Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 17/2002. MUNICIPIO DE L., ESTADO DE MÉXICO.

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dos de septiembre de dos mil dos.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el trece de febrero de dos mil dos, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, V.J.G., quien se ostentó como síndico municipal y en representación del Ayuntamiento de L., Estado de México, promovió controversia constitucional demandando de la autoridad que a continuación se señala, la invalidez del acto que también se menciona:

"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: La honorable LIV Legislatura del Estado de México, autoridad emisora de las disposiciones de carácter general, con domicilio en Palacio Legislativo del Estado de México, sito en Plaza Hidalgo sin número, colonia Centro, en la ciudad de Toluca, México, y A.M.R., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de México, autoridad que realizó el acto de promulgación respectivo, con domicilio en el edificio del Palacio de Gobierno del Estado de México, ubicado entre las calles de N.B. y L. de Tejada, colonia Centro, en la ciudad de Toluca, México. ... IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieren publicado: Lo constituye el Decreto Número 51 de la honorable LIV Legislatura del Estado de México, de fecha veintinueve de diciembre del año 2001, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México, Gaceta del Gobierno, el día lunes treinta y uno de diciembre del año 2001, por el que se emite el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del año 2002."

SEGUNDO. Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:

"1. Mediante publicación realizada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México, Gaceta del Gobierno, de fecha 31 de diciembre del año 2001 se publicó, mediante Decreto Número 51, por la H. LIV Legislatura del Estado de México, el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del año 2002, mismo que constituye el antecedente del acto cuya invalidez en esta vía se demanda y por el cual fue del conocimiento público y, en específico, de mi representado, como lo justifico con el original del referido periódico oficial y que obra de sus fojas 88 a la 132, mismo que adjunto a la presente controversia como anexo número dos. 2. Una vez realizado el análisis del mencionado decreto del presupuesto de egresos se advierte, a todas luces, que fue emitido en contravención a la Constitución Federal y Local, violando las garantías de legalidad y seguridad jurídica, con el cual se causa un grave perjuicio a mi representado; situación por la cual se acude a la presente vía con el objeto de que se declare la invalidez del acto motivo de la presente controversia."

TERCERO. Los conceptos de invalidez expresados son los siguientes:

"Primero. Se considera, en primer lugar, que el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del año 2002, violenta en su artículo 14 lo preceptuado por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México en su artículo 19, en relación con los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de las siguientes consideraciones: El Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del año 2002, en su artículo 14, a la letra reza lo siguiente: 'Las erogaciones previstas para el gasto de capital que incluye la adquisición de bienes muebles e inmuebles y la obra pública, ascienden a $3,420'586,185.90, distribuidos en la clasificación económica de la siguiente manera:

Ver tabla 1

"'Los recursos del Programa Estatal de Inversión Pública se ejercerán en las obras, acciones y proyectos que integran los programas derivados del Plan de Desarrollo del Estado de México 1999-2005. Los recursos asignados a los capítulos 5000 y 6000 no podrán ser transferidos a gasto corriente. A efecto de asesorar, promover, fomentar y dar seguimiento a la inversión pública en el Estado, la secretaría destinará hasta un 1.0% del monto total presupuestado para el Programa Estatal de Inversión Pública. Dichos recursos estarán sujetos a los procedimientos de contratación, ejercicio, comprobación, registro y control en la materia. Los recursos presupuestarios del capítulo 6000 se distribuyen por eje rector hasta por los siguientes montos:

Ver tabla 2

"'Estos montos se ejercerán de acuerdo con la legislación aplicable y las normas que en la materia emita la secretaría.'. Por su parte, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 19, nos dice que: 'Los recursos cuya captación y administración corresponda a las autoridades, se aplicarán preferentemente a la atención y solución de las necesidades de los habitantes, para lo cual las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos del Estado y de los Municipios, estarán orientados a la asignación prudente de tales recursos, considerando criterios de proporcionalidad y equidad en la distribución de cargas y de los beneficios respectivos entre los habitantes.'. Como vemos, la disposición emitida en el presupuesto de egresos mencionado contraviene lo preceptuado por la Constitución del Estado, al haber emitido dicho presupuesto sin establecer criterios de proporcionalidad y equidad para su distribución, violentando, en consecuencia, el principio de legalidad que consagra nuestra Constitución Federal en los artículos 14 y 16. La propia Constitución Particular del Estado establece de manera clara al hacer alusión a los recursos que capte el Estado y cuya administración le corresponda a las autoridades, será imperativo que, entre otros, en el presupuesto de egresos del Estado se consideren criterios de proporcionalidad y equidad en su distribución. En tanto que en el presupuesto de egresos multicitado, no se contemplan, al referirse a los recursos del Programa Estatal de Inversión Pública, criterios de proporcionalidad y equidad que sean tomados en cuenta al momento en el que el Ejecutivo del Estado distribuya entre los diversos Municipios de la entidad los recursos públicos. Violentando con ello lo mandatado por la Constitución Particular en su artículo 19, que exige criterios para la asignación prudente de dichos recursos. Es clara la Constitución al exigir que los presupuestos de ingresos y de egresos del Estado considerarán criterios de proporcionalidad y equidad en su distribución. Nos dice la Ley Suprema Estatal que en los presupuestos, que en el caso particular lo es el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado para el ejercicio fiscal 2002, se considerarán criterios. El Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia define el término 'considerando', como: 'Cada una de las razones esenciales que preceden y sirven de apoyo a un fallo o dictamen y empiezan con dicha palabra.'. En tanto que la misma academia, define como 'criterio': 'N. para conocer la verdad.'. Esto es, la Constitución nos dice que el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de México nos debió de dar esas normas, que son razones esenciales, para posteriormente realizar el acto material de distribución de dichos recursos presupuestales. Esto, a fin de conocer de manera cierta y verdadera en el presupuesto de egresos la proporcionalidad y equidad con que se distribuirán los recursos, y con ello conocer con certeza y seguridad el derecho que tiene mi representado a recibir del presupuesto del programa de inversión pública. Criterios que deben ser en sí mismos las herramientas y parámetros a fin de dar certeza y seguridad jurídica a cada uno de los Municipios respecto de los recursos que por derecho les deben de corresponder, y no dejar al arbitrio de una persona el que determine si un Ayuntamiento tiene derecho o no a la asignación de recursos del Programa Estatal de Inversión Pública, y en el caso de que le sea asignado una parte de este presupuesto, estaría también al arbitrio o discrecionalidad de esta persona la cantidad o monto de los recursos a asignar a mi Municipio, violentando con ello, entre otros, el principio de seguridad jurídica que consagra nuestra Constitución Federal. Criterios que son indispensables establecer y que, por ello, para diversas materias se contemplan de manera imperativa en la propia Constitución Particular, ya que constituyen, en sí mismo, razones esenciales y sustento de acciones y objetivos que ordena y busca la propia Constitución en múltiples ámbitos y materias. Tan sólo algunos ejemplos de ello los encontramos en el artículo 12, en su último párrafo, que a la letra dice: 'Artículo 12. ... La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo señalará las sanciones que deban imponerse por incumplimiento de estas disposiciones.'. El artículo 39 del mismo instrumento nos dice: 'Artículo 39. La Legislatura del Estado se integrará con 45 diputados electos en distritos electorales según el principio de votación mayoritaria relativa y 30 de representación proporcional. La base para realizar la demarcación territorial de los 45 distritos electorales será la resultante de dividir la población total del Estado, conforme al último censo general de población, entre el número de los distritos señalados, teniendo también en cuenta para su distribución, los factores geográfico y el socioeconómico. ...'. En tanto el artículo 61 establece: 'Son facultades y obligaciones de la legislatura: ... XXVI. Crear y suprimir Municipios, tomando en cuenta criterios de orden demográfico, político, social y económico. ...'. Como vemos, en innumerables casos los criterios son condiciones sine qua non para que se cumpla o realice el derecho. Esto es, la propia Constitución contempla la necesidad de que se establezcan criterios, ya sea a nivel constitucional o de ley, pero que se establezcan a fin de que las acciones que realicen los diversos órganos del Estado, de la naturaleza que sean, funden sus acciones y facultades en criterios previamente establecidos a fin de que éstos tengan sustento y, con ello, dar también cumplimiento al principio de seguridad jurídica que debe imperar en todo régimen de derecho. De no existir estos criterios previamente establecidos en el presupuesto de egresos, carecería de fundamento la distribución que realizara el Gobierno del Estado, asimismo, se correría el peligro de aplicar criterios arbitrarios, propios y con la posibilidad de caer en criterios subjetivos, parciales, inequitativos e inciertos. De allí que haya previsto y establezca la propia Constitución del Estado que sea la legislatura un órgano colegiado y no una persona física la que dé esos criterios. La estructura que está prevista en el procedimiento de la emisión del presupuesto de egresos procura el evitar ese tipo de situaciones o errores. Esto es, la Constitución parte del supuesto de que los menos y no los más, en casos delicados como el particular, están expuestos a equivocarse. De allí que sea ordenado por la Constitución que un órgano colegiado (Legislatura del Estado) sea la facultada para emitir esos criterios de proporcionalidad y equidad de distribución. Agravio que se me causa al no haber certeza en los montos o cantidades que tiene derecho a recibir el Municipio hoy actor, en virtud de no existir criterio previamente criterios de proporcionalidad (sic) y equidad que me sean ciertos, previamente a aplicar en el momento de la asignación de dichos recursos del Programa Estatal de Inversión Pública. Si partimos de la definición de seguridad jurídica que nos da el jurista E.G.M., como la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán objeto de ataques violentos o que, si éstos llegan a producirse, le serán asegurados por la sociedad, protección y reparación. Dicho así, debemos tener la seguridad jurídica en el presente caso, de que el Ayuntamiento hoy actor en el presente medio tendrá asignada una cantidad determinada y cierta de recursos que le corresponden del presupuesto del Programa Estatal de Inversión Pública y en el posible caso de que no sea así, pueda con seguridad exigir lo que en derecho le corresponde, y de este modo tener la certeza de que esos bienes o derechos del Ayuntamiento del Programa Estatal de Inversión Pública le serán respetados. Pero, para ello, se requiere que existan las condiciones necesarias o ideales para que esta garantía se cumpla, que en el presente caso son los criterios de proporcionalidad y equidad que se requieren establecer como lo ordena y prevé la Constitución Particular del Estado en su artículo 19, en el apartado correspondiente del artículo 14 relativo a la distribución que deberá haber de los recursos del Programa Estatal de Inversión Pública establecido en el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado para el ejercicio fiscal del año 2002. Al omitir dicho presupuesto la emisión de criterios de proporcionalidad y equidad con que se habrán de distribuir dichos recursos, se violentaron los principios de legalidad y seguridad jurídica que consagra nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como indirectamente el principio de supremacía constitucional, tanto de la citada Ley Suprema, como de la Particular del Estado. Con el objeto de robustecer lo anterior, me permito citar lo que esta H. Suprema Corte ha sostenido respecto de lo que debemos de entender por equidad y proporcionalidad. 'PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD. SON REQUISITOS DE NATURALEZA DISTINTA CON LOS CUALES DEBEN CUMPLIR LAS LEYES FISCALES. La proporcionalidad y equidad que deben cumplir las leyes fiscales, conforme a la fracción IV del artículo 31 de la Constitución, no deben confundirse, pues tienen naturaleza diversa, ya que mientras el primer requisito significa que las contribuciones deben estar en proporción con la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, el segundo consiste en que éstos reciban un trato igual, lo que se traduce en que las leyes tributarias deben tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales.'. 'IMPUESTOS, VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE LOS. De acuerdo con el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna, para la validez constitucional de un impuesto se requiere la satisfacción de tres requisitos fundamentales; primero, que sea establecido por ley; segundo, que sea proporcional y equitativo, y tercero, que se destine al pago de los gastos públicos. Si falta alguno de estos tres requisitos, necesariamente el impuesto será contrario a lo estatuido por la Constitución General. Ahora bien, aun cuando respecto de los requisitos de proporcionalidad y equidad, este Tribunal Pleno no ha precisado una fórmula general para determinar cuándo un impuesto cumple dichos requisitos, que traducidos de manera breve quieren decir de justicia tributaria, en cambio, de algunas de las tesis que ha sustentado, pueden desprenderse ciertos criterios. Así se ha sostenido, que, si bien el artículo 31 de la Constitución, que establece los requisitos de proporcionalidad y equidad como derecho de todo contribuyente, no está en el capítulo relativo a las garantías individuales, la lesión de este derecho sí es una violación de garantías cuando los tributos que decreta el Poder Legislativo son notoriamente exorbitantes y ruinosos. También este Tribunal Pleno ha considerado que la equidad exige que se respete el principio de igualdad, determinando que es norma de equidad la de que se encuentren obligados a determinada situación los que se hallen dentro de lo establecido por la ley y que no se encuentren en esa misma obligación los que están en situación jurídica diferente o sea, tratar a los iguales de manera igual. Es decir, este Tribunal Pleno ha estimado que se vulnera el derecho del contribuyente a que los tributos sean proporcionales y equitativos, cuando el gravamen es exorbitante y ruinoso y que la equidad exige que se respete el principio de igualdad.'. Segundo. De igual forma, en segundo lugar, se considera que el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del año 2002, violenta los artículos 13, 16, 41, primer párrafo, 115, 116, segundo párrafo, 126 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la fracción XXX del artículo 61 y 147 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, en razón de las siguientes consideraciones jurídicas. Lo anterior con base en los siguientes razonamientos y estudio de diversas disposiciones a nivel de la Constitución Federal, esto, en virtud de que su estudio requiere de un análisis sistemático y funcional de diversas disposiciones constitucionales. Por otra parte, precisar su relación con lo que se refiere a la fijación de las remuneraciones a todos los servidores públicos del Estado con la aprobación del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal 2002. Es preciso mencionar que debe existir un sistema jurídico congruente en lo que se refiere al presupuesto de egresos del Gobierno del Estado con el principio contenido en el artículo 39 de la Constitución Federal, consistente en que la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo, así como con el derivado del artículo 40, en cuanto a que 'es voluntad del pueblo constituirse en una República representativa', principios a los que se encuentran sujetas todas las entidades federativas, incluyendo, desde luego, los Municipios. Por lo que toca al sistema de fijación de remuneraciones, existe un dispositivo de carácter general aplicable no sólo a la Federación, sino también a los Estados y a los Municipios. El artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dice a la letra: 'Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda.'. La Ley Fundamental acoge el principio básico de nuestro sistema jurídico, consistente en que sólo a través de un acto formalmente legislativo se puede establecer el salario de un servidor público, lo que resulta congruente con los principiosde soberanía y representación popular. Ésta es la razón por la cual, tratándose de funcionarios federales, se exige que su remuneración la establezca la Cámara de Diputados en el presupuesto de egresos, tal como lo estipulan los artículos 75 y 126 de la Constitución, que ordenan: 'Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.'. 'Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior.'. El Constituyente reservó a la representación nacional la facultad de fijar las remuneraciones de los servidores públicos a través de la aprobación del correspondiente presupuesto de egresos de la Federación, el cual es un acto formalmente legislativo, por provenir de una de las Cámaras del Congreso de la Unión, tal como lo señala el artículo 74, fracción IV, de la Ley Fundamental, que establece: 'Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ... IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior. ...'. Por otra parte, el artículo 73 señala, en su fracción VII, la facultad del Congreso de la Unión de imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. También resultan ilustrativos los párrafos tercero a séptimo del propio artículo 74, que disponen: '... No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República. La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Para la revisión de la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.'. El párrafo noveno del artículo 100, relativo al Poder Judicial de la Federación, que constitucionalmente goza de plena autonomía en grado superior o, al menos, análogo a la de las entidades y Municipios, dispone: 'La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo del artículo 99 de esta Constitución. Los presupuestos así elaborados serán remitidos por el presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su presidente.'. Respecto del Gobierno del Distrito Federal, se previenen disposiciones semejantes. En la base primera del artículo 122, se establece que: '... V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: a) Expedir su ley orgánica, la que será enviada al jefe de Gobierno del Distrito Federal para el solo efecto de que ordene su publicación; b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Dentro de la Ley de Ingresos, no podrán incorporarse montos de endeudamiento superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso de la Unión para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito Federal. ...'. Finalmente, también fortalece las consideraciones expuestas el artículo 127 de la Constitución, que establece: 'Artículo 127. El presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos de la Federación y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales, según corresponda.'. De esta forma, la interpretación sistemática de los artículos transcritos del Código Supremo lleva a la conclusión de que sólo pueden retribuirse los servicios prestados por un servidor público federal en los términos señalados en el presupuesto de egresos de la Federación aprobado anualmente por la Cámara de Diputados. Las anteriores consideraciones, sustentadas en disposiciones de la Constitución Federal, permiten inferir que si las Constituciones y leyes locales deben seguir el mismo sistema (sic). Esto quiere decir que cuando la fracción XXX del artículo 61 establece que es facultad de la legislatura expedir anualmente el presupuesto de egresos que distribuya el gasto público, el cual no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley. Lo que quiere decir es que se está respetando lo establecido por la Constitución Federal al prevenir que sólo la legislatura, como órgano legislativo, representante de la ciudadanía, puede autorizar la remuneración de los servidores públicos, no sólo del Estado, sino también de los Municipios, al carecer el Poder Ejecutivo y los Ayuntamientos del carácter de órgano formalmente legislativo. El mandato del artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que nos dice: '... Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley ...', se vería violentado e insatisfecho si la remuneración de un servidor público fuera autorizada por algún órgano de la administración pública, esto es, por algún ente, llámese gobernador, que no sea un órgano formalmente legislativo que no tiene facultades para expedir leyes. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su primer párrafo, ordena que el Poder Público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, en Legislativo y en Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un solo individuo; este precepto conjuntamente con lo ordenado por el artículo 115 de la Constitución Federal, así como con los artículos 61, fracción XXX y 147 de la Constitución Local, llevan a la conclusión de que la facultad de establecer las remuneraciones ordinarias y extraordinarias de los servidores públicos del Estado de México corresponde, única y exclusivamente, a la Legislatura del Estado. Así es como con una interpretación sistemática, armónica y funcional entre las disposiciones de las Constituciones Federal como Local, nos lleva a la conclusión que el único órgano competente para establecer los salarios o retribución a los servidores públicos en el Estado de México, en el ámbito local, lo es la legislatura, y el momento para realizar o señalar dicha retribución lo fue en el momento de decretar y emitir el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del 2002. Así, la medida que se establece en la fracción XXX del artículo 61 de la Constitución Política del Estado de México, que establece que la legislatura al aprobar el presupuesto de egresos no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley, y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo, así como lo establecido por el artículo 147 del mismo ordenamiento, al señalar que el gobernador, los diputados, los Magistrados de los Tribunales Superior de Justicia y de lo Contencioso Administrativo, los miembros del Consejo de la Judicatura y los demás trabajadores al servicio de los poderes del Estado, así como los miembros de los Ayuntamientos y demás servidores públicos municipales, recibirán una retribución adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada en el presupuesto de egresos que corresponda. Disposiciones que ordenan establecer remuneraciones de los servidores públicos como un acto formalmente legislativo, en las atribuciones que la Constitución Federal, así como la Constitución Estatal y las leyes secundarias otorgan a la Legislatura Local para aprobar, entre otras, la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado. Facultad reservada a la legislatura, de señalar y establecer los sueldos que habrán de percibir los servidores públicos del Gobierno del Estado como retribución por sus servicios prestados, que deben ser establecidos por el órgano colegiado representante de la sociedad, a fin de que quien determine los montos que correspondan a los distintos puestos y responsabilidades de cada uno de los servidores públicos, desde el gobernador hasta el empleado de nivel menor de la administración, sean definidos y establecidos guardando armonía, proporcionalidad y equidad con las percepciones de los demás servidores públicos del Estado y de los Municipios, extremos que sólo puede alcanzar el Congreso Local, que por sus propias funciones tiene la visión de panorama general de la entidad en los aspectos de la administración pública. Mediante la aprobación de los montos de los salarios y remuneraciones a los servidores públicos, la Legislatura Local tiene la oportunidad, aplicando criterios equitativos generales, de contribuir a la integración presupuestal de los diferentes órganos de la administración pública, e inclusive de los Ayuntamientos, a fin de que los servidores públicos se vean retribuidos en la proporción a las posibilidades financieras, y con ello se evitaría la fijación de remuneraciones tan desmesuradas dentro de los criterios generales que constituyen desigualdades incongruentes y con ello cooperar al fortalecimiento del Pacto Federal. Las Constituciones ordenan que la fijación de los salarios y remuneraciones a los servidores públicos, que en el caso particular a los servidores públicos en el Estado de México, se realice por parte de la Legislatura del Estado con el objeto y la visión de evitar que la situación económica de los funcionarios y/o servidores públicos, que por falta de temperamentos a sus remuneraciones se incrementen de manera excesiva, venga a sustituir las motivaciones y convicciones políticas, éticas y de servicio, requeridas en todos aquellos individuos que aspiren a ocupar un puesto administrativo o de elección popular. Es importante recordar que el hecho de que los montos o la determinación de los salarios o remuneraciones a los servidores públicos del Poder Ejecutivo, Judicial y de los Ayuntamientos, es una facultad exclusiva de la Legislatura del Estado, si bien son entes autónomos e independientes, pero no soberanos, cabe concluir que la omisión en el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del año 2002 de señalar los salarios, retribuciones y remuneraciones a los servidores públicos de la administración pública local en el Estado, es un violentamiento a las disposiciones que señala nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los artículos señalados anteriormente, así como una violación a los artículos 61, fracción XXX y 147 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. Siendo al caso aplicable el criterio sustentado por este Máximo Tribunal judicial, la jurisprudencia que al tenor literal señala: 'REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPALES. CORRESPONDE ESTABLECERLAS AL PODER LEGISLATIVO AL APROBAR LAS LEYES MUNICIPALES RELATIVAS, CON VISTA AL PRESUPUESTO DE EGRESOS APROBADO POR EL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN). De la interpretación sistemática de los artículos 13, 73, fracción VII, 74, fracción IV, 75, 100, 115, 116, 122, 126 y 127 de la Constitución General de la República; y, en especial, de los antecedentes del proceso de reforma del artículo 115 citado, en el año de 1983, se desprende que un principio fundamental de nuestro régimen constitucional es que sólo a los órganos legislativos, en su carácter de representantes populares, compete establecer las remuneraciones de los servidores públicos de la Federación, siendo contrario a la Ley Fundamental cualquier ingreso que con motivo de la prestación de un servicio, reciba un funcionario público y que no esté aprobado por el Poder Legislativo, de lo que se infiere lógicamente que la disposición contenida en el párrafo final de la fracción IV del artículo 115 constitucional, en el sentido de que «los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles», no puede interpretarse en el sentido de que ello faculta a éstos a fijar las remuneraciones de sus miembros, sin ningún límite establecido por los órganos legislativos, sino, por el contrario, debe concluirse que debe sujetarse, en primer lugar, al sistema que se deriva del marco establecido, en el aspecto examinado, por la Constitución Federal, y coherentemente, al que la Constitución y las leyes locales prevengan, de acuerdo con aquél, sin que ello implique la afectación a la autonomía municipal, pues ésta, constitucionalmente, se debe entender condicionada a lo que establezcan al respecto dichos ordenamientos.'. El conflicto existente debe ser dirimido siguiendo el principio de supremacía constitucional que rige nuestro Estado de derecho, pues la Constitución General de la República es superior a todas las Constituciones de las entidades federativas en virtud del Pacto Federal, conforme al cual se envuelven estas últimas en una cobertura única, proyectándose la unidad política de la Federación denominada Estados Unidos Mexicanos. El principio fundamental sobre el que descansa nuestro régimen constitucional es la supremacía de la Constitución. Sólo la Constitución es suprema en la República. Ni el Gobierno Federal, ni la autonomía de sus entidades, ni los órganos del Estado que desempeñan y ejercen las funciones gubernativas, ya sean órganos del Poder Federal, ya sean órganos del Gobierno Local son, en nuestro derecho constitucional, soberanos, sino que todos ellos están limitados expresa o implícitamente, en los términos que el texto positivo que nuestra Ley Fundamental establece. La Constitución Federal se ocupa de establecer estrictamente la organización federal, estatal y municipal; las leyes reglamentarias se ocupan de regular la aplicación de los preceptos constitucionales; la supremacía constitucional está consagrada, incluso, en el propio texto de nuestra Ley Fundamental, cuando en su artículo 133 establece: 'Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.'. A efecto de dar cabal cumplimiento al principio de supremacía constitucional, cuando ocurre una reforma o adición a la Ley Fundamental llevada a cabo de conformidad con lo dispuesto por el artículo 135 constitucional, el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales están obligadas a reformar, adicionar o modificar y apegarse a sus ordenamientos legales, a efecto de que los mismos se ajusten al contenido de la Constitución Federal. Por lo cual solicito a los integrantes de esta H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, tengan a bien ordenar a la autoridad responsable el que incorpore dentro del cuerpo del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del año 2002, la relación de los montos o cantidades que deberán de recibir como retribución por su trabajo, función, empleo, cargo o servicio prestado, todos los servidores públicos de la administración pública local en la entidad, atendiendo, entre otros criterios, los de proporcionalidad, equidad, responsabilidad. Así vemos cómo en el segundo párrafo de la fracción XXX se señala por nuestra Carta Magna Estatal, que la legislatura al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley. Lo que se traduce en que existe la obligación de la legislatura, por mandato expreso de la Constitución Particular del Estado, el de señalar o establecer la retribución que deberán de percibir todos los servidores públicos del Estado, esto es, si bien no de manera individualizada y personalizada, sí, al menos, por medio de los llamados tabuladores. En virtud de haberse violado el principio de legalidad que consagra nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 14 y 16, solicito ordene a la responsable el que enmiende el decreto 51 multicitado, a fin de que contenga, en términos de las Constituciones Federal y la Particular del Estado, el monto de los sueldos, salarios, retribuciones, compensaciones o pagos a los servidores públicos del Estado de México, de manera gráfica y esquemática a través de los llamados comúnmente como 'tabuladores', a fin de que la población conozca la retribución que le debe de corresponder a cada servidor público atendiendo a su cargo, desempeño, responsabilidad, área, etc."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son el 13, 14, 16, 115, 116, segundo párrafo, 126 y 133.

QUINTO. Por acuerdo de veinte de febrero de dos mil dos, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por presentada la demanda de mérito, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, correspondiéndole el número 17/2002, y por razón de turno designó como instructor al Ministro J.D.R..

Por auto de veintiuno de febrero de dos mil dos, el Ministro instructor tuvo por presentado al promovente, admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

SEXTO. Al producir su contestación de demanda, el Congreso y el GobernadorConstitucional, ambos del Estado de México, coincidieron al manifestar, en síntesis, lo siguiente:

1. Que en el presente asunto se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 10 y 11 del mismo ordenamiento legal, por virtud de que el síndico del Ayuntamiento del Municipio de L., Estado de México, quien suscribió la demanda en representación del Municipio actor, no cuenta con legitimación para ello, ya que la representación recae en el Ayuntamiento como órgano de gobierno, que si bien es cierto que es representado por el síndico municipal, también lo es que para que éste pueda representar al Municipio se requiere un acuerdo previo, el cual no se ha emitido.

2. Que el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del año dos mil dos, impugnado en esta vía, no contraviene los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, ni el artículo 19 de la Constitución del Estado, ya que por tratarse de un acto materialmente administrativo, a través del cual se autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos, los principios de proporcionalidad y equidad que rigen para las contribuciones no pueden interpretarse y aplicarse en el mismo sentido tratándose del ejercicio de los recursos públicos; de tal suerte que los citados principios se cumplen por el Estado cuando se destinan esos recursos a satisfacer las necesidades colectivas y sociales de sus habitantes.

3. Que contrariamente a lo argumentado por la demandante, sí existen criterios previos de proporcionalidad y equidad en el presupuesto de egresos para la asignación y ejercicio de los recursos, ya que tratándose de los provenientes de aportaciones federales, su destino es para las obras, proyectos y acciones de beneficio social que al respecto prevén la Ley de Coordinación Fiscal y el Código Financiero del Estado de México, y no al libre arbitrio; por otro lado, los restantes recursos se ejercen conforme al citado Código Financiero, que dispone que el presupuesto de egresos se ejercerá de acuerdo con la metodología establecida por la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado, y al efecto se emitió el acuerdo publicado en la Gaceta del Gobierno el treinta de enero de dos mil dos, que contiene el Manual de Operación del Programa Estatal de Inversión Pública para ese año, cuyo objetivo es establecer los lineamientos generales que deberán observar las dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos de la administración pública estatal y los Ayuntamientos.

4. Que el concepto de invalidez consistente en que el presupuesto de egresos no cumplió con el requisito de proporcionalidad y equidad previsto en el artículo 19 de la Constitución del Estado de México, es infundado, por virtud de que la actora alega una contradicción entre un numeral del presupuesto de egresos y uno de la Constitución Local, de tal forma que no formula argumentaciones que refieran una invasión de la esfera competencial atribuida en la Constitución Federal.

5. Que el acto impugnado no es violatorio de los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que no se vulneran las formalidades esenciales del procedimiento; además de que la aprobación del presupuesto de egresos y su ejecución no son una facultad o atribución conferida constitucionalmente al Municipio demandante.

6. Que el acto impugnado no es conculcatorio de la Constitución Federal, en tanto que el presupuesto de egresos autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos, pero no es el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, puesto que éstos ya están previstos en el Código Financiero del Estado de México y Municipios.

7. Que el acto impugnado no contraviene los artículos 13, 16, 41, primer párrafo, 115, 116, segundo párrafo, 126 y 133 de la Constitución Federal, por el hecho de no detallar el salario de los servidores públicos en forma individualizada, como lo alega la demandante, ya que si bien es cierto que la fracción XXX del artículo 61 de la Constitución Local faculta a la Legislatura del Estado a expedir anualmente la Ley de Ingresos, así como el presupuesto de egresos, en el que no se podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley, también lo es que la fracción XXXI del propio numeral faculta al Congreso a recibir, revisar, fiscalizar y calificar cada año las cuentas públicas del Estado, lo que válidamente lleva a concluir que no se requiere forzosamente la inclusión en el presupuesto de egresos de un tabulador, puesto que basta con señalar la distribución por ejes rectores, programas y, en particular, para el pago de los recursos previstos en el capítulo 1000, destinados a los servicios personales. Cabe agregar, que para la aprobación del presupuesto de egresos para el año dos mil dos, en el rubro de servicios personales, se tomó en consideración el tabulador de sueldos y salarios de los servidores públicos que el Ejecutivo Estatal acompañó a la exposición de motivos de la iniciativa de presupuesto de egresos.

El Congreso del Estado de México, adicionalmente, hace valer las causales de improcedencia siguientes:

1. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 1o. del mismo ordenamiento legal, por virtud de que el objeto de las controversias constitucionales es el de preservar la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con apego a la Constitución Federal y, en el caso concreto, el acto impugnado no invade la esfera competencial de la parte actora.

2. Que la presente controversia constitucional resulta improcedente, ya que lo impugnado es un acto materialmente administrativo y no una norma general, de tal suerte que si este medio de control constitucional sólo procede en contra de normas generales, debe sobreseerse en el juicio, atento la tesis jurisprudencial de este Tribunal Pleno, publicada con el rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.".

SÉPTIMO. El procurador general de la República externó, en síntesis, lo siguiente:

1. Que la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

2. Que quien signó la demanda fue el síndico municipal, quien acreditó contar con tal carácter y tiene la representación legal del Ayuntamiento actor, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, por lo que resulta infundada la causa de improcedencia alegada al respecto por el Congreso del Estado de México.

3. Que el decreto del presupuesto de egresos combatido, constituye un acto de aplicación de la Ley de Coordinación, del Código Financiero del Estado de México y Municipios, y demás ordenamientos aplicables a la materia, en cuanto a que autoriza al Poder Ejecutivo Estatal a efectuar la inversión de los fondos públicos que le pertenecen a la entidad, sin que en él se otorguen competencias o se establezcan derechos y obligaciones, ya que éstos se encuentran previstos en las leyes que aplica; de esta forma, el citado presupuesto de egresos no soslaya los principios de proporcionalidad y equidad a que se refiere el artículo 19 de la Constitución Local, como lo argumenta la actora, toda vez que el ejercicio de los recursos que le corresponde a los Municipios se sujetarán a lo previsto en los citados ordenamientos legales; por tanto, no se deja al arbitrio del Poder Ejecutivo Estatal la distribución y aplicación de los recursos del Programa Estatal de Inversión Pública, sino que en las referidas leyes se prevén los mecanismos en los cuales se rige la asignación de esos recursos.

4. Que el artículo 61, fracción XXX, de la Constitución Política del Estado de México, impone al Congreso Local el deber de señalar en el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado, la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido en la legislación local; sin embargo, el propio precepto constitucional prevé que en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo. De esta forma, la omisión que al respecto alude la actora, no necesariamente implica una violación a la Constitución Federal, ya que se prevén mecanismos para no dejar en estado de indefensión a los trabajadores de la administración pública de la entidad.

Que no obstante lo anterior, los artículos 11 y 46 del acto impugnado, dan cabal cumplimiento al mandato contenido en los artículos 61, fracción XXX y 147 de la Constitución Local, al consagrar un rubro destinado a cubrir los salarios de los trabajadores de la administración pública estatal, sin que se prevea en la citada norma constitucional, que en el presupuesto de egresos se inserte un tabulador en el que se especifique el monto de los sueldos, salarios, retribuciones y compensaciones de los servidores públicos, de manera gráfica y esquemática, como erróneamente lo considera la actora.

OCTAVO. Con fecha cinco de junio de dos mil dos tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y agotado el trámite respectivo se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de México por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el Municipio de L., de la misma entidad.

SEGUNDO. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede a analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

Conviene destacar que en la presente vía, el acto impugnado se hizo consistir en el Decreto Número 51 emitido por el Congreso del Estado de México, que contiene el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de México para el ejercicio fiscal del año 2002, publicado en la Gaceta del Gobierno de esa entidad el treinta y uno de diciembre de dos mil uno.

Ahora bien, para efectos de la oportunidad de la demanda, las fracciones I y II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, prevén:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y."

El precepto transcrito prevé que el plazo para promover la controversia constitucional será:

a) Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta sus efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; y

b) Tratándose de normas generales, el plazo para promover la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación.

En el caso particular, y para efectos de la oportunidad de la demanda, resulta irrelevante analizar si conforme a la naturaleza de lo impugnado se trata de una norma general o de un acto concreto, toda vez que el Municipio actor se ostenta sabedor del decreto controvertido el treinta y uno de diciembre de dos mil uno, en que fue publicado en la Gaceta del Gobierno de la entidad (fojas veintiocho a noventa y tres del expediente); por tanto, en cualquiera de los casos el plazo de treinta días que para la promoción de la demanda prevén las fracciones I y II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, debe computarse a partir del día siguiente al de la publicación oficial, es decir, del dos de enero de dos mil dos al trece de febrero del mismo año, descontados los días sábados cinco, doce, diecinueve y veintiséis de enero, dos y nueve de febrero, domingos seis, trece, veinte y veintisiete de enero, tres y diez de febrero, así como el cinco de febrero de dos mil dos, días en los que no corrieron los términos de conformidad con lo dispuesto por el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en relación con los artículos 2o. y 3o., fracciones II y III, de la ley reglamentaria de la materia.

En consecuencia, si la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el trece de febrero de dos mil dos, debe concluirse que fue presentada oportunamente, al tratarse, según se advierte, del último día del plazo para su promoción.

TERCERO. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, procede analizar a continuación la legitimación de la parte promovente de la controversia constitucional.

Suscribe la demanda de controversia constitucional V.J.G., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de L., Estado de México, quien acredita contar con esa calidad, con la copia fotostática certificada de la constancia de mayoría expedida por el presidente y el secretario del Consejo Municipal Electoral del citado Municipio, en la que se hace constar que fue electo síndico municipal para el periodo constitucional que comprende del dieciocho de agosto de dos mil al diecisiete de agosto de dos mil tres.

Ahora bien, los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia, disponen:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Previamente a determinar la legitimación correspondiente, conviene precisar que los Ayuntamientos son órganos de dirección y administración política de los Municipios y tienen legitimación para entablar demandas.

Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia número 51/2000, emitida por el Tribunal Pleno, consultable en la página ochocientos trece del Tomo XI, correspondiente al mes de abril de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, la cual indica:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS AYUNTAMIENTOS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA PLANTEARLAS CON LOS OTROS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Si bien es cierto que en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se otorga legitimación para plantear los conflictos que se susciten entre los órganos originarios del Estado, por la vía de la controversia constitucional, al Municipio y no al Ayuntamiento, se entiende que aquél actúa en el mundo real y jurídico a través de su órgano de gobierno y representación política, que lo es el Ayuntamiento según lo previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional. De lo anterior se sigue que el Ayuntamiento, a través de los servidores públicos a los que la legislación estatal les dé la facultad de representarlo y de defender sus intereses, está legitimado para pedir que se diriman los referidos conflictos."

Ahora bien, los artículos 52 y 53, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, establecen:

"Artículo 52. Los síndicos municipales tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, en especial los de carácter patrimonial y la función de contraloría interna, la que, en su caso, ejercerán conjuntamente con el órgano de control y evaluación que al efecto establezcan los Ayuntamientos."

"Artículo 53. Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

En tal orden de ideas, al desprenderse de los preceptos reproducidos que el síndico tiene la facultad de representar jurídicamente al Ayuntamiento en los litigios donde éste fuere parte, sin que requiera de ninguna formalidad o acuerdo especial del Cabildo, de conformidad con lo dispuesto por el transcrito numeral 11 de la ley reglamentaria de la materia, es de concluir que el referido síndico promovente se encuentra legalmente legitimado para representar al Ayuntamiento de L., Estado de México y, por ende, para promover la presente controversia constitucional.

No es obstáculo para arribar a la anterior conclusión, el argumento de las demandadas en el sentido de que el síndico municipal sólo es representante del Ayuntamiento, pero no del Municipio actor, toda vez que si bien es cierto que la fracción I del artículo 53 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México otorga facultades al síndico para representar jurídicamente al Ayuntamiento en los litigios en que éstos fueren parte, sin que se aluda a que esa representación sea del Municipio, también lo es que el Municipio es gobernado por el Ayuntamiento, quien ejerce las atribuciones y competencias propias de aquél, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo primero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado."

Así, del precepto constitucional transcrito, se desprende con toda claridad que el Ayuntamiento es el órgano de gobierno a través del cual los Municipios ejercen su competencia, de tal suerte que si el signante de la demanda de la controversia constitucional es el síndico municipal del Municipio de L., Estado de México, y conforme a la ley orgánica municipal de esa entidad cuenta con atribuciones para representar jurídicamente al Ayuntamiento, cabe concluir que puede, válidamente, promover la presente vía en representación deaquél.

Tampoco resulta ser obstáculo alguno para la conclusión alcanzada lo aducido por las autoridades demandadas, en cuanto a que el citado síndico carece de legitimación para el ejercicio de la presente acción, por no acreditar que el Ayuntamiento del Municipio le hubiera otorgado la representación, toda vez que como se desprende de los artículos transcritos, la Ley Orgánica Municipal de la entidad no alude a la necesidad de alguna formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para que el síndico le represente.

Al respecto, es aplicable al caso, por analogía, la jurisprudencia número 52/2000, emitida por este Tribunal Pleno, consultable en la página setecientos veinte del Tomo XI, del mes de abril de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el 'síndico único' es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el 'síndico único', en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."

No es óbice para la aplicación, en el caso, de la citada jurisprudencia, que en ésta se interprete una disposición del Estado de Veracruz, toda vez que el artículo a que alude, como se desprende de su contenido, contempla los mismos supuestos que el artículo 53, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en cuanto a que corresponde al síndico municipal la "representación jurídica de los Ayuntamientos".

CUARTO. Acto continuo, se procede al análisis de la legitimación de la parte demandada, en atención a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que ésta resulte fundada.

Conviene recordar que la autoridad demandada en esta instancia, es el Estado de México por conducto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo.

En el caso, suscriben la contestación de la demanda, en representación del Poder Legislativo del Estado de México, F.F.G. y J.A.C.S., en su carácter de presidente y de secretario, respectivamente, de la Diputación Permanente de la Quincuagésima Cuarta Legislatura de esa entidad, lo que acreditan con el acuerdo por el que se designó a la Diputación Permanente que habría de fungir durante el tercer periodo de receso, y en donde se designó a los referidos signantes con el carácter de presidente y secretario, respectivamente, publicado en el Periódico Oficial de la entidad de veintisiete de diciembre de dos mil uno, cuyo ejemplar fue acompañado a la contestación de demanda (foja ciento ochenta y nueve del expediente).

El artículo 55 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de México, prevé:

"Artículo 55. Son atribuciones de la Diputación Permanente, las siguientes:

"I. Representar a la legislatura a través de su presidente ante todo género de autoridades, aun durante los periodos extraordinarios. ..."

De acuerdo con la disposición legal transcrita, el presidente de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de México, se encuentra legitimado para intervenir en la presente controversia, en virtud de que cuenta con la facultad legal para llevar a cabo la representación jurídica de la Legislatura del Estado.

Por otra parte, el párrafo primero del artículo 6o. del mismo ordenamiento legal, prevé:

"Artículo 6o. Durante su ejercicio constitucional, la legislatura tendrá dos periodos de sesiones ordinarias cada año, el primer periodo iniciará el 5 de septiembre y concluirá a más tardar el 30 de diciembre; y el segundo iniciará el 2 de mayo y no podrá prolongarse más allá del 31 de julio, pudiendo ser convocada a periodos de sesiones extraordinarias en los términos previstos por la Constitución y la ley."

Conforme al precepto legal reproducido, y toda vez que la contestación de demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el quince de abril de dos mil dos, se desprende que el Congreso del Estado de México se encontraba en receso, por tanto, estaba en funciones la Diputación Permanente.

Asimismo, debe considerarse que el referido Poder Legislativo cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que de éste emanó el acto cuya invalidez se demandó.

Sin embargo, por cuanto hace al secretario de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de México, quien también signó la demanda, no cuenta con facultades de representación, ya que de un análisis exhaustivo y pormenorizado de la ley en cita, no existe disposición alguna que le otorgue dichas facultades, por tanto, no está legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional, atento lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la ley reglamentaria de la materia.

Por otra parte, quien suscribe la contestación de demanda es A.M.R., en su carácter de Gobernador Constitucional de esa entidad, lo que acredita con un ejemplar de la Gaceta del Gobierno de veintinueve de julio de mil novecientos noventa y nueve (fojas ciento treinta y tres a ciento treinta y siete de este expediente), en el que se publicó el "Acuerdo No. 70" del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México, por el que se declaró la validez de la elección como Gobernador Constitucional al signante de la contestación de demanda, por el periodo comprendido del dieciséis de septiembre de mil novecientos noventa y nueve al quince de septiembre de dos mil cinco.

El artículo 65 de la Constitución Política del Estado de México, dispone lo siguiente:

"Artículo 65. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un solo individuo que se denomina Gobernador del Estado de México."

De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, debe interpretarse que si el Poder Ejecutivo del Estado de México se deposita en el gobernador, éste se encuentra legitimado para intervenir en la presente controversia en representación de aquél.

Asimismo, debe considerarse que el Poder Ejecutivo cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se le imputa la publicación del decreto cuestionado.

QUINTO. Por tratarse de una cuestión de orden público, previamente al estudio de la cuestión fundamental controvertida, se procede al análisis de las causas de improcedencia alegadas por las partes en este procedimiento, o las que advierta este Alto Tribunal.

El Congreso del Estado de México, al formular su contestación de demanda, argumentó que la presente controversia constitucional resulta improcedente, ya que lo impugnado es un acto materialmente administrativo y no una norma general, de tal suerte que si este medio de control constitucional sólo procede en contra de normas generales, debe sobreseerse en el juicio atento la tesis jurisprudencial de este Tribunal Pleno, publicada con el rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.".

Sobre el objeto materia de las controversias constitucionales, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, prevé:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

Del precepto transcrito se desprende que tratándose de controversias constitucionales, pueden ser materia de impugnación tanto actos como normas generales, y si en el presente caso, como ya se determinó en el considerando segundo de esta ejecutoria, el decreto que contiene el Presupuesto de Egresos del Estado de México para el ejercicio fiscal de dos mil dos, conforme a su naturaleza jurídica constituye un acto materialmente administrativo, ha de concluirse que es susceptible de combatirse en esta vía, por lo que resulta inaplicable la tesis jurisprudencial que invoca la demandada, ya que si bien en ella se hace un análisis de la naturaleza del presupuesto de egresos, es para efectos de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, por lo que es infundada la causa de improcedencia analizada.

El propio Congreso del Estado de México también hizo valer la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 1o. del mismo ordenamiento legal, por virtud de que el objeto de las controversias constitucionales es preservar la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con apego a la Constitución Federal, y en el caso concreto, el acto impugnado no invade la esfera competencial de la parte actora.

El citado argumento debe desestimarse en razón de que no es exacto que las controversias constitucionales estén limitadas a preservar la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, sino también tienen la finalidad de preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas a favor de las autoridades, que constituye otro de los objetivos del orden jurídico constitucional.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis jurisprudencial plenaria número P./J. 97/99, consultable en la página setecientos nueve, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS. El orden jurídico constitucional establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y Municipios, y Distrito Federal y, en su parte dogmática, previene las garantías individuales en favor de los gobernados que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes anteriores, según puede desprenderse del enunciado del artículo 1o. constitucional. Además de las funciones anteriores, el orden constitucional tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas en favor de las autoridades, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico.

"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 97/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve."

Al no existir diversa causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento invocado por las partes o que este Alto Tribunal advierta, se pasa al estudio de la cuestión fundamental controvertida.

SEXTO. En los conceptos de invalidez planteados, se aduce, en síntesis, lo siguiente:

1. Que el artículo 14 del Presupuesto de Egresos del Estado de México para el ejercicio fiscal dos mil dos, impugnado en esta vía, es conculcatorio de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, por virtud de que se emitió en contravención a lo dispuesto en el artículo 19 de la Constitución Política del Estado de México, ya que al referirse a los recursos del Programa Estatal de Inversión Pública, se hizo sin considerar criterios de proporcionalidad y equidad en la distribución de cargas entre los Municipios, como lo prevé la norma constitucional local citada, y con los cuales se da certeza y seguridad jurídicas a cada uno de los Municipios respecto de los recursos que por derecho les debe corresponder, y no dejar al arbitrio de una sola persona determinar si un Ayuntamiento tiene derecho a la asignación de recursos para el citado programa y, en su caso, el monto de los recursos a asignar.

2. Que el presupuesto de egresos cuestionado violenta los artículos 13, 16, 41, primer párrafo, 115, 116, segundo párrafo, 126 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 61, fracción XXX y 147, ambos de la Constitución Local, toda vez que sólo pueden retribuirse los servicios prestados por los servidores públicos, a través del señalamiento que se haga en el presupuesto de egresos, en el que se deberán determinar los montos que por este concepto corresponden a los distintos puestos y responsabilidades de cada uno de los servidores públicos; y es el caso que en el acto impugnado se omite detallar tales remuneraciones, en perjuicio del Municipio.

Por encontrarse estrechamente vinculados entre sí los conceptos de invalidez esgrimidos por la actora, en la medida de que en ambos se cuestiona la validez del Presupuesto de Egresos del Estado de México para el ejercicio fiscal de dos mil dos, se estudiarán en forma conjunta.

Por cuanto hace al presupuesto de egresos del Estado de México, la fracción XXX del artículo 61 de la Constitución Local, prevé:

"Artículo 61. Son facultades y obligaciones de la legislatura:

"...

"XXX. Expedir anualmente, a iniciativa del Ejecutivo, tanto la Ley de Ingresos del Estado, que establezca las contribuciones de los habitantes, como el presupuesto de egresos que distribuya el gasto público y disponer las medidas apropiadas para vigilar su correcta aplicación.

"La legislatura al aprobar el presupuesto de egresos no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley, y en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo."

Del precepto reproducido se desprende que el Congreso Estatal cuenta con atribuciones para expedir anualmente el presupuesto de egresos que distribuya el gasto público del Estado, sin omitir el señalamiento de la retribución que corresponda a los empleos que establezca la ley, pero en caso de incurrir en tal omisión, se entenderá por señalada la remuneración fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.

Por cuanto hace al presupuesto de egresos de los Municipios, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados;

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas.

"Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

Conforme a la disposición constitucional transcrita, es facultad de los Municipios aprobar su propio presupuesto de egresos, atribución que se reitera en la fracción XIX del artículo 31 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, que dispone:

"Artículo 31. Son atribuciones de los Ayuntamientos:

"...

"XIX. Aprobar su presupuesto de egresos."

Atento lo anterior, es claro que el presupuesto de egresos del Estado de México es independiente del que corresponde al Municipio actor, en tanto que cada Municipio tiene facultad para distribuir el gasto público con base en los ingresos de que disponga.

En la demanda de controversia constitucional se cuestiona, esencialmente, la validez del contenido del título primero, capítulo II, del Presupuesto de Egresos del Estado de México para el ejercicio fiscal de dos mil dos, denominado "De las erogaciones", en especial el artículo 14, que es el relacionado con la adquisición de bienes muebles e inmuebles y de los recursos del Programa Estatal de Inversión Pública; asimismo, impugna el capítulo II del título segundo, denominado "De los servicios personales".

El artículo 14 del Presupuesto de Egresos del Estado de México para el ejercicio fiscal del año 2002, impugnado en esta vía, es del tenor siguiente:

"Artículo 14. Las erogaciones previstas para el gasto de capital que incluye la adquisición de bienes muebles e inmuebles y la obra pública, ascienden a $3,420'586,185.90, distribuidos en la clasificación económica de la siguiente manera:

Ver tabla 3

"Los recursos del Programa Estatal de Inversión Pública se ejercerán en las obras, acciones y proyectos que integran los programas derivados del Plan de Desarrollo del Estado de México 1999-2005. Los recursos asignados a los capítulos 5000 y 6000 no podrán ser transferidos a gasto corriente. A efecto de asesorar, promover, fomentar y dar seguimiento a la inversión pública en el Estado, la secretaría destinará hasta un 1.0% del monto total presupuestado para el Programa Estatal de Inversión Pública. Dichos recursos estarán sujetos a los procedimientos de contratación, ejercicio, comprobación, registro y control en la materia. Los recursos presupuestarios del capítulo 6000 se distribuyen por eje rector hasta por los siguientes montos:

ver tabla 4

"Estos montos se ejercerán de acuerdo con la legislación aplicable y las normas que en la materia emita la secretaría."

Del precepto reproducido puede advertirse que la adquisición de bienes y la inversión pública a que alude, está referida al ámbito estatal y no al municipal.

En efecto, la adquisición de bienes muebles e inmuebles se refiere a los que el Gobierno del Estado necesita para prestar el servicio público que tiene encomendado, sin que en ellos se contemplen los que requieran los Municipios; y por cuanto hace a la inversión pública, es claro que el presupuesto que se destina para tal fin, no es al simple capricho del Congreso Local, como lo aduce la parte actora, sino que la asignación de tales recursos se hizo en atención a un programa preexistente, como lo es el Programa Estatal de Inversión Pública, el cual, a su vez, es parte integrante del Plan de Desarrollo del Estado de México mil novecientos noventa y nueve-dos mil cinco, como se desprende del numeral transcrito, el cual es elaborado por el gobernador de la entidad, en cumplimiento con el deber que le impone el artículo 89, fracción XIV, de la Constitución Local, que dice:

"Artículo 89. Son obligaciones del gobernador:

"...

"XIV. P. y conducir el desarrollo integral del Estado en la esfera de su competencia; establecer procedimientos de participación y de consulta popular en el Sistema de Planeación Democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, ejecución, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo."

Conforme lo anterior, los principios de proporcionalidad y equidad en la distribución de cargas y beneficios entre los habitantes, respecto de la asignación de los recursos públicos a que se refiere el artículo 19 de la Constitución Política del Estado de México, debe aplicarse, en el caso de los planes y programas de desarrollo, al momento de su elaboración, y no al aprobar el presupuesto de egresos, como lo argumenta el Municipio actor, dado que en este último acto legislativo sólo se autoriza el gasto público necesario para la realización de aquéllos, en concordancia con el ingreso estimado y con las prioridades del ejercicio del gasto público presupuestado.

El artículo 19 de la Constitución Política del Estado de México, prevé:

"Artículo 19. Los recursos cuya captación y administración corresponda a las autoridades, se aplicarán adecuadamente en la atención y solución de las necesidades de los habitantes, para lo cual las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos del Estado y de los Municipios, estarán orientados a la asignación prudente de tales recursos, considerando criterios de proporcionalidad y equidad en la distribución de cargas y de los beneficios respectivos entre los habitantes."

En materia de ejercicio del gasto público, en el precepto reproducido se impone el deber, tanto al Gobierno del Estado como al de los Municipios, en su respectivo ámbito competencial, de que se haga una aplicación adecuada de los recursos públicos, a la atención y solución a las necesidades de los habitantes, para lo cual los presupuestos de egresos estarán orientados a la asignación prudente de tales recursos, considerando criterios de proporcionalidad y equidad en la distribución de los beneficios entre los habitantes.

De esta forma, es claro que la asignación en el presupuesto de egresos de los recursos públicos que se controvierte en esta vía no crea cargas a los Municipios, puesto que no repercute en detrimento de su ingreso, ya que los recursos públicos asignados para la inversión pública pertenecen al Gobierno del Estado; sólo a mayor abundamiento se observa que si bien en el presupuesto de egresos impugnado no se hace alusión a las consideraciones que se tomaron en cuenta para que la asignación de esos recursos tenga un beneficio proporcional y equitativo entre los habitantes, ello se debe a que se asignaron recursos para la ejecución de planes y programas de desarrollo ya existentes, en los que se debió atender tales principios de acuerdo con la finalidad constitucional para el que son creados.

Por su parte, el capítulo II del título segundo del presupuesto de egresos en comento, se refiere a las erogaciones que por servicios personales recibe el Estado por conducto de sus diversas dependencias, como puede advertirse del párrafo primero de su artículo 44, que señala:

"Artículo 44. Las dependencias, procuraduría, unidades administrativas, tribunales administrativos, organismos auxiliares y fideicomisos se abstendrán de efectuar propuestas de reestructuración administrativa que impliquen erogaciones adicionales de recursos, sin que por ello demerite su productividad y eficiencia."

Ahora bien, en los capítulos del presupuesto de egresos antes mencionados, se prevén los recursos económicos que el Gobierno del Estado de México destinará para la adquisición de bienes muebles e inmuebles, al programa de inversión pública, y al pago de sueldos a sus servidores públicos; de tal suerte que en dichos rubros sólo se contemplan recursos del Estado cuyo destino es satisfacer sus necesidades propias; por tanto, los vicios que pudiera haber en la forma de asignación de recursos en nada afectan la esfera jurídica del Municipio actor, por virtud de que éste cuenta con sus ingresos propios y con las facultades de asignarlos, atento lo dispuesto en los preceptos constitucionales y legales antes transcritos, y tratándose de los sueldos de sus servidores públicos existe, además, la limitante prevista en el artículo 173 de la Constitución Política del Estado de México, al disponer lo siguiente:

"Artículo 173. El gobernador, los diputados, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y los demás trabajadores al servicio de los Poderes del Estado, así como miembros de los Ayuntamientos y empleados municipales, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión que será determinada equitativamente en el presupuesto de egresos que corresponda."

De lo transcrito se desprende que se faculta al Congreso del Estado y a los Ayuntamientos para acordar las remuneraciones de sus integrantes, las que se determinarán equitativamente en su respectivo presupuesto de egresos.

Conviene precisar que lo anteriormente considerado no limita el derecho de los Municipios para aprobar su presupuesto, ni menos aún interfiere en el ejercicio de los recursos que integran su hacienda pública, en virtud de que debe entenderse que dicha facultad de asignación de remuneración para sus integrantes no es absoluta ni omnímoda, considerando lo dispuesto por los artículos 126 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En efecto, los artículos citados disponen:

"Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior."

"Artículo 127. El presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos de la Federación y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales, según corresponda."

De la transcripción anterior se desprende que de conformidad con el principio de que todo trabajo debe ser justamente retribuido, la finalidad de lo señalado por los preceptos constitucionales en comento, es que a los servidores públicos debe pagárseles por sus servicios de acuerdo con el monto anual determinado de manera equitativa, con cargo a los fondos públicos y que su cuantía no podrá ser aumentada ni disminuida por el propio servidor público, ya que redundaría en el manejo desordenado de los recursos públicos.

La teleología de los preceptos constitucionales en comento, trasladada al ámbito local, lleva a considerar que la prerrogativa de los Municipios para aprobar sus presupuestos, prevista por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no es absoluta, esto es, que quienes se encuentran facultados para aprobar esos presupuestos no pueden hacer un manejo desordenado de los recursos públicos, ni hacer uso de éstos de manera inequitativa, lo que implica, entre otras cuestiones, que no pueden aumentar ni disminuir en forma caprichosa el pago que deban recibir los integrantes de la administración pública municipal.

Ahora bien, en los mencionados rubros del presupuesto de egresos que se analiza, y que constituyen el objeto de esta controversia constitucional, no se contemplan la distribución de recursos propios de los Municipios, ni la adquisición de bienes que pudiesen destinarse a ellos, así como tampoco el pago de servicios personales que reciban, puesto que tales aspectos son competencia, esencialmente, de los Municipios; los únicos rubros o capítulos del presupuesto de egresos en comento que se destinan a los Municipios, pero que no se impugnan en esta vía, son las participaciones y aportaciones, tanto federales como estatales, las cuales se detallan en los artículos 8o., 12 y 13 del propio presupuesto de egresos, cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 8o. El presupuesto del Poder Ejecutivo y organismos autónomos señalado en el artículo anterior, se distribuye por sectores de la forma siguiente:

Ver tabla 5

"Artículo 12. Las participaciones a distribuirse a los Municipios, provenientes de los impuestos estatales e ingresos derivados de impuestos federales, se estima asciendan a $5,132'558,350.00, pudiendo modificarse de conformidad con el monto de los ingresos estatales derivados de gravámenes federales que se reciban, y su distribución se efectuará en los términos del título séptimo del Código Financiero del Estado de México y Municipios."

"Artículo 13. Los recursos estimados a distribuirse entre los Municipios por aportaciones federales, ascienden a $4,266'889,645.20, de los que $1,433'084,645.20 corresponden al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y $2,833'805,000.00 al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, y su ejercicio se sujetará a lo que establecen la Ley de Coordinación Fiscal, el título séptimo del Código Financiero del Estado de México y Municipios y la normatividad que expida la secretaría para tal efecto."

Atento lo anterior, si los rubros impugnados del Presupuesto de Egresos del Estado de México para el ejercicio fiscal de dos mil dos no contemplan recursos que pudiesen corresponder al Municipio demandante y que, consecuentemente, no inciden en su ámbito competencial, entonces es claro que resultan infundadas las argumentaciones vertidas al respecto.

Por cuanto hace al argumento del Municipio actor, en el sentido de que en el presupuesto de egresos impugnado se omitió detallar los sueldos con los que deberá retribuirse a los servidores públicos, resulta inoperante por virtud de que tal circunstancia no le causa perjuicio alguno, debido a que los egresos presupuestados para ese concepto corresponden al Gobierno del Estado, por tratarse de sus servidores públicos; por tanto, a la parte actora no le asiste la razón para controvertir ese aspecto, en el entendido de que su presupuesto de egresos es independiente al del Estado.

No obstante lo anterior y a mayor abundamiento, cabe señalar de que si en el presupuesto de egresos cuestionado, el Congreso Local no fijó los montos correspondientes a las retribuciones que en los diferentes niveles deberán percibir los servidores públicos en el año dos mil dos, se entiende que deberá estarse a las remuneraciones fijadas para el año anterior o en la ley que en su caso estableció el empleo, atento lo dispuesto en la fracción XXX del artículo 61 de la Constitución Política del Estado de México ya transcrito.

Por las anteriores consideraciones, resulta procedente reconocer la validez del Decreto Número 51 expedido por el Congreso del Estado de México, y que contiene el Presupuesto de Egresos del Estado de México para el ejercicio fiscal de 2002, publicado en la Gaceta del Gobierno el treinta y uno de diciembre de dos mil uno.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez del Decreto Número 51 expedido por el Congreso del Estado de México, y que contiene el Presupuesto de Egresos del Estado de México para el ejercicio fiscal de 2002, publicado en la Gaceta del Gobierno el treinta y uno de diciembre de dos mil uno, en términos del considerando sexto de esta ejecutoria.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. No asistió el señor M.H.R.P., previo aviso a la Presidencia. Fue ponente en este asunto el señor M.J.D.R..