Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 34/2003. MUNICIPIO DE ACAPULCO DE J., ESTADO DE GUERRERO.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIA: MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al seis de enero de dos mil cuatro.

Vistos para resolver los autos relativos a la controversia constitucional 34/2003, promovida por el Municipio de Acapulco de J., Estado de G.; y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el once de abril de dos mil tres, M.R.S. y F.J.I.D.P., quienes se ostentaron como primer síndico en asuntos de orden administrativo, financiero, contable y patrimonial, y segundo síndico en asuntos de gobernación, justicia, seguridad pública y policía y buen gobierno, respectivamente, del Municipio de Acapulco de J., Estado de G., en su representación, promovieron controversia constitucional en contra del gobernador del Estado de G., del secretario general de Gobierno, del secretario de Finanzas y Administración y del secretario de Desarrollo Social, todos ellos del mismo Estado.

SEGUNDO. En el capítulo de normas y actos impugnados de su libelo, el actor demandó la invalidez de:

"IV. Norma general o acto cuya invalidez se demanda: Se reclama la inaplicación u omisión por inobservancia del artículo quinto del decreto del Presupuesto de Egresos del Estado de G. para el ejercicio fiscal del año fiscal (sic) 2003, de fecha 27 de diciembre del año 2002, marcado con el número 6 y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de G., en el artículo quinto del mencionado decreto establece (sic) en forma categórica la potestad que tienen los Gobiernos Federal, Estatal y M. en la implementación de acciones de colaboración en la ejecución de las obras y programas de inversión, lo anterior deviene de que en la especie se contempla dentro del decreto que nos ocupa el programa piloto denominado ‘Pensión G.’, al cual se le asigna la suma de $120'000,000.00 (ciento veinte millones de pesos 00/100 M.N.), mismos que serán aplicados exclusivamente para el beneficio de obra social a 5 (cinco) Municipios del Estado de G., entre ellos, el de Acapulco de J., razón por la cual resulta procedente conforme a derecho el que la entidad federativa a la que pertenece el Municipio debió de notificarle la creación de dicho programa a efecto de que el Municipio que representamos pudiese, en tiempo y forma, implementar acciones encaminadas a colaborar en el programa, y de esta manera obtener un mejor resultado en la ayuda a las clases sociales desprotegidas, en virtud de lo cual se viola por inaplicación el artículo quinto del referido decreto, marginando de esta manera a nuestro Municipio. Se reclama la inobservancia del precepto legal contenido en el artículo 67, fracción XII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., que en forma clara y nítida precisa como una facultad de los Ayuntamientos en materia de asistencia social, el promover en coordinación con las autoridades estatales de la materia, programas de asistencia social a grupos desprotegidos. Precisados los puntos anteriores deberá entenderse que en esta controversia constitucional reclamamos: Del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de G., representado por el C. Gobernador Constitucional del Estado de G.: a) La inaplicación por inobservancia del artículo quinto del decreto de egresos mencionado, que establece en su último párrafo la facultad de los Gobiernos Federal, Estatal y M. en la implementación de acciones de colaboración y la ejecución de las obras y programas de inversión, como es el caso del programa piloto ‘Pensión G.’, que se encuentra concebido en el anexo técnico del decreto antes referido, en el capítulo correspondiente a la inversión estatal directa a través de la Secretaría de Desarrollo Social. b) La omisión por parte del órgano ejecutivo del Estado de G. al no proveer en lo conducente dentro de la esfera administrativa todo lo relativo a la aplicación y distribución de los dineros destinados para el programa piloto denominado ‘Pensión G.’, lo relativo a la coordinación con el Municipio de Acapulco de J., según lo previsto en la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., en su artículo 67, fracción XII."

TERCERO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"A. Según lo destaca el presupuesto de egresos publicado en el Periódico Oficial del Estado de G. con fecha 27 de diciembre de 2002, y anexo técnico correspondiente al día viernes 24 de enero del año 2003, la atención de las personas en todas las etapas de su desarrollo constituye una alta prioridad en la política del gasto público, para tal fin se propone en dicho documento que la mayor parte de los recursos que provienen de la Federación y de la recaudación local se orienten definitivamente al sector social, por tal razón se crea el programa piloto denominado ‘Pensión G.’, el cual tiene como finalidad primordial atender las necesidades más apremiantes de la población adulta mayor de 65 años del Municipio de Acapulco de J.. B. El programa piloto ‘Pensión G.’ se concibe en forma concreta y específica como una inversión estatal directa, la cual se debe entregar a través de la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Estado de G., destinándose la suma de $120'000,000.00, los cuales se aplicarían en beneficio de las personas adultas mayores de 65 años, de cinco Municipios del Estado de G., entre ellos, en particular, al Municipio de Acapulco de J., según obra a fojas 7 y 8 del citado decreto y fojas 5 y 6 del anexo técnico del mismo. C. En el decreto de egresos referido figura el artículo quinto que textualmente dice: ‘El presupuesto total para el ejercicio fiscal del año 2003, asciende a la cantidad de 18,812.1 millones de pesos, integrados por 5,145.3 millones de pesos que corresponden al sector central, 767.2 millones de pesos para el sector paraestatal y 12,899.6 millones de pesos de fondos que se estima provendrán del Ramo XXXIII y XXXIX, otros recursos federalizados y los que provengan de otros ramos o partidas autorizados por el Congreso de la Unión. En la ejecución de las obras y programas de inversión, se deberán establecer mecanismos que propicien la más amplia participación ciudadana y la implementación de acciones de colaboración entre los Gobiernos: Federal, Estatal y M..’. De la lectura del enunciado anterior se desprende que toda inversión que haga el Gobierno del Estado de G., en especial la relativa al programa piloto denominado ‘Pensión G.’, debe contar con la colaboración del Gobierno del Municipio de Acapulco, máxime que el mismo se encuentra considerado dentro de los cinco en que se aplicarán los recursos del programa piloto, ya que de esta manera se haría una mejor distribución de los dineros en beneficio de los adultos mayores de 65 años que radican en el Municipio de Acapulco de J., ya que éste, al no tener conocimiento oficial de la existencia de dicho programa, se encuentra impedido para implementar acciones de colaboración con el Gobierno del Estado para una mejor asignación del programa. D.D. artículo 67, fracción XII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de G. se desprende en forma categórica, que el fin perseguido por el legislador en el sentido de otorgar al Municipio el derecho a coordinarse con las autoridades estatales de la materia para la implementación y ejecución de programas de asistencia social a grupos desprotegidos, como es el caso, máxime que en la especie el Municipio de Acapulco de J., G., está contemplado como uno de los beneficiarios del programa denominado ‘Pensión G.’, debiéndose destacar que el espíritu del precepto legal en cuestión es con la finalidad de lograr una coordinación ordenada que necesariamente debe existir entre el Estado y el Municipio, evitando de esta forma la duplicidad en programas, así como una aplicación óptima de recursos públicos e incluso reconocer al Municipio Libre como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado. E. El primer acto de ejecución del programa piloto denominado ‘Pensión G.’ se llevó a cabo el día 5 de marzo del año 2003, fecha en la cual el Ejecutivo del Estado de G., por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, emitió la convocatoria en la que establece los lugares dentro de la zona urbana y rural, y señala horarios en que los habitantes del Municipio de Acapulco de J., G., debían acudir a registrarse a diversos módulos, estableciendo las bases o requisitos que debían acreditar para ser tomados en cuenta para el programa en cuestión, la inclusión del mismo dependería de lo que en su oportunidad determinara el comité técnico de validación, lo cual se daría a conocer a través de la relación de personas aceptadas, misma que se fijaría en los lugares públicos, como acredita con la convocatoria de cuenta ..."

CUARTO. Los conceptos de invalidez expresados son los siguientes:

"Primero. Procede que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez de los actos que se reclaman por violar en perjuicio del Municipio de Acapulco de J., Gro., los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, el primer concepto de invalidez, en lo general las autoridades demandadas al violar por la omisión y en agravio del H. Ayuntamiento M. de Acapulco de J., G., el artículo 5o. del Decreto Número 6 del Presupuesto de Egresos del Estado de G. para el ejercicio fiscal del año 2003, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de G. el día 27 de diciembre del año 2002, así como su anexo técnico correspondiente, ello en razón de que el programa piloto denominado ‘Pensión G.’, creado por el Gobierno del Estado, mismo que está considerado como la inversión directa, no se han implementado por las autoridades demandadas acciones tendientes a permitir la colaboración en dicho programa por parte del Municipio de Acapulco de J., G., participación que debe proyectarse sobre la aplicación y desarrollo de dicho programa dentro de su territorio, ya que de esta manera se obtendría un mejor resultado en el apoyo a las personas adultas mayores de 65 años. El acto de autoridad que se impugna del Gobierno del Estado de G. es violatorio de la obligación que le impone lo ordenado por los artículos 14 y 16 constitucionales, los cuales le obligan a fundar y motivar sus actos de autoridad y de suscribirlos a las leyes establecidas con anterioridad, ello con el fin de que sus actos se encuentren dentro de la esfera de legalidad exigida a cualquier autoridad; sin embargo, ante la omisión de instrumentar o implementar los programas tendientes a coordinarse con el Gobierno M. en la ejecución del programa piloto denominado ‘Pensión G.’, así como la propia ejecución de éste sin la participación coordinada y de cooperación con el H. Ayuntamiento de Acapulco de J., G., quien es la autoridad administrativa que representa al Municipio, lo que implica que las autoridades demandadas transgredan los numerales invocados en este hecho. Segundo. El segundo concepto de invalidez lo irrogan al Municipio de Acapulco de J., G., las autoridades demandadas con la conducta omisiva antes referida, la cual se traduce en la transgresión del artículo 67, fracción XII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre, esto es, la Ley Reglamentaria del Artículo 115 de la Constitución General de la República, el precepto legal en comento expresa sobre el particular lo siguiente: ‘Artículo 67. Son facultades y obligaciones del Ayuntamiento en materia de salud pública y asistencia social, las siguientes: ... XII. Promover, en coordinación con las autoridades estatales de la materia, programas de asistencia social a grupos desprotegidos y para la integración familiar.’. De la transcripción expresa del precepto legal antes citado se aprecia con claridad que el legislador otorgó a los Municipios del Estado de G. el derecho o la facultad para coordinarse con el Gobierno del Estado de G., en todos aquellos programas destinados a la asistencia social de los grupos desprotegidos. V., en consecuencia, en forma directa los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, toda vez que se priva al Municipio de Acapulco de J., G., del derecho de implementar acciones de coordinación con las autoridades estatales de la materia, en este caso la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Estado de G.. Resultando de lo anterior resulta (sic) aplicable la siguiente tesis de jurisprudencia, marcada con el número P./J. 23/97, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 134 del Tomo V, abril de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a su tenor expresa: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados. Controversia constitucional 6/96. A.V.R. y M.S.D., en su carácter de Presidente M. y Síndico del Municipio de Asunción Cuyotepeji, Distrito de Huajuapam, del Estado de Oaxaca, contra el Gobernador, S. General de Gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 10 de febrero de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: J.D.R.. S.: O.A.C.Q..’. Al violentar los artículos 115 y 14 constitucionales, en la parte antes analizada, resulta aplicable también lo sustentado por la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/99, publicada en la página 703 del Tomo X, septiembre de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control.’. Conforme a lo dispuesto por la propia ley de egresos del Gobierno del Estado de G. a que hemos hecho referencia y que da nacimiento al programa de inversión denominado ‘Pensión G.’, en el artículo 5o., segundo párrafo, del decreto en cuestión, en concomitancia con lo dispuesto por el artículo 67, fracción XII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., para la ejecución de dicha acción, el Gobierno del Estado tiene la obligación de implementar los programas de coordinación con el Municipio de Acapulco para llevar a cabo el programa de asistencia social a que nos hemos venido refiriendo. Sin embargo, sin dar intervención en forma alguna al Municipio de Acapulco de J., G., representado por el Ayuntamiento, el día 5 de marzo del año en curso el Gobierno del Estado de G. inició en este Municipio la ejecución del programa denominado ‘Pensión G.’, e hizo pública la convocatoria e instalación de módulos tendientes a suministrar dicha pensión, sin haber dado participación en forma alguna al Municipio de Acapulco de J., G., de conformidad con lo que ordenan tanto el segundo párrafo del artículo 5o. del Decreto Número 6 del Presupuesto de Egresos del Estado de G. para el ejercicio fiscal del año 2003, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de G. el día 27 de diciembre de 2002, así como su anexo técnico correspondiente, y la fracción XII del artículo 67 de la Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de G., ordenamientos legales que fueron violados por inobservancia de parte del Ejecutivo del Estado, ya que no llevó a cabo la implementación de los programas necesarios para la coordinación con el Municipio en la ejecución del programa mencionado. El acto de autoridad que se impugna del Gobierno del Estado de G. es violatorio de la obligación que le impone lo ordenado por los artículos 14 y 16 constitucionales, los cuales le obligan a fundar y motivar sus actos de autoridad, y de suscribirlos a las leyes establecidas con anterioridad, ello con el fin de que sus actos se encuentren dentro de la esfera de legalidad exigida a cualquiera autoridad; sin embargo, ante la omisión de instrumentar o implementar los programas tendientes a coordinarse con el Gobierno M. en la ejecución del programa piloto denominado ‘Pensión G.’, así como la propia ejecución de éste sin la participación coordinada y de cooperación con el H. Ayuntamiento de Acapulco de J., G., quien es la autoridad administrativa que representa al Municipio, trae como consecuencia que los actos que hoy se impugnan sean violatorios por inobservancia de los artículos 67, fracción XII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de G., y el segundo párrafo del artículo 5o. de la ley de egresos del Gobierno del Estado de G. para el ejercicio fiscal del año 2003 y, por consiguiente, son violatorios de la garantía de legalidad que tutelan los artículos 14 y 16, además del 115 de la Constitución General de la República. Si bien es cierto que las garantías individuales que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales fueron establecidas en beneficio de los gobernados, ya sean personas físicas o morales, u órganos gubernamentales cuando adquieren la calidad de particulares para efectos de la ley o procedimiento, a la fecha tanto la doctrina como la propia jurisprudencia emitida por esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación han sostenido en diversas ocasiones que en las controversias constitucionales se pueden plantear violaciones a los preceptos que contemplan las garantías individuales, específicamente a los artículos 14 y 16 constitucionales, partiendo de la base de que en las relaciones entre los diferentes órdenes de gobierno, como es el caso, debe prevalecer la legalidad que impone en el país la totalidad de los artículos que integran nuestra Carta Magna, y no sólo parte de ellos. Tercero. Resulta también un concepto de invalidez por parte de las autoridades demandadas, toda vez que su conducta omisiva redunda en perjuicio del Municipio de Acapulco de J., G., al violar por inobservancia el artículo 115, fracción V, inciso c), de la Constitución General de la República, el cual al tenor expresa: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ... V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: ... c) Participar en la formación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios.’. En efecto, del mandato constitucional antes transcrito se desprende con claridad meridiana la facultad o derecho del Municipio para participar en los planes de desarrollo regional, como es el caso de los cinco Municipios que serán beneficiados con el programa piloto denominado ‘Pensión G.’ señalándose, incluso, en forma imperativa que cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deben asegurar la participación de los Municipios, lo cual indiscutiblemente no se establece como una potestad para estos miembros de la Federación, sino como una obligación, la cual, en el caso que nos ocupa, ha sido soslayada e inobservada por el Ejecutivo del Estado de G., en franca y directa violación por inaplicación de lo ordenado por el artículo 115, fracción V, inciso c), de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos. No debemos olvidar para tomar plena conciencia de la importancia del Municipio en el sistema federal bajo el cual hemos manifestado nuestra voluntad de vivir, que el legislador Constituyente y las legislaturas posteriores, así como todos y cada uno de los órganos involucrados de alguna manera en el establecimiento real y jurídico de un sistema federal como es el nuestro, que permita una convivencia justa y equitativa entre los integrantes de la Unión, sólo puede darse si paulatinamente se va fortaleciendo a la célula básica de nuestro sistema federal, que es el Municipio Libre, objetivo supremo general que, en la especie, no es compartido por el Ejecutivo del Estado de G., al violar por inobservancia todos y cada uno de los dispositivos legales que contienen, en diversa concepción, el derecho o facultad del Municipio de Acapulco de J., G., para ser tomado en cuenta e intervenir, ya sea a través de una acción de cooperación, de coordinación o de participación en los programas o planes de desarrollo que se elaboren o ejecuten por el Gobierno del Estado de G.. Procede que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la invalidez de los actos que se reclaman, porque violan en perjuicio del Municipio de Acapulco de J., Gro., los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ..."

QUINTO. La parte actora consideró que se transgreden los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expresó los antecedentes que estimó pertinentes y formuló sus conceptos de invalidez.

SEXTO. Por auto de quince de abril de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, la cual por razón de turno correspondió conocer al Ministro J. de J.G.P. como instructor del procedimiento.

El veintidós de abril de dos mil tres, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, excepto por lo que se refiere al secretario general de Gobierno, al secretario de Finanzas y Administración y al secretario de Desarrollo Social, por carecer de legitimación pasiva en este tipo de juicios, de conformidad con el criterio jurisprudencial del Pleno de este Alto Tribunal, cuyo rubro es el siguiente: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS."

En el mismo auto, entre otras cosas, se acordó emplazar a la autoridad demandada para la formulación de su respectiva contestación, dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera, así como tener por ofrecidas las pruebas documentales exhibidas.

SÉPTIMO. Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el cuatro de junio de dos mil tres, el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de G. contestó la demanda, resultando innecesario aludir a los argumentos que se plantean en la contestación de demanda, dado el sentido del presente fallo.

OCTAVO. Mediante escrito presentado en este Alto Tribunal el treinta de junio de dos mil tres, quienes se ostentaron como primer y segundo síndicos del Municipio de Acapulco de J., Estado de G., en representación de éste, ampliaron la demanda de controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo de la entidad, misma que fue desechada por acuerdo de tres de julio de dos mil tres dictado por el Ministro instructor, esencialmente, porque consideró que no se trataba de hechos nuevos o supervenientes, de conformidad con lo exigido por los artículos 19 y 27, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Esta determinación no fue recurrida.

NOVENO. Mediante oficio PGR/0473/2003 presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el tres de julio de dos mil tres, el procurador general de la República opinó sobre el presente juicio.

DÉCIMO. El cuatro de julio de dos mil tres se llevó a cabo la audiencia de ley, en la que se recibieron y relacionaron las pruebas y alegatos de las partes, y pasaron los autos al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente asunto, con fundamento en los artículos 104, fracción IV y 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República, 1o. de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del citado precepto constitucional, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de una controversia suscitada entre un Estado por conducto de su Poder Ejecutivo y uno de sus Municipios.

SEGUNDO. Previo al inicio del estudio de la presente controversia, este tribunal estima necesario precisar que tras realizar un análisis integral de la demanda así como de su contestación se advierte que la cuestión efectivamente planteada en la misma, pese a la literalidad del capítulo de "normas y actos impugnados", es el decreto por el cual se crea el programa denominado "Pensión G.", únicamente en lo que atañe a su artículo tercero, mismo que faculta a la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Estado a implementar y ejecutar el referido programa de apoyo social, así como los demás actos que se deriven del mismo.

Ciertamente, el actor señala que reclama la omisión o inaplicación del artículo 5o. del presupuesto de egresos estatal, así como del artículo 67 de la Ley Orgánica M. también estatal, y del inciso c) de la fracción V del artículo 115 constitucional; sin embargo, éstas, lejos de ser omisiones impugnadas, son más bien violaciones legales y constitucionales que el actor estima se le profieren con el diverso acto que impugna, que consiste, como se ha dicho, en que se ha dispuesto y acordado por el gobernador del Estado que "Pensión G." sea implementado y ejecutado por la Secretaría de Desarrollo Social estatal sin la participación de los Municipios involucrados en dicho programa.

Es en la propia demanda, particularmente en su capítulo de antecedentes y en el de conceptos de invalidez, donde claramente puede advertirse que ésta es la cuestión efectivamente planteada.

TERCERO. Resulta innecesario aludir a la oportunidad y a la legitimación, toda vez que este Alto Tribunal advierte que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el artículo 45, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En efecto, los citados preceptos legales señalan:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

Del contenido de los artículos reproducidos se advierte que las controversias constitucionales son improcedentes cuando hubieran cesado los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejen de surtir sus efectos jurídicos. Así lo ha sustentado este Tribunal Pleno en la tesis de jurisprudencia número P./J. 54/2001, publicada en la página ochocientos ochenta y dos, Tomo XIII, correspondiente a abril de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra indica:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.

"Controversia constitucional 6/97. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 1o. de febrero de 2001. Once votos. Ponente: J.N.S.M.. S.: P.A.N.M..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintinueve de marzo en curso, aprobó, con el número 54/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintinueve de marzo de dos mil uno."

A efecto de evidenciar la causal de referencia, cabe resaltar que de las constancias de autos se aprecia lo siguiente:

Del análisis integral de la demanda se advierte que la cuestión efectivamente planteada en la misma, la constituye el Acuerdo que crea el programa denominado "Pensión G." para el ejercicio fiscal de 2003, mismo que faculta a la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del Estado a implementar y ejecutar el referido programa de apoyo social, sin la participación de los Municipios involucrados en dicho programa.

Como se indicó, es en la propia demanda, particularmente en su capítulo de antecedentes y en el de conceptos de invalidez, donde claramente puede advertirse que ésta es la cuestión efectivamente planteada, pues el Municipio promovente manifiesta que:

"‘En la ejecución de las obras y programas de inversión, se deberán establecer mecanismos que propicien la más amplia participación ciudadana y la implementación de acciones de colaboración entre los Gobiernos: Federal, Estatal y M..’. De la lectura del enunciado anterior se desprende que toda inversión que haga el Gobierno del Estado de G., en especial la relativa al programa piloto denominado ‘Pensión G.’, debe de contar con la colaboración del Gobierno del Municipio de Acapulco, máxime que el mismo se encuentra considerado dentro de los cinco en que se aplicarán los recursos del programa piloto, ya que de esta manera se haría una mejor distribución de los dineros en beneficio de los adultos mayores de 65 años que radican en el Municipio de Acapulco de J., ya que éste, al no tener conocimiento oficial de la existencia de dicho programa, se encuentra impedido para implementar acciones de colaboración con el Gobierno del Estado para una mejor asignación del programa ..."

De lo anterior se desprende que el acto cuya invalidez se impugna es el programa denominado "Pensión G." para el ejercicio fiscal de dos mil tres.

Es pertinente destacar que aun cuando del contenido del aludido acuerdo no se prevé el periodo respecto del cual estará vigente el mismo, es el nombre del propio programa el que establece que tendrá vigencia durante el ejercicio fiscal de dos mil tres, es decir, el programa en cuestión está sujeto al principio de anualidad.

Ahora bien, la anterior integración del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, en relación con el principio de anualidad en comento, sustentó el siguiente criterio jurisprudencial, en el sentido de que el ejercicio fiscal por razones de política tributaria comprende un año.

Esto es, el ejercicio fiscal concluye el último día del año, es decir, el treinta y uno de diciembre del año en cuestión, sin que sea obstáculo a lo anterior, el hecho de que el acuerdo impugnado establezca en su artículo único transitorio que el mismo entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad, lo cual aconteció el veintiocho de febrero de dos mil tres.

Resulta aplicable por analogía la tesis visible en la página veinte del Tomo II, Primera Parte, julio a diciembre de mil novecientos ochenta y ocho, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, que a la letra dice:

"IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS. Ni del texto del artículo 74, fracción IV, constitucional, ni de ningún otro, se puede desprender que las Leyes de Ingresos no puedan ser modificadas sino de año en año. Luego entonces, esto no es posible obtenerse de una interpretación literal del precepto. Ahora bien, en un afán teleológico de interpretación, debe decirse que la finalidad que tuvo el legislador al establecer una disposición de esta naturaleza, consiste en la necesidad de controlar, evaluar y vigilar el ejercicio del gasto público por parte de la soberanía popular, de los representantes populares, de la Cámara de Diputados, derivada de la circunstancia de que es el pueblo, a través de sus representantes, a quien corresponde decidir, a propuesta del Ejecutivo, a qué renglones deben aplicarse los recursos aportados por el propio pueblo para sufragar el gasto público, lo cual hace al aprobar el presupuesto de egresos, así como vigilar el que dichos recursos se apliquen precisamente a los fines autorizados por la representación popular al aprobar ese presupuesto de egresos, lo cual realiza cuando en el año siguiente revisa la cuenta pública del ejercicio anterior, a raíz de la cual conocerá los resultados de la gestión financiera, comprobará si el Ejecutivo se ajustó a los criterios señalados en el presupuesto y si se dio cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas. Hasta aquí se ha hablado del gasto público, de autorización de presupuesto de egresos, de control, de evaluación, de vigilancia de ese gasto público, actividades y facultades que corresponden a la representación popular de manera exclusiva, sin intervención de la otra Cámara y que constituyen actos que sólo son formalmente legislativos, a diferencia de las Leyes de Ingresos, actos que son formal y materialmente legislativos, y que no son facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, sino del Congreso de la Unión, del que ésta sólo es una parte, por más que en tratándose de leyes tributarias tenga forzozamente que funcionar como Cámara de Orgien y su colegisladora, la de Senadores, como Cármara Revisora. Luego entonces, puede decirse que no se advierte razón jurídica alguna para regular, entre facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, una que no lo es (la de discutir primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto), y mucho menos que se pretenda hacerle partícipe de principios que por tratarse de un acto diferente no le corresponden. El presupuesto de egresos tiene vigencia anual, porque el ejercicio fiscal, por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año. La disposición contenida en el artículo 74, fracción IV, constitucional, representa un esfuerzo en materia de planeación del gasto público, implica la programación de actividades y cumplimientos de programas, al menos durante ese corto plazo de un año. Sin embargo, la propia Constitución acepta que ese presupuesto de egresos no debe ser estricto, no debe ser inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que haya variación cuando en su artículo 126 establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior. Ahora bien, las Leyes de Ingresos tendrán vigencia anual, a lo sumo, porque de acuerdo con esa fracción IV del artículo 74, el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar cada año, antes del 15 de noviembre, o excepcionalmente el 15 de diciembre en el caso señalado por la propia Carta Magna, una iniciativa de Ley de Ingresos, en la que se contemplen las contribuciones a cobrarse en el año siguiente para cubrir el presupuesto de egresos; entonces, su vigencia, cuando mucho será de un año, es más, su vigencia normal será de un año, pero eso no implica que el Ejecutivo no puede presentar otra iniciativa tendiente a modificarla antes de transcurrido ese año, o que dicha ley no puede ser modificada, reformada o adicionada en el transcurso de ese año, cuando las circunstancias socioeconómicas así lo requieran y el legislador estime conveniente atenderlas, pues no existe ninguna limitación temporal para que el Congreso de la Unión expida leyes en las que imponga las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, mucho menos para introducir, como en el caso, sólo una modificación a propósito de la periodicidad de los pagos provisionales. El Ejecutivo Federal tiene la obligación de presentar, cada año, esa iniciativa de Ley de Ingresos, y la Cámara de Diputados tiene la obligación de discutir esos ingresos y de aprobarlos, en su caso, como Cámara de Origen, pero ni el uno ni la otra tienen la prohibición para presentar o estudiar, respectivamente, antes de transcurrido el año, alguna iniciativa de ley que a aquélla modifique. De estimar que no existe la posibilidad jurídica de modificar, adicionar o reformar las Leyes de Ingresos, y partiendo de una identificación o correspondencia exacta entre ingresos y egresos, no se podría atender la excepción al principio de anualidad a propósito de los egresos, contenida en el artículo 126 constitucional, pues en relación con los ingresos no existe una excepción expresa que hiciere posible fijar nuevos ingresos o incrementar los existentes para cubrir esos egresos no presupuestados originalmente. Por otra parte, si se considera que ni las disposiciones que integran esas Leyes de Ingresos deben tener forzosamente vigencia anual, sino que pueden ser modificadas antes del término de un año, con mucha razón puede sostenerse que no hay impedimento legal alguno para que el Congreso de la Unión, en cualquier tiempo, reforme, adicione, modifique o derogue disposiciones en materia tributaria, siempre que en dichas leyes se respeten esos principios de legalidad, proporcionalidad y equidad que para todo impuesto derivan de la fracción IV del artículo 31 constitucional."

En estas condiciones, si el acuerdo que crea el programa "Pensión G." para el ejercicio fiscal de dos mil tres tiene vigencia anual, entonces, es inconcuso que ya concluyó su vigencia, y para efectos de la controversia constitucional ya cesaron sus efectos, lo cual implica que éste dejó de surtir sus efectos jurídicos y, por ende, no es posible realizar pronunciamiento alguno al respecto, esto es, al ser anual la materia de impugnación, no se advierte que pueda producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza.

Aunado a lo anterior, debe precisarse que aun cuando se estudiara la constitucionalidad del acto impugnado, la sentencia no podría surtir plenos efectos, toda vez que la resolución que se llegara a dictar no podría tener efectos constitutivos de derechos.

Por consiguiente, se concluye que resulta improcedente el presente asunto respecto del acto que se impugna y, por ende, procede sobreseer de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, que prevé:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la controversia constitucional a que este expediente se refiere.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., J.R.C.D., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Fue ponente en este asunto el señor M.J. de J.G.P..