera alguna limita o disminuye las facultades del Ayuntamiento en materia de planeación o ejecución de obra pública.

14. Que, además, las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. no constituyen una autoridad intermedia, ya que vinieron a sustituir a los Comités de Planeación M. dentro de la estructura del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, llevando a cabo las mismas acciones.

OCTAVO. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de S. por conducto del Poder Ejecutivo y el Municipio de A., de la misma entidad.

SEGUNDO. Procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

En la presente controversia constitucional se demanda la invalidez de lo siguiente:

a) Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública.

b) Decreto que reforma la fracción IV y deroga la fracción V del artículo 10 del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública.

Ambos decretos se publicaron en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., los días quince de enero y once de febrero de dos mil cuatro; y toda vez que de su contenido se advierte que revisten las características de generalidad y abstracción, debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para la promoción de controversias constitucionales tratándose de normas generales, que señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Del oficio de demanda se desprende que la parte actora impugna los decretos precisados, con motivo de su publicación en el Boletín Oficial de la entidad, la que se llevó a cabo los días quince de enero y once de febrero de dos mil cuatro, como se advierte de los ejemplares del citado medio informativo que obran en el expediente, por lo que el plazo para la presentación de la demanda transcurrió respecto del primer decreto del viernes dieciséis de enero al viernes veintisiete de febrero y respecto del segundo del jueves doce de febrero al miércoles veinticuatro de marzo, todos de dos mil cuatro. Así entonces, si la demanda se presentó el veintisiete de febrero del citado año como se advierte de los sellos que obran al reverso de la foja veintiocho del expediente, es inconcuso que se presentó oportunamente.

TERCERO. A continuación, se procede a analizar la legitimación de las partes:

a) Por el Municipio actor comparece J.R.R., acreditando su cargo con copia certificada de la constancia de mayoría y validez expedida por el Consejo Estatal Electoral, por la que lo designa síndico propietario para integrar el Ayuntamiento para el periodo constitucional dos mil seis, quien está facultado para acudir en representación del citado Municipio, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 70, fracción II, de la Ley de Gobierno y Administración M. del Estado de S., y dicho Municipio cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.

b) Por la parte demandada comparece el gobernador del Estado en representación del Poder Ejecutivo, el que acredita su cargo con copia certificada del acta de sesión solemne de trece de septiembre de dos mil tres, del Congreso del Estado, en la que se le tomó protesta en dicho cargo, quien cuenta con la representación necesaria de conformidad con el artículo 68 de la Constitución Política del Estado de S., además dicho poder cuenta con la legitimación pasiva para intervenir en esta controversia por ser quien emitió los decretos impugnados.

CUARTO. Previamente al estudio del fondo del asunto procede analizar las causas de improcedencia o de sobreseimiento sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.

El Poder Ejecutivo del Estado de S. en su contestación de demanda aduce que la presente controversia es improcedente, en atención a que el Municipio actor consintió expresamente los decretos impugnados, al suscribir conjuntamente con otros Municipios de la entidad, los convenios de concertación para la operación del Programa Estatal de Participación Social Sonorense para la Obra Concertada dos mil cuatro, con el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública.

Procede desestimar los argumentos anteriores, toda vez que, por una parte, en la ley reglamentaria de la materia, no existe causa de improcedencia donde encuadre la hipótesis planteada y, por otra, del análisis concatenado de las fracciones I y IV del artículo 20 del propio ordenamiento citado, al subsistir la impugnación de los decretos reclamados respecto de los cuales, por revestir las características de generalidad y abstracción, no puede desistirse la parte actora, ni tampoco pueden ser sujetos de convenios.

Al no existir alguna otra causa de improcedencia que analizar, se procede al estudio de los conceptos de invalidez.

QUINTO. En sus conceptos de invalidez el Municipio actor sustancialmente señala lo siguiente:

a) Que el Programa Estatal de Participación Social Sonorense que opera el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, invade la esfera de competencia del Ayuntamiento y afecta la comunicación Estado-Municipio, por lo que resulta violatorio del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, ya que con la creación de la Junta Estatal de Participación Social y las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., serán las que realicen las funciones de planeación de las obras públicas dentro de un Municipio; asimismo, estas Juntas tienen funciones de aportar las propuestas de obras y programas que juzguen prioritarias en los Municipios y podrán presentar al Consejo Estatal las Propuestas M.es, lo que las convierte en un ente intermedio que obstaculiza la comunicación, y además serán las que determinen y aprueben esas propuestas por cada Municipio.

b) Que para la distribución, asignación y ejecución de recursos para obra pública concertadas en un Municipio, el Consejo Estatal de Concertación de Obra Pública (CECOP), se coordinará directamente con las Juntas de Participación M., con lo que se excluye a la administración pública municipal de esa relación, la que ubica a las citadas Juntas al margen de participación ciudadana que prevé la Ley de Planeación Estatal, pues sus atribuciones llevan implícitas la toma de decisiones unilaterales y ejecutivas, ya que serán el conducto para aportar las propuestas municipales de obra al Comité de Planeación para el Desarrollo M. y al Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, lo que hace nula la decisión del Gobierno M..

c) Que en las reformas impugnadas se omite señalar a qué órgano de gobierno le compete la atribución de administrar los recursos para la ejecución de obras, de lo que deduce que tales recursos los administrará el propio Gobierno Estatal, eliminando la participación del Gobierno M..

d) Que lo que el Ejecutivo señala en el decreto impugnado como "instancias auxiliares de gobierno ciudadanizadas", realmente son autoridades intermedias, ya que pueden actuar en forma independiente, unilateral y con facultades de decisión, ya que se faculta a las Juntas M.es para proponer la realización de obras del Programa Estatal de Obra Pública Concertada y sólo después de que dicha Junta coincida con el Gobierno M. en llevar a cabo una obra prioritaria, se elevaría la petición al CECOP para que libere los recursos para su realización.

e) Que al conformarse las citadas Juntas de Participación M. por un representante del gobernador, un representante del presidente municipal y ciudadanos que invite el gobernador, dicho órgano no pertenece orgánicamente al Estado ni al Municipio, aunque lo integren representantes de ambos niveles de gobierno, además de ciudadanos, con lo que es claro que este órgano constituye una autoridad intermedia.

f) Que se transgreden los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal, ya que se invade la esfera de competencia del Municipio en materia de planeación, dado que en los decretos impugnados se confieren atribuciones a las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M., la definición de obras prioritarias municipales y los programas de gobierno, así como estimular e inducir a la sociedad a participar en dichos programas y obras, facultades que son exclusivas de la autoridad municipal.

A efecto de dar contestación a los planteamientos anteriores, es necesario transcribir, en primer lugar, el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, que establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno M. se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. ..."

Respecto al tema de autoridad intermedia, este Alto Tribunal ha interpretado tal expresión en las tesis de jurisprudencia P./J. 50/97 y P./J. 10/2000, publicadas en las páginas trescientos cuarenta y tres y quinientos nueve, Tomos V y XI, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, correspondientes a los meses de junio de mil novecientos noventa y siete y febrero de dos mil, cuyos rubros y textos son los siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."

"AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del M. se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno."

De las anteriores tesis de jurisprudencia, se advierte que existen tres posturas para determinar la existencia de una autoridad intermedia entre un Municipio y el Gobierno del Estado, y son las siguientes:

Primera postura. Se refiere a que cuando fuera del Gobierno Estatal y del M. se instituya una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos.

Segunda postura. Que esa autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

Tercera postura. Que esa autoridad se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y el Municipio, de forma tal que impida o interrumpa la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

Ahora bien, respecto a la primer postura el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, considera lo siguiente:

Los artículos 3o. y 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado disponen:

"Artículo 3o. Para el ejercicio de sus atribuciones y el despacho de los asuntos de orden administrativo que correspondan al Poder Ejecutivo, la administración pública será directa y paraestatal.

"Integran la administración pública directa las siguientes dependencias: secretarías y Procuraduría General de Justicia del Estado.

"Componen la administración pública paraestatal las siguientes entidades: organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones civiles asimiladas a dichas empresas en los términos de la presente ley y fideicomisos públicos."

"Artículo 35. Son organismos descentralizados las entidades creadas por disposición del Congreso del Estado o decretos del Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten, siempre que reúnan los siguientes requisitos:

"I. Que su patrimonio se constituya total o parcialmente con recursos o bienes del Estado o de otros organismos descentralizados, aportaciones o concesiones que le otorgue el Gobierno del Estado o el Gobierno Federal; y

"II. Que su objeto o fines sean la prestación de un servicio público o social, la explotación de bienes o recursos estatales, la investigación científica o tecnológica y la obtención o aplicación de recursos para fines y asistencia o seguridad social."

Por otra parte, el Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, en sus artículos 1o., 2o. y 3o., establece:

"Artículo 1o. Se crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, como organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios."

"Artículo 2o. El Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, tendrá como objeto:

"I. Estimular e inducir la participación de la sociedad civil, en la realización de obras de infraestructura y programas de gobierno para el desarrollo social, económico y regional del Estado;

"II. Apoyar la ejecución de obras públicas, proyectos y acciones de gobierno, mediante la concertación con los grupos sociales beneficiarios, a efecto de garantizar su participación corresponsable;

"III. Celebrar convenios o acuerdos que se requieran, con los sectores público, social y privado;

"IV. Realizar todos aquellos actos relacionados con los objetivos anteriores, y que determine su consejo directivo; y

"V. Operar el Programa Estatal de Participación Social Sonorense como estrategia y mecanismo de coordinación entre el gobierno y la sociedad a efecto de garantizar que la obra pública y los programas de gobierno para el desarrollo social se concierten y ejecuten sobre los principios de corresponsabilidad, organización social, pluralidad, solidaridad y transparencia en el uso de los recursos."

"Artículo 3o. El Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, se integra por:

"I. El consejo directivo;

"II. El coordinador general;

"III. La Junta Estatal de Participación Social; y

"IV. Las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M.."

Como se ha señalado, respecto a la primera postura, autoridad intermedia debe ser aquella que sin corresponder al Gobierno del Estado o al Municipio, se instituye para conocer de los asuntos propios de estos dos niveles de gobierno o en asuntos que por su materia les corresponda a ambos y que, por ello, deban guardar una relación de comunicación que eventualmente puede ser afectada por este tipo de autoridades ajenas a dichos niveles de gobierno, entonces debe concluirse que el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública del Estado de S. no constituye autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, de los que prohíbe el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, en virtud de que dicho consejo no es un ente ajeno al Estado, ya que como se advierte de los preceptos transcritos, es un organismo que depende de la administración pública paraestatal, por lo que es indudable que no es ajeno a la estructura orgánica del Estado, por ello no puede decirse que incida en la prohibición constitucional.

Asimismo, la circunstancia de que tanto el consejo directivo como las Juntas que lo conformen están integradas también por ciudadanos, tampoco infringe la prohibición de autoridad intermedia, en razón de que como se dijo, se trata de un organismo descentralizado del Gobierno del Estado y a éste compete establecer qué personas la integran.

Segunda postura. Relativa a que autoridad intermedia es aquella que con independencia de su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando las facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

Para determinar si en el caso se actualiza o no esta postura, es necesario analizar las atribuciones del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, y de la Junta Estatal de Participación Social y Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. que integran a dicho consejo, previstas en los decretos impugnados, en los siguientes preceptos:

"Artículo 2o. El Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, tendrá como objeto:

"I. Estimular e inducir la participación de la sociedad civil, en la realización de obras de infraestructura y programas de gobierno para el desarrollo social, económico y regional del Estado;

"II. Apoyar la ejecución de obras públicas, proyectos y acciones de gobierno, mediante la concertación con los grupos sociales beneficiarios, a efecto de garantizar su participación correspondiente;

"III. Celebrar convenios o acuerdos que se requieren, con los sectores público, social y privado;

"IV. Realizar todos aquellos actos relacionados con los objetos anteriores, y que determine su consejo directivo; y

"V. Operar el Programa Estatal de Participación Social Sonorense como estrategia y mecanismo de coordinación entre el gobierno y la sociedad a efecto de garantizar que la obra pública y los programas de gobierno para el desarrollo social se concierten y ejecuten sobre los principios de corresponsabilidad, organización social, pluralidad, solidaridad y transparencia en el uso de los recursos."

"Artículo 3o. El Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, se integra por:

"I. El consejo directivo;

"II. El coordinador general;

"III. La Junta Estatal de Participación Social, y

"IV. Las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M.."

"Artículo 4o. El consejo directivo será la máxima autoridad del organismo y se integra por:

"I. Un presidente, que será el gobernador del Estado;

"II. Un primer vicepresidente que será el coordinador general del organismo;

"III. Un segundo vicepresidente, representante de la sociedad civil, que será el titular de la Junta Estatal de Participación Social;

"IV. Un tesorero, que será un representante de la sociedad;

".S. vocales, que serán: dos representantes de la sociedad civil; dos presidentes municipales; los titulares de las Secretarías de Planeación del Desarrollo y Gasto Público y de Infraestructura Urbana y Ecología y el titular de la Tesorería General del Estado;

"VI. Diez vocales, que serán: tres representantes de la sociedad civil; tres presidentes municipales y los titulares de las Secretarías de Hacienda, de Infraestructura Urbana y Ecología, de Economía y de Desarrollo Social."

"Artículo 7o. Las atribuciones del consejo directivo, serán las siguientes:

"I. Establecer las políticas generales del organismo y las bases para la concertación con los grupos sociales, en materia de obra pública, tendientes a alcanzar los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo y de los programas que de él se deriven;

"II. Autorizar los programas de trabajo y presupuesto del organismo, así como sus modificaciones, sujetándose a lo dispuesto en las Leyes de Planeación del Estado de S. y de Presupuesto de Egresos, Contabilidad Gubernamental y Gasto Público Estatal, y a las asignaciones de gasto y financiamiento que le sean autorizadas;

"III. Aprobar anualmente, previo informe del comisario los estados financieros del organismo, así como los demás informes que presente periódicamente el coordinador general, en relación con el desempeño de las actividades del organismo;

"IV. Promover e inducir la realización de estudios sobre la conveniencia, necesidad y viabilidad técnica y financiera de la obra pública que sea materia de concertación con grupos sociales;

".E. mecanismos de financiamiento para la obra pública, en los que se incorpore la participación de la sociedad civil y se garantice la recuperación financiera;

"VI. Aprobar los nombramientos al personal de confianza del organismo;

"VII. Evaluar y sancionar las actividades que desarrollen el coordinador general y la Junta Estatal de Participación Social."

"Artículo 9o. El coordinador general será nombrado y removido, libremente por el gobernador del Estado y tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"I.D. y controlar el funcionamiento del organismo, acorde a las políticas, normas y lineamientos que emita el consejo directivo;

"I bis. Coordinar las estrategias y líneas de acción que defina el consejo directivo para la operación e instrumentación del Programa de Participación Social Sonorense;

"II. Administrar y representar legalmente al organismo, con las facultades de un apoderado general para llevar a cabo los actos de administración y para pleitos y cobranzas, con todas las facultades que requieran cláusula especial conforme a la ley y sustituir y delegar esta representación en uno o más apoderados para que las ejerzan individual y conjuntamente. Asimismo, formular querellas y denuncias, otorgar el perdón extintivo de la acción penal, elaborar y absolver posiciones, así como promover y desistirse del juicio de amparo;

"III. Obligar al organismo cambiariamente, emitir y negociar títulos de crédito y concertar las operaciones de crédito, hasta por la cantidad que autorice el consejo directivo, siempre y cuando los títulos y las operaciones se deriven de actos propios del objeto del organismo;

"IV. Revocar los poderes que otorgue, y en general, ejercer todos los actos de representación y mandato que sean necesarios, especialmente, los que para su ejercicio requieran cláusula especial en los términos del artículo 2831 del Código Civil para el Estado de S.;

"V. Formular el programa de trabajo y presupuesto anual del consejo y someterlos a la aprobación del consejo directivo;

"VI. Proponer proyectos de obras públicas, que sean materia para la concertación con grupos sociales, ante las dependencias de la administración pública estatal y los Ayuntamientos que correspondan;

"VII. Coadyuvar al cumplimiento de las normas legales aplicables al Sistema de Concertación y Cooperación para la Obra Pública, que promueve el consejo;

"VIII. Ejecutar los acuerdos que emita el consejo directivo;

"IX. Formular el anteproyecto de reglamento interior del organismo, con base en un modelo de administración que permita asegurar el cumplimiento de sus objetivos aprovechando al máximo los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros de que disponga;

".N., suspender y remover a los trabajadores de base que presten sus servicios al organismo;

"XI. Presentar cuatrimestralmente al consejo directivo, el informe del desempeño de las actividades del organismo, incluyendo los aspectos financieros, la evaluación de avances y resultados alcanzados; y

"XII. Las demás que le otorguen el consejo directivo y las disposiciones legales aplicables."

"Artículo 9o. bis. La Junta Estatal de Participación Social se integrará por los ciudadanos que invite el presidente del consejo directivo; será la instancia de vinculación y coordinación para la integración y funcionamiento de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M..

"Su integración y atribuciones se especificarán en el reglamento interior del organismo.

"El titular de la Junta Estatal de Participación Social será designado por el presidente del consejo directivo."

"Artículo 10. Las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. tendrán las siguientes funciones:

"I. Promover, estimular e inducir la participación de la sociedad para la realización de programas de gobierno y obra pública que impacte en el mejoramiento de la calidad de vida en el Municipio;

"II. Aportar al Comité de Planeación para el Desarrollo M. las propuestas de obras y programas que se juzguen prioritarios;

"III. Presentar al Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública las propuestas municipales para el Programa Estatal de Obra Pública Concertada;

"IV. Coordinar con el Gobierno del Estado y con el Ayuntamiento respectivo, la integración de Comités de Participación Social para cada una de la obras o programas que se ejecuten en el Municipio;

"V. Se deroga;

"VI. Realizar actividades de promoción para el financiamiento de obras concertadas con el Estado y/o Municipio que consideren la aportación de recursos por parte de la comunidad.

"Cada Junta comprenderá la circunscripción territorial de un Municipio;

"Las Juntas se identificarán con el nombre del Municipio respectivo."

"Artículo 11. Cada Junta de Participación Social para el Desarrollo M. se integrará con los ciudadanos del Municipio que invite el presidente del consejo directivo.

"Entre los integrantes se invitará a los representantes de los sectores social y privado así como a líderes de opinión del Municipio de que se trate.

"En cada Junta se integrará un representante del gobernador y un representante del presidente municipal respectivo."

"Artículo 12. Las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. tendrán una mesa directiva integrada por:

"I. Un presidente;

"II. Un vicepresidente;

"III. Un secretario;

"IV. Un pro secretario;

"V. Un tesorero;

"VI. Un pro tesorero;

"VII. Vocales propietarios y suplentes; y

"VIII. Un secretario técnico.

"El secretario técnico de la Junta será designado por el coordinador general del organismo."

"Artículo 13. La organización, mecanismos, designación y funcionamiento de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. se especificarán en el reglamento interior del organismo."

"Artículo 14. Para la realización de las obras públicas por concertación, las Juntas deberán promover la organización democrática de Comités de Participación Social con los beneficiarios de las mismas."

"Artículo 15. Los Comités de Participación Social que se integren con motivo de la concertación de una obra pública, serán los organismos ciudadanos responsables de la aplicación y cumplimiento de los principios de corresponsabilidad en el financiamiento de la obra así como de la transparencia en la aplicación de los recursos.

"De acuerdo a la naturaleza de las obras o programas a ejecutar, los Comités de Participación Social podrán constituirse como asociaciones civiles."

De los preceptos referidos, se advierte que el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública tiene como objeto estimular e inducir la participación de la sociedad en la realización de obras de infraestructura y programas de gobierno, apoyar en la ejecución de obras públicas, proyectos y acciones de gobierno a través de la concertación de los grupos sociales, celebrando para ello convenios o acuerdos con los diferentes sectores, tanto público, social y privado, y operar el Programa Estatal de Participación Social del Estado a efecto de garantizar la obra pública y los programas gubernamentales.

Asimismo, a través de los decretos impugnados se otorgan facultades al consejo directivo para definir las estrategias y mecanismos de operación del Programa de Participación Social Sonorense, así como para evaluar y sancionar las actividades del coordinador general y de la Junta Estatal de Participación Social, y al coordinador general para coordinar las estrategias y líneas de acción que defina el consejo directivo respecto de la operación e instrumentación del citado Programa de Participación Social.

Por otra parte, se establece que la Junta Estatal de Participación Social será la instancia de vinculación y coordinación para la integración y funcionamiento de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M..

Respecto a las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. tienen como función la de promover, aportar, presentar, coordinar y realizar actividades relacionadas con el Programa Estatal de Participación Social Sonorense, y que impacte en el mejoramiento de la calidad de vida de los Municipios.

De lo expuesto, no se observa que por las facultades conferidas al referido Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública a su consejo directivo, a la Junta Estatal o a la Junta de Participación para el Desarrollo M. se instituyan como autoridades intermedias, o bien, limiten o vulneren la esfera de competencia de los Ayuntamientos, dado que tales atribuciones no revisten la calidad de decisorias, unilaterales o ejecutivas, sino que por el contrario, únicamente son de coordinación, concertación y apoyo para la ejecución de la obra pública, derivada del Programa Estatal de Participación Social, en donde concurren los sectores públicos, social y privado para el desarrollo social tanto de la entidad como de sus Municipios en un plano de igualdad, puesto que la concertación de dichos sectores para la realización de una obra pública será siempre a través de los convenios que celebren para tales fines, según se desprende del citado artículo 2o. del decreto impugnado.

Debe destacarse, además, que la ejecución de la obra pública que se lleve a cabo con base en el decreto impugnado, toda vez que deriva del Plan Estatal de Desarrollo, concretamente el Programa Estatal de Participación Social, será siempre con cargo total o parcial de recursos del Gobierno del Estado, y adicional a la que los Municipios puedan llevar a cabo con recursos propios derivada de su Plan M. de Desarrollo.

Lo anterior se desprende de lo dispuesto en los artículos 3o., 4o. y 8o. de la Ley de Planeación, y 1o. y 8o. de la Ley de Obras Públicas, ambas del Estado de S., que establecen:

Ley de Planeación.

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por planeación del desarrollo, la ordenación racional y sistemática de las acciones que, con base en las leyes de la materia, encauzan las atribuciones de los órdenes de gobierno y la participación de los grupos sociales o particulares, con el propósito de transformar la realidad socioeconómica de la entidad y elevar la calidad de vida de su población.

"Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades, tiempos de ejecución y se evaluarán resultados."

"Artículo 4o. Al titular del Poder Ejecutivo del Estado le corresponde conducir la planeación estatal del desarrollo, con la participación democrática de los grupos sociales, y mediante los mecanismos de coordinación, concertación e inducción, en su caso, de acuerdo a lo establecido en la ley."

"Artículo 8o. Para el funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación Democrática, las funciones de planeación se distribuyen de la siguiente manera:

"...

"A nivel municipal:

"A) A los Ayuntamientos del Estado, compete:

"1. Aprobar y publicar el Plan M. de Desarrollo.

"2. Remitir los Planes M.es de Desarrollo al Congreso del Estado para su conocimiento.

"3. Presidir y conducir el Comité de Planeación M. por conducto del presidente municipal.

"4. Convenir con el Ejecutivo del Estado, su participación en el proceso de planeación del desarrollo, de acuerdo con lo establecido en esta ley.

"B) A la administración pública municipal corresponde:

"1. Intervenir respecto a las materias que le competan en la elaboración del Plan M. de Desarrollo.

"2. Asegurar la congruencia de sus programas con los Planes M., Estatal y Nacional de Desarrollo.

"3. Participar en la elaboración de los programas que les corresponde presentando las propuestas que procedan en relación a sus funciones y objetivos.

"4. Verificar periódicamente la relación que guarden sus actividades, así como los resultados de su ejecución con los objetivos y prioridades de su programa.

"C) Al Comité de Planeación M. corresponde:

"1. Coadyuvar en la formulación, actualización, instrumentación, control y evaluación del Plan M. de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de la administración pública municipal, estatal y federal, así como los planteamientos y propuestas de los grupos sociales, buscando su congruencia con los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo.

"2. Coadyuvar en la formulación del Programa Operativo Anual del Plan M. de Desarrollo. ..."

Ley de Obras Públicas.

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social, y tiene por objeto regular el gasto y las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, ejecución, evaluación, conservación, mantenimiento, demolición y control de las obras públicas que realicen el Gobierno del Estado y los Gobiernos M.es."

"Artículo 8o. La ejecución de las obras públicas, con cargo total o parcial a fondos estatales, conforme a los convenios que se celebren entre el Ejecutivo Estatal y los Ayuntamientos, estará sujeta a las normas que, para la ejecución de obras públicas estatales, establecen esta ley, su reglamento y las demás disposiciones aplicables.

"En los mencionados convenios, se deberá especificar la intervención que les corresponda a las dependencias y entidades respectivas.

"Asimismo, se pactará, en su caso, la participación de los grupos sociales beneficiados con las obras."

De lo anterior, es innegable, entonces, que el citado Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública o los órganos que lo integran, -Junta Estatal como las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M.- no lesionan la autonomía o invaden la competencia del Ayuntamiento y, consecuentemente, no constituyen autoridad intermedia en términos de la segunda postura que se analiza.

No es óbice a lo antes expuesto, la circunstancia de que las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. dentro de sus funciones, tengan la de aportar al Comité de Planeación para el Desarrollo M. las propuestas de obras y programas que se juzguen prioritarios, y presentar al Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública las propuestas municipales para el Programa Estatal de Obra Pública Concertada, ya que de manera alguna invaden o limitan la competencia del Municipio, dado que respecto a las propuestas que aportan las Juntas al Comité de Planeación M., no implica que éstas deban ejecutarse obligatoriamente por el Municipio, sino que por el contrario, en términos del artículo 8o., inciso c), punto 1, de la Ley de Planeación del Estado transcrito anteriormente, es facultad exclusiva de los Ayuntamientos, determinar cuál o cuáles de las propuestas que presente la administración pública municipal, estatal o federal, así como las de los grupos sociales, toma en consideración para la formulación o actualización de su Plan M. de Desarrollo.

Por cuanto hace a la facultad de poder presentar al Consejo Estatal las propuestas municipales, se refiere únicamente a aquellas propuestas en donde el Ayuntamiento haya considerado llevar a cabo una obra pública en forma concertada con el Gobierno del Estado, por lo que la presentación de tales propuestas municipales por parte de las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. al Consejo Estatal de Concertación, es sólo para que éste celebre los convenios o acuerdos que se requieran con el Municipio de que se trate, de conformidad con lo establecido en los artículos 10, fracción III y 2o. del decreto impugnado, lo cual de ninguna forma incide en las facultades del Municipio.

Por otra parte, el hecho de que dentro de las facultades de las citadas Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. esté la de coordinar con el Gobierno del Estado y con el Ayuntamiento la integración de Comités de Participación Social para las obras que se ejecuten en el Municipio, dicha coordinación no se refiere a toda la obra que se ejecute en el Municipio, sino únicamente a aquella que haya sido concertada entre éste y el Gobierno del Estado, es decir, la que se ejecute con motivo de la celebración de los convenios o acuerdos celebrados con base en el decreto impugnado, según se desprende de sus artículos 14 y 15 transcritos, y en los que se señala que para la realización de las obras públicas por concertación las Juntas promoverán la organización de Comités de Participación Social, por lo que su intervención se desarrollará en los términos pactados o establecidos en los citados convenios o acuerdos, de ahí que con la conformación de tales comités, tampoco se afecta o transgrede el ámbito competencial municipal.

Tercera postura. Relativa a que es autoridad intermedia la que impide la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

Al respecto, debe señalarse que el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública o alguno de sus órganos auxiliares no se ubican en ese supuesto, toda vez que como se ha venido señalando, de acuerdo con sus objetivos se desprende que no tienen una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que, por el contrario, son de mera coordinación, concertación y apoyo, pues de los decretos impugnados no se advierte que se les otorguen facultades unilaterales de decisión o ejecutividad; además, en términos del artículo 1o. del citado decreto, es un órgano descentralizado que, como tal, forma parte de la administración pública paraestatal, del cual se auxilia el Poder Ejecutivo del Estado, con lo que es claro que no se interrumpe la comunicación directa que existe entre el Gobierno del Estado y los Municipios.

En mérito de lo anterior, al no actualizarse alguna de las hipótesis relativas a la existencia de autoridad intermedia entre Estado y Municipio a que se refiere el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, lo procedente es declarar infundados los conceptos de invalidez que sobre el particular se viertan.

Atento a todo lo anterior y de una interpretación conforme de los preceptos impugnados, no se desprende la posibilidad de que pueda transgredirse la autonomía municipal, dado que la obra pública que se ejecute con base en los decretos combatidos será aquella que expresamente celebre el Municipio a través de los convenios correspondientes, adicional a la que puedan llevar a cabo con recursos propios.

Desde diverso aspecto, la parte actora señala que con los decretos impugnados se transgreden los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal, toda vez que confieren atribuciones a las Juntas de Participación Social para el Desarrollo M. para definir las obras prioritarias municipales y programas de gobierno, así como para organizar a la sociedad para promover, estimular e inducir su participación para llevar a cabo programas de gobierno y obra pública, atribuciones que están conferidas formalmente a la autoridad municipal.

Asimismo, señala que en los términos de los decretos combatidos, el Municipio es ajeno a los esquemas de la planeación democrática, toda vez que ahora es un órgano intermedio el que decide sobre las obras públicas y la prioridad de las mismas, pudiendo negarse, incluso, los recursos para ejecución de tales obras.

Que los decretos impugnados constituyen un atentado a la autonomía municipal, al eliminar al Gobierno M. de la participación en la definición de obras y programas prioritarios para el desarrollo municipal, y del esquema de asignación de las contribuciones que el Consejo Estatal de Concertación de Obra Pública acordaba directamente con el Consejo M. de Concertación para la Obra Pública, donde se definía en general la obra a ejecutar por el Municipio, autorizada previamente por el Ayuntamiento, sin que ningún órgano intermedio tuviera injerencia en ello, por lo que bajo este nuevo esquema se hace nugatoria la planeación democrática.

Los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos disponen:

"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

"Asimismo, podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."

"Artículo 26. El Estado organizará un Sistema de Planeación Democrática del Desarrollo Nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.

"Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.

"La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los Programas de Desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.

"En el Sistema de Planeación Democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley."

En los preceptos transcritos se establece, esencialmente, en el primero, la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, en donde concurrirán los sectores público, social y privado, y en el segundo, que el Estado organizará el Sistema de Planeación Democrática del Desarrollo Nacional, en el que participarán los diversos sectores sociales, y estará plasmado en el plan y los programas de desarrollo.

Ahora bien, toda vez que en los preceptos impugnados únicamente se regulan los objetivos y funciones del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública y de sus órganos que lo integran relativos a estimular e inducir la participación de la sociedad civil para la realización de obras de infraestructura para el desarrollo social, económico y regional del Estado de S., así como apoyar en la ejecución de obras públicas mediante la concertación con los sectores público, social y privado, es claro que estos aspectos no guardan relación con la función rectora de la economía del Estado mexicano, por lo que la violación que se aduce al artículo 25 de la Constitución Federal resulta infundada.

Por lo que respecta al Sistema de Planeación Democrática que establece el artículo 26 de la Constitución Federal, debe señalarse que dicho principio se encuentra regulado en el ámbito estatal, en la Constitución Política de la entidad, concretamente en sus artículos 25-C, 25-D y 25-E, que establecen:

"Artículo 25-C. La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de las responsabilidades del Gobierno del Estado y de los Gobiernos M.es, sobre el desarrollo integral de la entidad, de acuerdo a los principios, fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de S..

"El Estado considera la planeación del desarrollo como actividad de interés público."

"Artículo 25-D. Habrá un Plan Estatal de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública estatal y en igual forma existirá un Plan de Desarrollo por cada Municipio de la entidad, al que se sujetarán los programas de los Gobiernos M.es.

"Los Municipios participarán en la formulación, instrumentación, control y evaluación de los Programas de Desarrollo Regional cuando éstos afecten su ámbito territorial. Siempre que el Gobierno del Estado formule Programas de Desarrollo Regional, deberá asegurar la participación de los Municipios."

"Artículo 25-E. La ley determinará los procedimientos de participación y consulta popular en el proceso de planeación y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación de los planes y los programas de desarrollo y los órganos responsables. Asimismo, las bases para que el Ejecutivo Estatal coordine mediante convenios con los Gobiernos Federal y M. e induzca y concierte con las representaciones de los sectores social y privado las acciones a realizar para su elaboración y ejecución."

Ahora bien, como se advierte de estos preceptos, contrariamente a lo aducido por el Municipio actor, no se le margina del esquema de la planeación democrática estatal, pues claramente se prevé su participación, tanto para la formulación del Plan Estatal de Desarrollo como en los Programas de Desarrollo.

Por otra parte, tampoco asiste razón a la parte actora al señalar que es la Junta de Participación Social para el Desarrollo M., la encargada de definir las obras prioritarias y programas de gobierno en el Municipio, en atención a que como anteriormente se señaló, en primer lugar, la planeación y ejecución de la obra pública en el Municipio es facultad exclusiva del Ayuntamiento conforme a lo establecido en su Plan de Desarrollo M. y de acuerdo a sus disponibilidades presupuestales, y en segundo lugar, la participación de las referidas Juntas sólo acontecerá cuando el Municipio haya decidido celebrar los convenios o acuerdos correspondientes con el Ejecutivo Estatal, para la ejecución de determinada obra pública, la que se llevará a cabo con cargo total o parcial a fondos estatales.

Con lo anterior, resulta claro que con los preceptos impugnados de manera alguna se restringen o limitan las facultades de planeación y ejecución del Ayuntamiento en materia de obra pública, dado que, se insiste, los trabajos que se realicen de manera conjunta con el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, se harán de conformidad a lo pactado en los convenios respectivos, de ahí que las facultades del mencionado organismo descentralizado carezcan de la calidad de decisorias, unilaterales y ejecutivas.

Finalmente, tampoco asiste razón al Municipio actor al señalar que se le priva de recursos para la realización y ejecución de la obra pública municipal, que le corresponde conforme a los artículos 289 y 292 de la Ley de Hacienda del Estado, los cuales señalan:

"Artículo 289. Para beneficio del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, se causará una cuota adicional sobre impuestos y derechos del Estado, equivalente a un 15% de su importe."

"Artículo 292. Toda recaudación que por concepto de esta contribución se obtenga en cada Municipio, será para beneficio exclusivo y único de la Junta de Progreso y Bienestar, donde se genere el gravamen."

Ahora bien, las referidas Juntas de Progreso y Bienestar se crearon a través de la Ley Número 5, publicada en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado el diez de enero de mil novecientos sesenta y ocho; sin embargo, dichas Juntas dejaron de existir, toda vez que por diverso decreto publicado el veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y dos en el medio informativo citado, se abrogó la ley que las creó, estableciéndose en su artículo segundo transitorio que: "El patrimonio de las Juntas para el Progreso y Bienestar en el Estado de S., establecido por la ley que se abroga, pasará a formar parte del patrimonio del Gobierno del Estado."

Por tanto, si por disposición expresa del aludido artículo transitorio tales recursos pasaron a formar parte del patrimonio del Estado, y éste los canaliza a través del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública en términos del artículo 16, fracción I, del decreto que lo crea, órgano que es el que sustituyó a las mencionadas Juntas de Progreso y Bienestar, es incuestionable que de forma alguna se priva al Municipio de recursos para la ejecución de su obra pública, dado que tales recursos no le son propios, sino que por disposición legal le pertenecen al Gobierno del Estado.

Atento a todo lo expuesto, al ser infundados los conceptos de invalidez a estudio, se debe reconocer la validez del Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública y del Decreto que reforma la fracción IV y deroga la fracción V del artículo 10 del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, publicados en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., el quince de enero y once de febrero de dos mil cuatro.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de A., Estado de S..

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de los decretos que reforman, adicionan y derogan los artículos 2o., 3o., fracciones II, III, IV, 4o., fracciones II, III y VI, 7o., fracciones I bis y VII, 9o., fracción I bis, 9o. bis, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública y el Decreto que reforma la fracción IV y deroga la fracción V del artículo 10 del Decreto que crea el Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública, ambos del Estado de S., publicados el quince de enero y once de febrero de dos mil cuatro, en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S., por los motivos expuestos en el último considerando de esta resolución.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.N.S.M..

El señor Ministro presidente declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.