Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 12/98. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE ASUNCIÓN NOCHIXTLÁN DEL ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: JUVENTINO V. CASTRO Y CASTRO.

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día seis de febrero de dos mil uno.

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el día veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y ocho, S.F.S.A. y P.L.J.M., en su carácter de Presidente M. Constitucional y síndico municipal, respectivamente, del Municipio de Nochixtlán, Estado de Oaxaca, promovieron controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Oaxaca, demandando la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por la autoridad que a continuación se señala:

"Poderes y autoridades demandadas y su domicilio: Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Oaxaca, representado por el C. Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, L.. D.C.A., con domicilio en P.S. número 509, Centro, Oaxaca, Oaxaca.-Normas generales o actos cuya invalidez se demandan y medios oficiales en los que fueron publicados: El Acuerdo Administrativo Número 112 de fecha 11 de febrero de 1998, que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. en el año de 1998.-La publicación del citado Acuerdo Administrativo Número 112, fue realizada en el Periódico Oficial extra de fecha 12 de febrero de 1998, dependiente del Gobierno del Estado de Oaxaca.-El Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal 1998.-El mencionado manual fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en ejemplar extra, de fecha 20 de febrero de 1998."

SEGUNDO.-Los antecedentes del caso son los siguientes:

"Los hechos o abstenciones que nos constan y que constituyen los antecedentes de la norma general y actos cuya invalidez demandamos, son los siguientes: a) El Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1997, crea el Ramo 33 con cinco fondos destinados a las entidades federativas y M., respectivamente.-b) El 29 de diciembre de 1997, se publica en el Diario Oficial de la Federación un decreto del Congreso de la Unión, por el que se adiciona y reforma la Ley de Coordinación Fiscal en un capítulo V denominado ‘De los fondos de aportaciones federales’.-c) El Municipio de A.N., Oaxaca, a través de su honorable Ayuntamiento aprobó un manual de operación para dicho fondo, apegándose a los lineamientos que marca el presupuesto de egresos de la Federación para 1998 y la Ley de Coordinación Fiscal en su capítulo V; asimismo, el manual emitido por este honorable Ayuntamiento atiende la obligación constitucional de la planeación democrática y social.-d) Con fecha 11 de febrero de 1998 el Ejecutivo del Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca en unión del secretario de Finanzas, el contralor general y el coordinador general del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, suscribieron el Acuerdo Administrativo Número 112 que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. en el año de 1998. Acuerdo que fue publicado el 12 de febrero del presente año en el Periódico Oficial número extra.-En el citado acuerdo el Ejecutivo del Estado asume las facultades de distribuir, administrar, ejercer y supervisar los cinco fondos del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 1998, designando para ello a la Secretaría de Finanzas, Contraloría General y Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, como autoridades ejecutoras de dicho acuerdo.-e) Con fecha 20 de febrero del presente año en el Periódico Oficial número extra se publica el Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal 1998 del Ramo 33 en el Estado de Oaxaca, decretado por el jefe del Ejecutivo de esta entidad federativa, en cumplimiento del acuerdo administrativo antes referido.

"Consideraciones previas.-Los recursos del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación, son recursos federales descentralizados a las entidades federativas y M. en los términos que marcan los lineamientos del citado presupuesto y del capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.-En los cuerpos normativos señalados en el párrafo que antecede, con toda claridad se establecen cinco fondos que se descentralizan a las entidades federativas y a los M., precisando la Ley de Coordinación Fiscal en sus artículos 32, 33 y 35 que el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (fondo III del Ramo 33) corresponderá al Fondo de la Infraestructura Social Estatal y al Fondo de la Infraestructura Social M., puntualizando en el segundo párrafo del citado artículo 32, que la Federación enviará dichos recursos a los M. a través de los Estados, esto es, que son recursos que se destinan directamente a los M., teniendo a la entidad federativa únicamente como conducto por orden constitucional.-El mencionado artículo 33 etiqueta con claridad el destino que deberá darse al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social que reciban los Estados y los M.. El artículo 35 de la misma ley encomienda a las entidades federativas distribuir los recursos del fondo III, con una fórmula igual a la decretada para los Estados.-Por lo que hace al fondo IV denominado Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, al igual que el fondo III, en la Ley de Coordinación Fiscal, artículo 37, con toda claridad se dice que las aportaciones federales con cargo a este fondo IV, las recibirán los M. a través de los Estados y el Distrito Federal, reiterándose en el segundo párrafo del artículo 38 del citado ordenamiento que las entidades federativas distribuirán los recursos que correspondan a los M..-Todos los artículos del capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, tratándose de recursos de los fondos III y IV del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación, respecto de lo correspondiente a los M., únicamente faculta a las entidades federativas a distribuir los recursos, por ser el conducto constitucional de los citados M. y solamente en el artículo 42, en su párrafo segundo, faculta a cada entidad federativa a vigilar directamente y constatar la correcta aplicación de todos los fondos del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación a través de las autoridades de control y supervisión del ejercicio del gasto de cada entidad federativa; esto es que para el caso de la entidad federativa la autoridad de control interno del Gobierno del Estado es la Contraloría General del mismo, y la autoridad de control interno de los M. es su propia Contraloría Interna o las sindicaturas; y la autoridad de supervisión del ejercicio del gasto público, tanto de los Gobiernos de los Estados como de los M., es el Congreso Local a través de la Contaduría Mayor de Hacienda.-De lo anterior se desprende que mediante el Acuerdo Administrativo Número 112 el Ejecutivo del Estado de Oaxaca invade facultades de competencia exclusiva de los M., pues al arrogarse la administración, ejercicio, control, evaluación y supervisión de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal transgrede el orden constitucional de la República y las leyes reglamentarias de la misma; que en el caso particular de la Ley de Coordinación Fiscal, sólo lo faculta para distribuir los citados fondos.-El fundamento legal que se menciona en el artículo 1o., del multicitado acuerdo administrativo tiene una aplicación dolosa por parte del Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en virtud de que la administración y ejercicio que faculta el artículo 42, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal atribuye tanto a las entidades federativas como a los M. que reciban fondos del Ramo 33 a administrarlos y ejercerlos cada uno en el ámbito de su competencia, siéndoles aplicable la legislación correspondiente, esto es, que las entidades federativas tendrán que apegarse a la normatividad estatal y los M. a la normatividad que para el caso han expedido; y, por ello, resulta una invasión al ámbito de competencia municipal lo dispuesto en los artículos 6o., 9o. y 10 del Acuerdo Administrativo Número 112 que hoy se impugna, al facultar a la Secretaría de Finanzas, Contraloría General y Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca a administrar, ejercer, controlar y evaluar los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal.-La Secretaría de Finanzas y la Contraloría General del Gobierno del Estado pertenecen a la administración pública centralizada del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, quienes ejercen y despachan los asuntos de la estricta competencia del titular del Poder Ejecutivo, y la Coordinación del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca coordina la participación de los sectores público, social y privado para el cumplimiento del plan estatal para el desarrollo y mejoramiento de la administración pública y gasto público del Gobierno del Estado, en los términos de los artículos 17, 34 y 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por lo que desde luego tienen amplias facultades en la esfera de competencia del Ejecutivo Estatal, únicamente.-Estas dependencias del Poder Ejecutivo no tienen facultades expresas en ninguna ley para administrar, ejercer y controlar los recursos descentralizados por la Federación a los M.; toda vez, que los M. cuentan con una organización política y administrativa propia, investidos de personalidad jurídica y con un órgano de gobierno denominado Ayuntamiento.-Por lo que hace a las legislaciones aplicables para la administración, ejercicio y control de los recursos correspondientes a los fondos del Ramo 33, denominados Fondos de Aportaciones Federales, tienen su sustento original en el artículo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 1998, publicado el 29 de diciembre de 1997 en el Diario Oficial de la Federación; y, en el mismo presupuesto de egresos mencionado, en su artículo 16 in fine, nos remite al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal para el ejercicio de 1998, respecto de la forma en que deben aplicarse los recursos de los ya multicitados fondos.-El marco jurídico aplicable para el ejercicio de estos recursos es la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en aquello en que no se opone a la citada Carta Magna y la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca; ahora, por lo que hace a la competencia estatal, es aplicable la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, y en la competencia municipal tenemos una Ley Orgánica M. para el Estado de Oaxaca y el Manual de Operaciones para el Fondo III y IV del Ramo 33 para el ejercicio fiscal 1998, para el Municipio de A.N., Oaxaca.-Por todo lo anterior, son insostenibles los fundamentos legales del Acuerdo Administrativo Número 112, para la administración, ejercicio, control, vigilancia, supervisión, fiscalización, verificación y evaluación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, que fueron descentralizados por la Federación a los M. de la entidad de Oaxaca, por conducto de ésta; facultando únicamente a la entidad federativa para la distribución de los mencionados fondos a los M.. Asimismo, cada nivel de gobierno Estado-Municipio tiene su respectivo órgano de control interno.-La Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado y M. de Oaxaca, se aplica para los tres Poderes del Estado de Oaxaca, y los M. a falta de reglamentación propia, la aplican a través de su propios órganos de control que son la Contaduría Interna, sindicaturas y el Cabildo municipal.-Por otra parte, la naturaleza jurídica de los fondos del Ramo 33 es de carácter federal por lo que con toda claridad el párrafo tercero del artículo 42 de la Ley de Coordinación Fiscal señala que las responsabilidades administrativas, civiles y penales derivadas del desvío de recursos de los fondos señalados serán sancionadas en los términos de la legislación federal, ya sea que en el desvío incurran autoridades estatales o M.es. Efectivamente, la Federación no puede renunciar a la vigilancia de los recursos de carácter federal que descentraliza porque su responsabilidad delegada lo es únicamente en cuanto al ejercicio y por ello el sujeto pasivo es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público federal en caso de afectación."

TERCERO.-Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son del tenor literal siguiente:

"Primero. Se viola en perjuicio del Municipio que representamos lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 2o. de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.-Se viola en perjuicio del Municipio que representamos lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que cada Municipio es administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no requiere que el Gobierno del Estado le administre y ejerza los recursos que la Federación le descentraliza al Municipio por conducto de la entidad federativa correspondiente, fracción I del citado artículo 115.-Los M. están investidos de personalidad jurídica propia, manejan su patrimonio conforme a la ley y se autorreglamentan en el ámbito de su competencia, fracción II del citado numeral constitucional.-Asimismo, los M. administran libremente su hacienda, la cual se forma con los rendimientos de los bienes que le pertenecen y con las contribuciones u otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.-Segundo. El artículo 2o. de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca en su último párrafo dice: ‘El poder público y sus representantes sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza y deben hacer, lo que la ley les ordena. Los particulares pueden hacer lo que la ley no les prohíbe y deben hacer, lo que la ley les ordena.’.-Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia sostenida por ese Alto Tribunal, que aparece bajo el número 293, consultable a fojas 512, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, bajo el rubro: ‘AUTORIDADES.-Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.’.-De lo anterior y como se detalla en las consideraciones previas, el jefe del Ejecutivo del Estado de Oaxaca no tiene facultades que emanen de ley alguna para ejercer y administrar los recursos emanados del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social M. ni del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal.-Asimismo, el órgano de control interno y fiscalización para los M. de Oaxaca no es la Contraloría General del Poder Ejecutivo del Estado.-Tampoco el Ejecutivo del Estado tiene facultad alguna para emitir un Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, en virtud de que la facultad que le otorga el artículo 42, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, se circunscribe a los fondos I, II, V y el porcentaje correspondiente al fondo III del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación, que se transfieren directamente a las entidades federativas para su administración y ejercicio, dejando a salvo los Fondos de Infraestructura Social M. y el de Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, que desde luego los administra y ejerce el Municipio de conformidad a la legislación aplicable.-El Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal incurre en las mismas violaciones que el acuerdo impugnado, ya que pretende que la administración y ejercicio de los citados fondos se dé a través de las dependencias del Ejecutivo Estatal. Y, también pretende la supervisión y evaluación de estos fondos, siendo que como se menciona con anterioridad la supervisión corresponde al Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, a través de su Contaduría Mayor de Hacienda y la evaluación será materia federal por tratarse de recursos federales.-Por otra parte, tampoco la ley le otorga al Ejecutivo del Estado de Oaxaca la facultad de suscribir convenios de coordinación con los M. de la entidad respecto de la operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, como se pretende mediante la disposición contenida en el artículo 13 del acuerdo administrativo que se impugna, excepto el convenio sobre el 2% para desarrollo institucional que deberá convenirse entre la Federación, la entidad y el Municipio.-De la suspensión. I. Se solicita la suspensión de la aplicación del Acuerdo Administrativo Número 112 que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. en el año de 1998, emitido por el titular del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 12 de febrero de 1998.-II. Se solicita la suspensión de la aplicación del Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal 1998, emitido por el titular del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 20 de febrero de 1998.-Solicitamos la suspensión de la aplicación del mencionado acuerdo administrativo y del manual de lineamientos normativos, toda vez que invaden la esfera de competencia de este Municipio de A.N., Oaxaca, teniéndose como consecuencia una afectación directa al ejercicio de los recursos destinados para la infraestructura básica social municipal que se encuentra ya programada por este honorable Ayuntamiento y ejerciéndose de acuerdo a nuestra normatividad; así mismo, los recursos aportados por la Federación vía fondo IV son de urgente aplicación y por ello nos hemos ajustado a la legislación aplicable a este Municipio, excluyendo muchos de los conceptos que se mencionan en el manual impugnado, en virtud de que en años anteriores nos ha causado especial conflicto a los M. en materia de comprobación de gasto que veníamos realizando a la Secretaría de Desarrollo Social de la Federación a través del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo del Estado de Oaxaca, que a su vez nos obligaba a una revisión previa por parte de las delegaciones de gobierno, unidades administrativas que operan actualmente como autoridades intermedias entre los M. y la entidad federativa, originándose con esto un proceso de intermediación, inducción y condicionamiento en el ejercicio de estos recursos.-Este último argumento influyó totalmente para que el Congreso de la Unión normara en la Ley de Coordinación Fiscal el Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación, desapareciendo así acuerdos y manuales de operación que la Sedesol emitía, trasladando a las entidades federativas y a los M. la facultad de aplicar sus legislaciones respectivas."

CUARTO.-La parte actora estimó violado en su perjuicio el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO.-Por acuerdo de veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y ocho, el presidente de este Alto Tribunal, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, y se designó como instructor al M.J.V.C. y C..

En auto de veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor tuvo por presentados a los promoventes con la personalidad que ostentaron y por admitida la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a la autoridad responsable para la formulación de su contestación de demanda; correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación conviniera y tuvo como pruebas de la actora las documentales que adjuntó a su demanda.

SEXTO.-El gobernador del Estado de Oaxaca y el procurador general de la República, por escritos presentados en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el siete y quince de mayo de mil novecientos noventa y ocho, respectivamente, manifestaron lo que a su derecho correspondía en relación con la demanda; sin embargo, resulta innecesaria su transcripción en atención al sentido del fallo.

SÉPTIMO.-Por escrito presentado el primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, P.L.J.M. y A.O.G., en su carácter de síndico municipal del Ayuntamiento actor, el primero y el segundo como delegado de la parte actora, ampliaron la demanda de controversia constitucional, demandando la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por la autoridad que a continuación se señala:

"De los poderes y autoridades demandadas y su domicilio: La presente ampliación se efectúa contra actos del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, mismo que se encuentra apersonado en la presente controversia; así también contra actos de la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno Federal, cuyo titular es el licenciado E.M.B., con domicilio conocido en la avenida Constituyentes de la Ciudad de México, Distrito Federal.-De las normas generales y actos cuya invalidez se demandan y medios oficiales de conocimiento: El contenido de las cláusulas que enseguida se describen y que forman parte del Convenio de Desarrollo Social suscrito entre los titulares de los Poderes Ejecutivo Federal y del Estado de Oaxaca.-Asimismo, los actos de incumplimiento por parte de las autoridades demandadas que en el capítulo de hechos se describirán.-El Convenio de Desarrollo Social que para mil novecientos noventa y ocho suscribieron los titulares de los Ejecutivos Federal y del Estado de Oaxaca me fue notificado por esa honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación el día trece de noviembre último; en virtud de que aun cuando por su naturaleza jurídica debió publicarse en el Diario Oficial de la Federación esto no sucedió, dejando en estado de indefensión a los quinientos setenta M. del Estado de Oaxaca, puesto que al desconocerse su clausulado quedamos inermes ante las obligaciones o derechos que derivan del mencionado convenio.-No está de más abundar que con el hecho de no haberse publicado el convenio de marras se faltó al mismo clausulado de dicho instrumento público de carácter constitucional, esto en términos de lo que previenen los artículos 25, 26, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

OCTAVO.-En la ampliación de demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"De las normas generales y hechos o abstenciones cuya invalidez y sanción pedimos.-Las cláusulas del Convenio de Desarrollo Social que para mil novecientos noventa y ocho suscribieron los titulares de los Poderes Ejecutivo Federal y del Estado de Oaxaca, en tanto son de aplicación general, dado su carácter constitucional, considerando las disposiciones contenidas en los artículos citados en el párrafo anterior y por lo que obligan a los tres órdenes de gobierno existentes a cumplir lo establecido, esto no sólo por ser de interés social, sino porque se fundan en el Plan Nacional de Desarrollo, la Ley del Presupuesto de Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal y la Ley de Planeación.-Las siguientes cláusulas del Convenio de Desarrollo Social para mil novecientos noventa y ocho tienen un sentido doble que desvirtúa el Pacto Federal y los principios que inspiran la descentralización de los recursos federales del Programa de Combate a la Pobreza.-Quinta. .... dependencias y organismos ... no incluye a los M. o están incluidos en los conceptos de dependencias u organismos.-Sexta. ... la integración del Copladeoax ... es ambigua; en virtud de que su configuración de consejo de planeación se ve rebasada por funciones operativas que en el mismo convenio se le asignan, lo que se aprecia en el texto de su segundo párrafo ... los subcomités sectoriales y especiales del Copladeoax directamente relacionados con las tareas de planeación, programación, ejecución, seguimiento y evaluación de los recursos descentralizados.-Décima séptima, párrafo último y penúltimo. Podría no considerarse aplicable para el Municipio de A.N.; sin embargo, además de que se afecta a los M. de mayor rezago social, a quienes seguramente no tenemos la facultad de defender, resulta que la estructura de subcomité regional existe para nuestro Municipio y esta cláusula igual nos afecta por la discrecionalidad con la que se desempeñan dichos subcomités, independientemente de que hacen nugatoria la descentralización pactada en el Convenio de Desarrollo Social que para mil novecientos noventa y ocho suscribieron los titulares de los Poderes Ejecutivo Federal y del Estado de Oaxaca; a saber ... El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, en su función de secretario técnico del Copladeoax, participará con el mismo carácter en el subcomité especial, en los subcomités regionales y en los consejos de desarrollo microrregional.-En consecuencia, se hace innecesaria la celebración de los convenios de desarrollo social, si estos organismos Estado-Federación pueden y hacen todo: planean, programan, ejercen, evalúan y se autovigilan respecto de los recursos federales que se descentralizan a los Estados y M..-Vigésima segunda. A pesar de la concurrencia en materia de asentamientos humanos es claro que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al Municipio para la zonificación de su suelo, efectuar sus planes de desarrollo urbano y sus reservas territoriales; sin embargo, esta cláusula establece que el Estado y la Federación con la inclusión de los sectores social y privado definirán la ampliación, construcción y mejoramiento de las localidades urbanas y de sus servicios.-Vigésima tercera. La figura más antifederalista del convenio de desarrollo social, inciso a) ... la figura de los consejos de desarrollo social municipal, como instancia fundamental para la operación y desarrollo del fondo. ... inciso b) ... que se legisle acerca de la figura de los consejos de desarrollo microrregional, como órganos de concertación promovidos en las microrregiones prioritarias para vincular a las autoridades municipales con las autoridades agrarias y representantes del sector social y privado. ... Los consejos de desarrollo municipal rebasan la personalidad jurídica de los M. y de órganos de planeación se traspolan a operativos. En consecuencia, no tienen sentido las disposiciones contenidas en los artículos 25, 26, 115 y 116, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-Tal pareciera que los M. fuésemos incapaces y no tuviésemos la posibilidad de vincularnos con los sectores social y privado de nuestras localidades.-De los hechos u omisiones.-En la redacción de algunas de las cláusulas antes comentadas y en los hechos se ignora lo dispuesto en el párrafo segundo de la cláusula primera del Convenio de Desarrollo Social para mil novecientos noventa y ocho y se omite su aplicación por parte de las autoridades demandadas.-Cláusula tercera. Se incumple por parte de las autoridades demandadas.-Cláusula novena. No se nos participó de este recurso, aun cuando nuestro Municipio tiene un alto índice de desempleo.-Cláusula décima. Se incumplió con el Municipio actor."

NOVENO.-Los conceptos de invalidez en la ampliación de la demanda, son los siguientes:

"De los conceptos de invalidez.-Los conceptos de invalidez pueden resumirse en lo siguiente: Las cláusulas cuyo contenido se impugna anulan los principios federalistas con los que se inspira el Convenio de Desarrollo Social que para mil novecientos noventa y ocho suscribieron los titulares de los Poderes Ejecutivo Federal y del Estado de Oaxaca.-Dichas cláusulas rompen el Pacto Federal.-Se pretende que con el renovado discurso del ‘nuevo federalismo’ se oculte el pernicioso manejo discrecional de los recursos públicos, en concreto los de los programas que quedan inscritos en los Ramos 26 y 33 del presupuesto de egresos de la Federación.-Al buscarse la legalización y legitimación de los Consejos de Desarrollo Social M. se priva al Municipio de su capacidad rectora de la planeación, ejecución y evaluación de las acciones que la ley le faculta realizar, haciendo en consecuencia nugatoria su atribución de planeación democrática.-Se violan los artículos 115 y 116, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto la descentralización sólo se lleva a cabo para efectos de responsabilidades, pero las facultades de decisión se quedan en la Federación y la entidad federada, esto se aprecia en la cláusula décima séptima, último párrafo.-La no inclusión del Municipio de A.N., Oaxaca, en el ejercicio de todos los recursos que regula el convenio de desarrollo social para mil novecientos noventa y ocho y que le fuesen aplicables es violatorio del mismo convenio.-En mérito de todo lo anteriormente expuesto es como solicitamos se emplace nuevamente al titular del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Oaxaca; y, así también, a la Secretaría de Desarrollo Social, a través de su titular, para que den contestación a la ampliación de la presente controversia constitucional.-Y, una vez que se produzca su contestación, se dé seguimiento al procedimiento y se resuelva favorablemente a este Municipio."

DÉCIMO.-En la ampliación de la demanda, la parte actora estimó violados en su perjuicio los artículos 25, 26, 115 y 116 de la Constitución General de la República.

DÉCIMO PRIMERO.-En auto de fecha nueve de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor admitió la ampliación de la demanda; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para la formulación de su respectiva contestación y correr traslado al procurador general de la República, para que manifestara lo que a su representación conviniera.

DÉCIMO SEGUNDO.-Por escritos de veinte de enero, nueve de febrero y veinte de marzo de mil novecientos noventa y nueve, presentados en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca y la Secretaría de Desarrollo Social, formularon contestación a la ampliación de demanda y el procurador general de la República por oficio PGR 108/99, manifestó lo que a su representación corresponde; no obstante, no se transcribirán las mismas por razón del sentido del fallo.

DÉCIMO TERCERO.-El día treinta de abril de mil novecientos noventa y nueve, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado en sus términos el trámite respectivo, se pusieron los autos en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Oaxaca, a través de uno de sus poderes y el Municipio de A.N., de la misma entidad.

SEGUNDO.-Por ser de estudio preferente, procede analizar, en primer lugar, si la demanda de controversia constitucional se interpuso oportunamente.

Los actos impugnados en la demanda son los siguientes:

a) El Acuerdo Administrativo Número 112 de fecha once de febrero de mil novecientos noventa y ocho, que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. para ese año, publicado en el Periódico Oficial extra de fecha doce de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

b) El Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en ejemplar extra, de veinte de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

Las fracciones I y II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia señalan:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Conforme al precepto transcrito, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días, el cual se computará:

a) Tratándose de actos, a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

b) Tratándose de normas generales, a partir de su publicación o de su primer acto de aplicación.

Ahora bien, de acuerdo con la naturaleza de lo demandado, en el caso concreto se trata de actos y no de normas generales, ya que éstos no poseen los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad que caracterizan a las normas y, además, existe la circunstancia de que los actos jurídicos están referidos a una particularidad concreta y una vez aplicado se extingue, como lo es la regulación de aspectos que corresponden al ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho. La generalidad del acto implica su permanencia después de su aplicación, de allí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto sin distinción de persona, lo cual no acontece en la especie, precisamente porque el origen y finalidad de los actos cuestionados son establecer las bases y lineamientos para operaciones de aportaciones federales para la infraestructura social municipal y para el fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, en el año de mil novecientos noventa y ocho, contenidos en el presupuesto de egresos de la Federación de ese año.

Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis número 24/99, emitida por este Tribunal Pleno, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, página 251, Novena Época, que dice:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.-Por ‘Ley del Presupuesto’ se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares. Por ‘Presupuesto de Egresos’ se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo determinado. El ‘Decreto del Presupuesto de Egresos’ constituye un acto de aplicación de la ‘Ley del Presupuesto’, en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre ‘Ley del Presupuesto’ y ‘Presupuesto de Egresos’ está expresamente contemplada tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. De esta manera, a diferencia de lo que sucede con la Ley de Ingresos, la Constitución, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no otorgan el carácter de ley al presupuesto de egresos; en cambio, la ‘Ley del Presupuesto del Distrito Federal’, esto es, las disposiciones conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan expresamente el carácter de decreto. Es relevante señalar que el multicitado decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de carácter general, porque aparentemente otorgan competencias; sin embargo, en realidad únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las que ya están otorgadas en las leyes respectivas. Por otra parte, el presupuesto de egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta. Por lo tanto, la acción de inconstitucionalidad que se promueva en su contra resulta improcedente.

"Acción de inconstitucionalidad 4/98. S.M.A.G. y otros, en su carácter de diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 28 de mayo de 1998. Mayoría de ocho votos. Disidentes: J.V.A.A., S.S.A.A. y G.D.G.P.. Ponente: J. de J.G.P.. Secretarios: G.M.O.B. y M.Á.R.G.."

De conformidad con lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 transcrito anteriormente, el plazo para la interposición de la demanda de controversia constitucional será: 1) De treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; 2) Al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o, 3) Al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

Por lo que hace al primero de los actos, señalado en el inciso a), consistente en el Acuerdo Número 112 que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y M., para el año de mil novecientos noventa y ocho, fue publicado el jueves doce de febrero de ese año en el Periódico Oficial extra del Gobierno del Estado de Oaxaca, como se advierte del ejemplar que obra a fojas diecinueve a veintitrés de autos, y entró en vigor al viernes siguiente de su publicación, de acuerdo con el artículo primero transitorio del mismo.

De la lectura integral de la demanda se advierte que la parte actora se ostenta sabedora del acto en cuestión desde la fecha de su publicación, lo cual se deduce del inciso d) del capítulo VII de la demanda, referido a los hechos y abstenciones que constituyen los antecedentes de los actos cuya invalidez se reclama, en donde textualmente señaló:

"d) Con fecha 11 de febrero de 1998, el Ejecutivo del Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, en unión del secretario de Finanzas, el contralor general y el coordinador general del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, suscribieron el Acuerdo Administrativo Número 112, que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. en el año de 1998, acuerdo que fue publicado el 12 de febrero del presente año, en el Periódico Oficial número extra.-En el citado acuerdo, el Ejecutivo del Estado asume las facultades de distribuir, administrar, ejercer y supervisar los cinco fondos del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 1998, designando para ello a la Secretaría de Finanzas, Contraloría General y Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, como autoridades ejecutoras de dicho acuerdo."

Por lo anterior, el plazo para el ejercicio de la acción empezó a correr a partir del día hábil siguiente al en que tuvo conocimiento de la publicación del acuerdo (conforme a la segunda de las hipótesis de la fracción I del artículo 21 del ordenamiento citado) y el término comprendió del lunes dieciséis de febrero al viernes veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y ocho, descontándose los días veintiuno, veintidós y veintiocho de febrero, por ser sábados y domingos; y del mes de marzo, por la misma razón de ser inhábiles, los días uno, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno y veintidós, de conformidad con los artículos 2o. y 3o., fracciones I y II, 6o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, el escrito de demanda que contiene el acto precitado fue presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el día veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y ocho, como consta al reverso de la foja trece de los autos, por lo tanto, si respecto del primer acto el término vencía el día veintisiete de marzo del citado año, entonces es evidente que se presentó ésta dos días antes de su vencimiento, por lo que está dentro del plazo legal.

Por lo que se refiere al segundo acto consistente en el Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y del Distrito Federal de mil novecientos noventa y ocho, éste fue publicado el viernes veinte de febrero del año precitado, en el órgano informativo señalado en párrafos anteriores, como consta a fojas veinticuatro a noventa y dos de los autos del expediente.

De manera coincidente, de la lectura integral de la demanda en el capítulo de antecedentes, concretamente en el inciso e), la parte actora se ostenta sabedora del acto desde la fecha de su publicación, toda vez que señaló:

"Con fecha 20 de febrero del presente año, en el Periódico Oficial número extra, se publica el Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal 1998 del Ramo 33 en el Estado de Oaxaca, decretado por el jefe del Ejecutivo de esta entidad federativa, en cumplimiento al Acuerdo Administrativo Número 112 antes referido."

Así, el plazo para la interposición de la demanda de controversia constitucional, corrió a partir del día hábil siguiente al en que tuvo conocimiento del acto publicado en el Periódico Oficial de ese Estado, ya que así se advierte de las manifestaciones de la parte actora en el escrito de demanda.

Por lo tanto, el cómputo comprende del lunes veintitrés de febrero al viernes tres de abril de mil novecientos noventa y ocho, mediando entre esas fechas los días inhábiles: veintiocho de febrero; de marzo los días uno, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve, que fueron sábados y domingos.

El plazo legal para la presentación de la demanda vencería hasta el viernes tres de abril de ese mismo año, luego, debe concluirse que si se presentó ante este Alto Tribunal, con siete días de anterioridad a dicho vencimiento, entonces se acató lo previsto por el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

A continuación, se pasa al estudio de la oportunidad de la ampliación de demanda.

Ahora bien, para establecer la oportunidad de la ampliación de la demanda, es necesario determinar si en el caso se trata de un hecho nuevo o de un hecho superveniente, atendiendo a los plazos que en cada caso prevé la ley reglamentaria de la materia para su promoción.

El acto que se impugna en la ampliación de demanda se hace consistir en:

"El contenido de las cláusulas que enseguida se describen y que forman parte del Convenio de Desarrollo Social suscrito entre los titulares de los Poderes Ejecutivo Federal y del Estado de Oaxaca."

Es pertinente señalar que, por proveído de fecha nueve de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, se tuvo por admitida a trámite la ampliación de demanda y seguidamente se sustanció el procedimiento; sin embargo, tal circunstancia no impide que este Tribunal Pleno analice la procedencia de la ampliación.

Cabe aclarar que, en tratándose de una ampliación de demanda de controversia constitucional, debe tramitarse y, por ende, calificarse, atendiendo a los mismos criterios y disposiciones que rigen para la demanda principal, de conformidad con lo dispuesto por la última parte del artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, lo que obliga a calificar la procedencia o improcedencia de la ampliación.

El artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."

De conformidad con lo dispuesto por el artículo transcrito, la ampliación de demanda constituye un derecho procesal por virtud del cual puede ampliarse la demanda inicial, con motivo de un hecho nuevo o superveniente, otorgando plazos específicos en cada caso para su promoción.

La Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, estableció la diferencia entre uno y otro supuesto, en su tesis aislada número CXXVI/97, visible a fojas 555, T.V., octubre de 1997, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA PROCEDE TANTO CON MOTIVO DE UN HECHO NUEVO COMO DE UN HECHO SUPERVENIENTE.-Del artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desprende que en el procedimiento establecido para la sustanciación de las controversias constitucionales, la ampliación de la demanda opera cuando se actualiza cualquiera de las dos hipótesis siguientes: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción, si apareciere un hecho superveniente. Esas diferentes hipótesis requisitan la oportunidad en que debe hacerse valer la ampliación con base en la distinción entre un hecho nuevo y un hecho superveniente, que no significan lo mismo para la ley en consulta; así, para que se actualice el supuesto de hecho nuevo, no importa el momento en que nace, que puede ser anterior o posterior a la presentación de la demanda, sino la época de conocimiento de su existencia por la parte actora, en especial, que ese conocimiento resulte o derive de la contestación de la demanda, ya que el citado precepto legal dice ‘... al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo ...’. En cambio, tratándose del hecho superveniente, la época de su nacimiento es de capital importancia, ya que la connotación del concepto superveniente, ilustra con relación a que un hecho es de esa naturaleza cuando sobreviene o acontece con posterioridad a cierto momento, según lo previene la ley, después de que se presentó la demanda y hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción; además, una característica propia del hecho superveniente es la de que sea susceptible de cambiar el estado jurídico en el que se encontraba la situación al presentarse la demanda o al entablarse la litis."

Ahora bien, a efecto de establecer si el acuerdo impugnado constituye un hecho nuevo (del que se tuvo conocimiento con motivo de la contestación de la demanda con independencia del momento en que nació), o un hecho superveniente (que se generó o aconteció con posterioridad a la presentación de la demanda pero antes del cierre de instrucción), conforme al criterio antes citado, debe determinarse cuándo tuvo conocimiento del hecho la parte actora, y el momento en que éste se generó.

Se hace necesario señalar algunas constancias que obran en el expediente en que se actúa.

a) Por acuerdo de ocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho, emitido por el Ministro instructor en la presente controversia constitucional, se tuvo a la parte demandada dando contestación a la demanda y se corrió traslado a la parte actora y al procurador general de la República, como consta a fojas cuatrocientas once de los autos del expediente.

b) Posteriormente a la contestación de la demanda, la parte actora ofreció las pruebas que estimó pertinentes, por escrito presentado el veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, y en el numeral siete, señaló lo siguiente:

"7. Convenio de Desarrollo Social que suscribe el C.D.E.Z.P. de León, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y el L.. D.C.A., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca de J., el día doce de febrero de mil novecientos noventa y ocho, en la ciudad de Oaxaca de J., respecto del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación (se solicita a la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación que lo pida oficialmente a la Secretaría de Desarrollo Social) ... Solicitamos: Que esa honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de su Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos solicite a la Secretaría de Desarrollo Social y de Hacienda y Crédito Público los dos documentos relacionados en los puntos 6 y 7 del capítulo de pruebas del presente escrito, relativos al Acuerdo que establece las Bases de Coordinación Intersecretarial en Materia de Ejecución Presupuestaria que en cumplimiento de lo dispuesto por el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal debe haberse convenido. Éste con el fin de establecer los mecanismos de cuantificación y radicación a que se sujetarán las secretarías involucradas por la afectación que se da por la constitución de los fondos de aportaciones federales para entidades federativas y M. en el año de mil novecientos noventa y ocho, y al Convenio de Desarrollo Social para el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación, este último suscrito por el presidente de la República y el Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca el día doce febrero de mil novecientos noventa y ocho.-Los documentos referidos en el párrafo anterior nos han sido negados por el Gobierno del Estado y su publicación siempre se ha hecho cuando el ejercicio de los recursos convenidos está muy avanzado, imposibilitándonos en consecuencia a actuar legalmente para impugnar legalmente los actos que vulneran las facultades constitucionales de autonomía y libertad hacendaria del Municipio. Dicha circunstancia puede corroborarla fácilmente esa honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues los convenios de desarrollo social suscritos entre el Ejecutivo Federal y Estatal respecto de mil novecientos noventa y seis y mil novecientos noventa y siete se publicaron en el Diario Oficial de la Federación hasta el mes de octubre y junio, respectivamente, lo que llevó al Congreso de la Unión a través de la honorable Cámara de Diputados a crear en el presupuesto de egresos de la Federación los fondos III y IV del Ramo 33 para los M. y el Distrito Federal. Descentralizando los recursos de dichos fondos a los M. (capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal) sin que fuese necesario u obligatoria la suscripción de convenios de descentralización entre los Gobiernos M.es y los de las entidades federativas."

De lo anterior se advierte que si bien la parte actora ofreció las pruebas aludidas, también lo es que afirmó en el ofrecimiento que las copias de las mismas le habían sido negadas por el Gobierno del Estado, por lo que solicitó que a su vez se solicitaran a la Secretaría de Desarrollo Social y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los documentos que contenían las pruebas marcadas con los numerales seis y siete, por lo que se deduce que conocía la existencia formal de los actos, pero no materialmente su contenido.

Por acuerdo de once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, para efecto de no retardar el procedimiento, el Ministro instructor ordenó se agregara una copia certificada del "convenio de desarrollo social mil novecientos noventa y ocho (1998)", que obraba en el diverso expediente de controversia constitucional 14/98 y se dio vista a la parte actora con la prueba que ella misma ofreció.

Así, por escrito presentado ante este Alto Tribunal el primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, el Municipio actor amplió la demanda de controversia constitucional.

Los motivos que adujo para la ampliación de demanda, entre otras cosas fueron:

"El contenido de las cláusulas que enseguida se describen y que forman parte del Convenio de Desarrollo Social suscrito entre los titulares de los Poderes Ejecutivos Federal y del Estado de Oaxaca.-Asimismo, los actos de incumplimiento por parte de las autoridades demandadas que en el capítulo de hechos se describirán.-El Convenio de Desarrollo Social que para mil novecientos noventa y ocho suscribieron los titulares de los Ejecutivos Federal y del Estado de Oaxaca me fue notificado por esa honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación el día trece de noviembre último; en virtud de que aun cuando por su naturaleza jurídica debió publicarse en el Diario Oficial de la Federación esto no sucedió, dejando en estado de indefensión a los quinientos setenta M. del Estado de Oaxaca, puesto que al desconocerse su clausulado quedamos inermes ante las obligaciones o derechos que derivan del mencionado convenio.-No está de más abundar que con el hecho de no haberse publicado el convenio de marras se faltó al mismo clausulado de dicho instrumento público de carácter constitucional, esto en términos de lo que previenen los artículos 25, 26, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

De conformidad con lo que se ha señalado, la parte actora en el momento de formular la demanda ya tenía conocimiento de la existencia del acto materia de la ampliación, tan es así que lo ofreció como prueba, aunque no conocía su contenido y el conocimiento del mismo no deriva de la contestación de la demanda, por lo tanto, no puede considerarse como un hecho nuevo que la haga procedente, ya que ésta se pretende a partir de un acto que la misma generó, al ofrecerlo como prueba.

La actora amplió la demanda a partir del contenido del "convenio de desarrollo social mil novecientos noventa y ocho (1998)", aduciendo que tuvo conocimiento de las cláusulas hasta que se le dio vista con la copia del mismo, a pesar de que se expidió tal documento con anterioridad a la presentación de la demanda, por lo que se debe de entender que el hecho que se pretende como nuevo, en la especie, lo constituye el conocimiento del contenido del convenio.

Por lo anterior, el conocimiento del contenido del acuerdo que establece las bases de coordinación intersecretarial, no es un hecho nuevo, por lo que cabría analizar si se trata de un hecho superveniente.

Ahora bien, para determinar si se adecua la segunda hipótesis de procedencia de la ampliación y si el acto impugnado constituye un hecho superveniente, debe considerarse que la presentación de la demanda de controversia constitucional se realizó el día veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y ocho (foja trece anverso); el convenio impugnado en la ampliación de demanda se ofreció como prueba por el Municipio actor el día veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y ocho (fojas cuatrocientas ochenta y cinco), la presentación de la ampliación de demanda se realizó el día primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (fojas quinientas cuarenta y nueve); y, por último, el cierre de la instrucción se verificó por virtud de la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la ley reglamentaria de la materia, el día treinta de abril de mil novecientos noventa y nueve.

Tratándose del hecho superveniente, el momento en que se origina es de capital importancia, ya que un hecho es de esa naturaleza cuando sobreviene o acontece con posterioridad a cierto momento, según lo previene la ley, después de que se presentó la demanda y hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción; además, una característica propia del hecho superveniente, según se considera también en la tesis de jurisprudencia transcrita, es la de que sea susceptible de cambiar el estado jurídico en el que se encontraba la situación al presentarse la demanda o al entablarse la litis.

El hecho que se pretende, en el caso concreto, como superveniente, sí modifica la litis y cambia el estado jurídico de la controversia constitucional, ya que existe la inconformidad planteada en cuanto al contenido de las cláusulas del convenio a que se ha referido en párrafos anteriores.

Del análisis de todo lo reseñado, se observa que la actora sólo tenía conocimiento de la existencia del convenio impugnado, pero no de su contenido, en tanto que solicitó a este Alto Tribunal se pidiera dicha documental al secretario de Desarrollo Social, en virtud de que por afirmación propia, le había sido negado por el Gobierno Estatal, lo que la imposibilitaba para impugnarlo legalmente.

Consecuentemente, la fecha en que se presentó el escrito de ofrecimiento de pruebas y alegatos en cita, no puede tomarse como punto de partida para realizar el cómputo del plazo de treinta días que para la impugnación de actos señala el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, y mucho menos para establecer la improcedencia del juicio, respecto de dicho acto, por la presentación extemporánea de la ampliación de la demanda, ya que el conocimiento del acto impugnado a que se refiere la mencionada disposición legal debe ser pleno, lo que supone conocer no sólo su existencia sino también su contenido, de tal manera que el afectado esté desde ese momento en posibilidad de impugnarlo adecuadamente, lo que no ocurre en la especie por las razones expresadas.

En cambio, consta también en autos que por auto de diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor ordenó expedir a la actora copia certificada del convenio de desarrollo social mil novecientos noventa y ocho, impugnado, quien la recibió de conformidad, según se advierte del acta levantada en esa misma fecha con motivo de la comparecencia del delegado del Ayuntamiento actor en la oficina que ocupa la Unidad de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad, que obra a fojas quinientas cuarenta y ocho de este expediente.

Por consiguiente, si no existe algún otro dato que permita establecer con certeza que con fecha anterior a la recepción de la copia certificada de la referida documental, la actora hubiese conocido el contenido del convenio cuya invalidez se demanda, es esa la fecha (diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y ocho), la que debe tomarse como base del conocimiento. Por lo tanto, es un hecho superveniente y si se realizó la ampliación hasta antes del cierre de la instrucción, se acató la segunda hipótesis legal del artículo 27 de la Ley Reglamentaria del las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO.-Previamente a cualquier otra cuestión debe estudiarse la legitimación de las partes en el juicio, por ser de orden público y de estudio preferente.

Los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Federal y 10, fracción I, de su ley reglamentaria, precisan quiénes tienen legitimación en las controversias constitucionales (las entidades, poderes u órganos ahí especificados, entre ellos, el Municipio).

Así, el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución General de la República señala:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus M., sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

Por otra parte, el artículo 10, fracción I, señala:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

De los preceptos transcritos, se advierte que este Alto Tribunal conocerá de las controversias que se susciten entre un Estado y uno de sus M., como es el caso, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, lo cual evidencia que en este tipo de acción el Municipio sí cuenta con legitimación activa para promover la demanda de controversia en contra del ordenamiento que se estima inconstitucional.

Así, en el caso particular son partes, como actor el Ayuntamiento del Municipio de A.N., Oaxaca; y como demandados, el Poder Ejecutivo del mismo Estado y el secretario de Desarrollo Social.

A continuación, se pasa al estudio de la personería de quien comparece ejercitando la acción de controversia constitucional en nombre del Municipio de A.N., Oaxaca.

El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

En el caso, suscriben la demanda el presidente municipal y el síndico primero del Ayuntamiento de A.N., Oaxaca.

Ahora bien, los artículos 22, 36, fracción V y 40, fracción I, de la Ley Orgánica M. del Estado aludido, señalan:

"Artículo 22. El Ayuntamiento estará integrado por:

"I. Un presidente M.; quien será el representante político y responsable directo de la administración pública municipal ...

"II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal. Con base en el último censo de población se determinará el número de la siguiente manera:

"a) Un síndico, si el Municipio tiene menos de veinte mil habitantes.

"b) Dos síndicos, si tiene más del número de habitantes señalados en el inciso anterior, y

"III. El cuerpo de regidores ..."

"Artículo 36. El presidente municipal tiene a su cargo, la representación política del Ayuntamiento y la ejecución de sus resoluciones con las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"V. Asumir la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios, cuando el síndico o síndicos estén ausentes o impedidos legalmente para ello."

"Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

Por lo anterior, es evidente que el síndico municipal sí se encuentra facultado para representar al Municipio en el presente juicio. Ahora bien, los promoventes se apersonaron con tal carácter, acreditando dicha personalidad con las copias certificadas del acta de la sesión celebrada por el Cabildo municipal el primero de enero de mil novecientos noventa y seis, en la que consta que rindieron protesta para tales cargos (fojas catorce y quince del expediente), por lo que acredita su personalidad.

De conformidad con el artículo 36 transcrito, se desprende que el presidente municipal del Municipio actor, tiene la posibilidad de representación jurídica en los litigios, sin embargo, está condicionada a que el síndico o síndicos, según el caso, estén ausentes o impedidos legalmente para ello, por lo tanto, no se surte en el caso la hipótesis que permita al presidente municipal asumir tal representatividad, puesto que los síndicos se encuentran promoviendo la demanda y esto lo excluye.

Por lo tanto, el presidente municipal no cuenta con la representación jurídica del Municipio para comparecer en la presente controversia, en el caso concreto, por no encontrarse en las hipótesis a que se refiere el citado artículo 36 de la Ley Orgánica M. del Estado, por lo que carece de legitimación procesal; sin embargo, no procede decretar el sobreseimiento, ya que tal supuesto de improcedencia se refiere a la titularidad del derecho sustantivo y no a la posibilidad de comparecer al juicio, máxime si ese derecho ya se encuentra defendido.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia 91/99 del Tribunal Pleno, que se encuentra publicada en la página setecientos seis, Tomo X del mes de septiembre de mil novecientos noventa y nueve del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS PROMOVENTES DEL JUICIO NO LLEVA A SOBRESEER SINO A DECLARAR QUE CARECEN DE ELLA.-Esta Suprema Corte ha establecido que la legitimación en la causa es la vinculación que existe entre quien invoca un derecho sustantivo y el derecho mismo que hace valer ante los órganos jurisdiccionales, cuando ese derecho es violado o desconocido; mientras que la legitimación en el proceso es un presupuesto procesal que se refiere a la capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos procesales y, por tanto, es condición para la validez formal del juicio. En consecuencia, siendo el sobreseimiento una declaratoria referida a la legitimación en la causa, por cuanto produce el efecto jurídico de dejar sin resolver la acción intentada, tal decisión no puede dirigirse a los servidores públicos que no han justificado la representación con que se ostentan, porque las determinaciones que lleguen a tomarse en la controversia constitucional deberán tener efectos solamente en relación con las entidades demandante y demandadas, mas no pueden alcanzar también a quienes, sin acreditarlo, promueven en nombre de la primera, dado que éstas no tienen un derecho sustantivo propio que deducir y, por tanto, no son parte en el juicio, debiendo declararse que carecen de legitimación procesal."

Por otra parte, el escrito de ampliación de demanda lo firman el referido síndico municipal y A.O.G., este último como delegado del Ayuntamiento actor, carácter que le reconoció el Ministro instructor por auto de fecha diecinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho.

El delegado de la actora, carece de legitimación para ampliar la demanda de controversia constitucional en representación de dicho órgano de gobierno, porque a las personas acreditadas como delegados en términos del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, únicamente se les faculta para intervenir en la litis originalmente planteada por los titulares, es decir, pueden hacer promociones dentro del procedimiento, acudir a las audiencias, rendir pruebas, formular alegatos, interponer incidentes y recursos.

En efecto, los artículos 11 y 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal disponen:

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley. ..."

"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."

Del texto de los preceptos transcritos, se advierte que en términos del citado artículo 27, la facultad que otorga la ley para ampliar la demanda, corresponde únicamente a las personas que hubieren ejercido la acción en vía de controversia constitucional, y no así a los delegados que en términos del artículo 11 se hubieren designado para actuar dentro del procedimiento, pues el último precepto citado solamente autoriza a los delegados, en el caso de la parte actora, para actuar dentro de la litis planteada por los titulares de los órganos de gobierno que hubieran acudido en vía de controversia constitucional a demandar la invalidez de un acto o norma, o bien, de la tutela de un derecho.

Por lo anterior, debe estimarse que el citado artículo 11 únicamente faculta a los delegados para que hagan promociones dentro del procedimiento, respecto a la rendición de pruebas, formulación de alegatos e interposición de los incidentes y recursos previstos en la ley respectiva.

Esto es así, toda vez que como se ha precisado, la ampliación de la demanda opera cuando existe un hecho nuevo o superveniente, es decir, cuando surge un nuevo acto que se considera causa una lesión a un derecho sustantivo de la parte actora, por lo que sólo los funcionarios facultados para representar al ente actor conforme a las normas que los rigen, están legitimados para plantear la citada ampliación de demanda, pues esta nueva acción trae aparejada la disposición del derecho sustantivo del ente demandante, el cual sólo puede alegarlo por conducto del funcionario que legalmente posea la representación de éste.

En consecuencia, debe concluirse que el promovente de la ampliación de demanda en estudio, en su carácter de delegado de la parte actora, no tiene facultades para representar a la parte referida como si fuera un mandatario con facultades generales, toda vez que su actuación dentro del proceso se encuentra limitada a participar en la defensa de la acción intentada pero no para modificar o ampliar ésta.

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DELEGADOS DESIGNADOS POR EL ACTOR NO ESTÁN LEGITIMADOS PARA AMPLIAR LA DEMANDA.-En términos de lo dispuesto en los artículos 11 y 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la facultad para ampliar la demanda corresponde sólo a quien hubiere ejercido la acción en vía de controversia constitucional y no así a los delegados designados por la actora para actuar en el procedimiento, porque estos últimos solamente están facultados para intervenir en la litis planteada por los titulares de los órganos de gobierno que ejercieron la acción, promoviendo dentro del procedimiento, rindiendo pruebas, formulando alegatos e interponiendo incidentes y recursos, pero de ninguna manera para plantear la ampliación de la demanda, porque ello implica disponer del derecho sustantivo del ente demandante, respecto del cual sólo puede alegar el funcionario que legalmente posea la representación."

En consecuencia, debe declararse que el delegado carece de legitimación para ampliar dicha demanda en representación de la parte actora.

Por otra parte, por lo que se refiere al síndico municipal del Ayuntamiento actor, éste sí tiene facultades para promover la ampliación de que se trata, en términos del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica M. del Estado de Oaxaca, en tanto que éste tiene la representación jurídica del Municipio en los litigios en que fuere parte.

CUARTO.-Acto continuo, se procederá al análisis de la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

Conviene recordar que la autoridad demandada es el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca y la Secretaría de Desarrollo Social.

Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, prevén:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Ahora bien, el artículo 66 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, señala:

"Artículo 66. El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se denominará gobernador del Estado."

De lo anterior, se advierte que es el gobernador del Estado quien tiene la representatividad del Poder Ejecutivo y éste es la parte demandada en el procedimiento, por lo que si él dio contestación a la demanda, debe tenerse por acreditada la personalidad con que se ostentó.

Además, el carácter de titular del Ejecutivo aludido lo acreditó con la copia fotostática certificada del Decreto Número 228 emitido por la Quincuagésima Cuarta Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, por el que se le declara gobernador de ese Estado y que fue publicado el veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y dos.

Por lo que hace a la Secretaría de Desarrollo Social, de conformidad con la prueba documental que obra a fojas quinientas tres de los autos, se advierte que en efecto tuvo participación en el convenio que fue motivo de ampliación y cuyas cláusulas tercera, quinta, sexta, novena, décima, décima séptima, párrafos último y penúltimo, vigésima segunda y vigésima tercera; cuestiona la parte actora. Por lo tanto, tiene legitimación para comparecer al procedimiento en tal calidad de demandada.

En el procedimiento, es representada la Secretaría de Desarrollo Social por el director general de Asuntos Jurídicos, lo cual acreditó con la copia certificada del nombramiento que anexó a su escrito y en términos de los artículos 4o. y 15, fracciones XIX y XXV del reglamento interior, sí tiene facultades de representatividad.

En efecto, los citados artículos establecen:

"Artículo 4o. Corresponde originalmente al secretario el trámite, representación y resolución de los asuntos de la competencia de la Secretaría de Desarrollo Social, quien para la mejor distribución y desarrollo del trabajo, podrá conferir sus facultades delegables a servidores públicos subalternos, sin perjuicio de su ejercicio directo, mediante acuerdos que deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación."

"Artículo 15. La Dirección General de Asuntos Jurídicos, estará adscrita al secretario y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"XIX. Representar legalmente al secretario, a los servidores públicos y a las unidades administrativas de la secretaría, en juicios, procedimientos, acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales o cualquier otra controversia, en que ésta sea parte e intervenir en reclamaciones, indagatorias, procesos y juicios que se refieran a hechos o actos susceptibles de causar daño o perjuicio a sus intereses;

"...

"XXV. Suscribir oficios, escritos y todas aquellas promociones que exija el trámite procesal de los juicios, incluyendo el de amparo o cualquier otra controversia, en representación o en ausencia del secretario, subsecretarios y oficial mayor y directores generales según corresponda, así como desahogar los trámites y asistir a las audiencias y diligencias convocadas por los órganos jurisdiccionales."

Por lo anterior, sí se encuentra legitimada y representada la parte demandada.

QUINTO.-De oficio se procede al estudio de las causales de improcedencia que en el caso se pudiesen actualizar, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Como se ha venido señalando, en la presente controversia se demandó la invalidez de los siguientes actos:

a) El Acuerdo Administrativo Número 112 de fecha once de febrero de mil novecientos noventa y ocho, que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. para ese año, publicado en el Periódico Oficial extra de fecha doce de febrero de mil novecientos noventa y ocho; y,

b) El Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, para el año de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en ejemplar extra, de veinte de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

c) El Convenio de Desarrollo Social mil novecientos noventa y ocho (1998), que suscribió el presidente de la República y el gobernador del Estado de Oaxaca, el trece de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

De lo anterior, este Tribunal Pleno advierte que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, por virtud de que han cesado sus efectos.

El artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia dispone:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

Sobre la cesación de los efectos de leyes o actos reclamados en materia de amparo se han sustentado, entre otros, los criterios que a continuación se transcriben, contenidos en las tesis del Tribunal Pleno, número 51/97, página cinco, Tomo V, junio de mil novecientos noventa y siete; número CL/97, página setenta y uno, T.V., noviembre de mil novecientos noventa y siete; de la Segunda Sala, número 9/98, página doscientos diez, T.V.I, febrero de mil novecientos noventa y ocho y número 59/99, página treinta y ocho, T.I., junio de mil novecientos noventa y nueve, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que respectivamente dicen:

"CESACIÓN DE EFECTOS. APLICACIÓN DE LA TESIS JURISPRUDENCIAL QUE LLEVA POR RUBRO ‘LEY DEROGADA. ESTUDIO IMPROCEDENTE DE SU CONSTITUCIONALIDAD, SIN ACTO CONCRETO DE APLICACIÓN.’ (PUBLICADA CON EL NÚMERO 192 EN EL APÉNDICE AL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 1917-1995, TOMO I, MATERIA CONSTITUCIONAL, PÁGINA 189).-Del análisis de las ejecutorias que integran la jurisprudencia citada, especialmente de la primera de ellas, se deriva que su origen yace en la impugnación de normas cuya aplicación entrañaba una prohibición in genere, que sólo prevalecería durante la vigencia de la ley, pero que derogada cesaría su efecto prohibitivo permitiendo, por tanto, que el gobernado actuara en aquel sentido. En esta hipótesis, la concesión de la protección constitucional no tendría efecto alguno, dado que en ningún caso podría surtir efectos sobre el pasado, pues no podría volver en el tiempo para reparar la violación causada por la aplicación de aquella norma, facultando al quejoso para realizar lo que le fue vedado y que ahora le es permitido. Por ello, debe estimarse que la jurisprudencia en comento sólo es aplicable cuando la ley reclamada entraña una prohibición y no cuando genera una obligación de actuar en determinado sentido, o sea, una obligación de hacer o permitir que se haga. En esta última hipótesis, la derogación de la ley no libera a quienes fueron sus destinatarios de las consecuencias que hayan podido o puedan derivar de su observancia o inobservancia por todo el periodo durante el que estuvo vigente, ya que, a pesar de la derogación, los obligados a acatarla deben responder de los actos realizados al amparo de la misma y, por ende, sufrir las consecuencias desfavorables derivadas de su aplicación; a más de que, por regla general y salvo disposición expresa -como sería aquella norma transitoria que impidiera la aplicación de la ley derogada, incluso a los hechos ocurridos bajo su vigencia, en cuyo caso quedaría destruida la ley desde su promulgación misma-, la derogación de la ley sólo produce efectos hacia el futuro, impidiendo que ella se aplique a hechos realizados con posterioridad a la fecha en que se produjo, pero no abarca los realizados durante la época en que estuvo en vigor, los cuales provocaron una afectación en la esfera jurídica de los gobernados que sólo puede ser subsanada, en su caso, mediante la protección de la Justicia de la Unión."

"ACTO RECLAMADO, CESACIÓN DE SUS EFECTOS. PARA ESTIMAR QUE SE SURTE ESTA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA, DEBEN VOLVER LAS COSAS AL ESTADO QUE TENÍAN ANTES DE SU EXISTENCIA, COMO SI SE HUBIERA OTORGADO LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL.-La interpretación que de la fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo ha hecho este tribunal en diversas épocas, en distintas tesis aisladas, obliga a considerar que el juicio de amparo es improcedente cuando han cesado los efectos de los actos reclamados sólo cuando el acto ha quedado insubsistente y las cosas han vuelto al estado que tenían antes de la violación constitucional, como si se hubiera otorgado el amparo, de tal manera que el acto ya no agravia al quejoso y disfruta del beneficio que le fue afectado por el acto de autoridad."

"SOBRESEIMIENTO. CESACIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO.-Para aplicar el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, es necesario que la revocación del acto que se reclama o la cesación de sus efectos sean incondicionales o inmediatas, de tal suerte que restablezcan, de modo total, la situación anterior a la promoción del juicio, produciéndose el resultado que a la sentencia protectora asigna el artículo 80 de la Ley de Amparo."

"CESACIÓN DE EFECTOS EN AMPARO. ESTA CAUSA DE IMPROCEDENCIA SE ACTUALIZA CUANDO TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO SON DESTRUIDOS EN FORMA TOTAL E INCONDICIONAL.-De la interpretación relacionada de lo dispuesto por los artículos 73, fracción XVI y 80 de la Ley de Amparo, se arriba a la convicción de que para que la causa de improcedencia del juicio de garantías consistente en la cesación de efectos del acto reclamado se surta, no basta que la autoridad responsable derogue o revoque tal acto, sino que es necesario que, aun sin hacerlo, destruya todos sus efectos en forma total e incondicional, de modo tal que las cosas vuelvan al estado que tenían antes de la violación constitucional, como si se hubiera otorgado el amparo, es decir, como si el acto no hubiere invadido la esfera jurídica del particular, o habiéndola irrumpido, la cesación no deje ahí ninguna huella, puesto que la razón que justifica la improcedencia de mérito no es la simple paralización o destrucción del acto de autoridad, sino la ociosidad de examinar la constitucionalidad de un acto que ya no está surtiendo sus efectos, ni los surtirá, y que no dejó huella alguna en la esfera jurídica del particular que amerite ser borrada por el otorgamiento de la protección de la Justicia Federal."

Por otra parte, los artículos 105, fracción I y II (en lo conducente), y penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 45 de su ley reglamentaria establecen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"...

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

El alcance de las disposiciones legales acabadas de reproducir, han sido fijadas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia número 74/97, visible a fojas quinientos cuarenta y ocho, que se encuentra publicada en el T.V., septiembre de mil novecientos noventa y siete del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SENTENCIAS DECLARATIVAS DE INVALIDEZ DE DISPOSICIONES GENERALES. SÓLO PUEDEN TENER EFECTOS RETROACTIVOS EN MATERIA PENAL.-Conforme a lo establecido en el penúltimo párrafo del artículo 105 constitucional, la declaración de invalidez dictada en las controversias constitucionales no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, por lo que, al disponer el artículo 45 de la ley reglamentaria del citado precepto constitucional, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinará a partir de qué fecha producirán sus efectos las sentencias relativas, debe concluirse que el legislador ordinario facultó al propio tribunal para determinar el momento en que puede, válidamente, señalar la producción de efectos de su resolución que es, bien la fecha en que se dicta ésta, o alguna fecha futura, pero no en forma retroactiva."

Del análisis de las tesis y disposiciones legales transcritas, se concluye que la cesación de leyes o actos en materia de amparo y de controversia constitucional difieren sustancialmente.

En la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo, no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiera otorgado el amparo, cuyo objeto conforme al artículo 80 del propio ordenamiento legal, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación.

En materia de controversia constitucional, no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.

Como se ha señalado, en el caso concreto la actora demandó, vía controversia constitucional, la invalidez de:

"1. El Acuerdo Administrativo Número 112 de fecha 11 de febrero de 1998, que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. en el año de 1998.

"2. El Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal 1998.

"3. El Convenio de Desarrollo Social de mil novecientos noventa y ocho, suscrito por el presidente de la República y el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca."

Ahora bien, el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa siete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, y en el artículo 1o. se señaló que el ejercicio y gasto público federal para el citado año, se realizaría conforme a las disposiciones de ese decreto y a las demás aplicables en la materia.

En el tercer párrafo del artículo 4o. del mismo decreto, se estableció:

"Artículo 4o. ...

"Las erogaciones que se ejerzan a través del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. deberán aplicarse conforme a lo dispuesto por el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal y este decreto. ..."

Así, los artículos 25, 32, 35, antepenúltimo párrafo, 36 y 42, párrafos primero y segundo de la Ley de Coordinación Fiscal, respectivamente señalan:

"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley respecto de la participación de los Estados, M. y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se continuarán en beneficio de dichas entidades federativas y, en su caso, de los M. con cargo a recursos de la Federación los fondos siguientes:

"I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.;

"II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

"III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

"IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal; y

"V. Fondo de Aportaciones Múltiples. ..."

"Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación ...

"Los fondos se enterarán mensualmente por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los M. a través de los Estados, sin que para este efecto procedan los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

"Artículo 35. ...

"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social M. correspondientes a sus M., debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento."

"Artículo 36. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales ..."

"Artículo 42. Las aportaciones que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo, reciban las entidades federativas y en su caso los M., y sus accesorios no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas, afectarlas en garantía, ni destinarlas a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37 y 40 de esta ley.

"Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y en su caso de los M. que las reciban, de conformidad a la legislación que les sea aplicable. Las autoridades de control y supervisión del ejercicio del gasto de cada entidad federativa, serán responsables exclusivas de ejercer la vigilancia directa que corresponda, para constatar la correcta aplicación de los recursos que reciban de tales fondos y de fincar, en su caso, las responsabilidades administrativas correspondientes."

Ahora bien, el presupuesto de egresos de la Federación es el documento mediante el cual se asignan fondos federales a los programas por realizarse en un año fiscal. Éste es el único instrumento en el cual se pueden determinar el monto y el ejercicio del gasto público federal para un año y, además, es el medio por el que se determinan las áreas estratégicas y prioritarias de la economía nacional; mismo que debe ser aprobado por la Cámara de Diputados, conforme al artículo 74, fracción IV, de la Constitución General de la República.

En este orden, las partidas presupuestales que destina la Federación con base en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, son anuales, por lo que tienen una vigencia al estar comprendidas en el ejercicio fiscal correspondiente al año de mil novecientos noventa y ocho.

En el caso, el Acuerdo Número 112 que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33, Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y M., para el año de mil novecientos noventa y ocho; al igual que el Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, del mismo año, que lo desarrolla, ambos tienen su origen y fin en lo que es materia del presupuesto de egresos, correspondiente al periodo que transcurrió hace tres años.

Esto es, el acuerdo precitado señala:

"Acuerdo que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. en el año de 1998.-Diódoro C.A., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 25 y 26 de la Constitución General de la República; 19 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998; 25, 26, 29, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 39, 40 y 42 de la Ley de Coordinación Fiscal Federal; 20, 26, 80, fracción I, y 84 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; 1o., fracciones I y IV, 2o., 3o., 4o., 12 y 22 de la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca; 2o., 9o., 10, 11, 22 y 24 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca; y 1o., fracción I, del Decreto Ejecutivo Número 7 por el que se establece la organización interna de las dependencias centrales de la administración pública y Considerando: Que en ejercicio de la atribución establecida en la fracción IV del artículo 74 de la Constitución General de la República, la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión expidió el 13 de diciembre de 1997, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1997, disposición normativa que contiene los diversos rubros en los que se aplicarán las erogaciones federales para las actividades de su competencia, y que dentro de este mismo esquema el H. Congreso de la Unión expidió el Decreto por el que se adiciona y reforma la Ley de Coordinación Fiscal federal, publicado en la misma fecha en el citado órgano informativo.-Que a través del presupuesto de egresos de la Federación y de las adiciones y reformas a la Ley de Coordinación Fiscal federal, se crea el Ramo 33 y se establecen las fórmulas para su distribución entre las entidades federativas; disponiendo que las relaciones entre la Federación y los Estados en el ejercicio, distribución y supervisión de los recursos públicos, deberán realizarse con estricto apego al sistema federal, que implica necesariamente el respeto a la soberanía de los Estados.-Que el nuevo federalismo mexicano debe ser un instrumento de justicia social, de distribución de riqueza y de combate frontal a los rezagos sociales, contribuyendo a fortalecer la democracia, consolidar la unidad nacional y propiciar un México más equilibrado y justo, que genere un mayor desarrollo político, económico, regional y administrativo, impulsando la participación de todos los sectores de la población, como lo propone el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de agosto de 1997.-Que la política de desarrollo social del Gobierno de la República contemplada en el ‘Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000’ tiene como objetivo elevar los niveles de bienestar de la población, para el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disminuyendo prioritariamente la pobreza y la exclusión social.-Que mediante las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal federal se proponen institucionalizar recursos que la Federación ha ido descentralizando a las entidades en los últimos años, y que son independientes a los recursos que a las entidades federativas y a los M. les corresponden como participación, en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.-Que el ‘Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998’ establece como objetivo fundamental que las ocho regiones del Estado de Oaxaca, se incorporen en el contexto del desarrollo nacional, para transitar a la modernidad y al bienestar que la sociedad oaxaqueña reclama, y que además, considere el bienestar social como una de las mayores prioridades de gobierno, mediante el establecimiento de bases sólidas que propicien la elevación de las condiciones de vida de la población y en especial de los oaxaqueños menos favorecidos.-Que las acciones en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, que corresponden al Ejecutivo Estatal, deben contar con la participación efectiva de la sociedad, de acuerdo con las normas, principios y objetivos establecidos por las Constituciones Políticas de los Estados Unidos Mexicanos y del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, así como las demás disposiciones legales aplicables y el Plan Estatal de Desarrollo.-Que en términos de la legislación estatal, los órganos encargados del control y supervisión del ejercicio del gasto de la entidad, son la Secretaría de Finanzas y la Contraloría General, a quienes por disposición del segundo párrafo del artículo 42 de la Ley de Coordinación Fiscal federal les corresponderá ejercer la vigilancia directa para constatar la correcta aplicación de los recursos que se reciban provenientes del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación para 1998. Atendiendo a los mismos ordenamientos estatales, es necesario que la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca participe en dichas actividades en su calidad de órgano encargado de la planeación y desarrollo del Estado.-Que para poder cumplir con la función de control y vigilancia a que se refiere el artículo 42 segundo párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal Federal, en cuanto a la aplicación de los fondos que correspondan a los M. del Estado, provenientes del Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación para 1998, se hace necesario emitir y contar con un manual de lineamientos normativos de observancia general.-Que en tales circunstancias, en ejercicio de la soberanía del régimen interior estatal concedida por la propia Constitución Local y tomando en cuenta la situación que prevalece al interior de nuestra entidad, tengo a bien expedir el siguiente Acuerdo: Artículo 1o. De conformidad con lo establecido en el presupuesto de egresos de la Federación para 1998 y en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal Federal, el Estado recibirá recursos provenientes del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. en el año de 1998, para su distribución, administración, ejercicio y supervisión, a través de los siguientes fondos: I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y N.; II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal; y V. Fondo de Aportaciones Múltiples.-Artículo 2o. La administración, ejercicio y control del Fondo de Aportación para la Educación Básica y N. se llevará a cabo de conformidad con el convenio celebrado en el Marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, suscrito el 18 de mayo de 1992 y publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 28 de mayo de 1992.-Artículo 3o. La administración, ejercicio y control del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, se llevará a cabo de conformidad con el acuerdo de coordinación para la descentralización integral de los servicios de salud en la entidad, celebrado entre el Gobierno Federal y el Estado de Oaxaca con fecha 20 de agosto de 1996, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día 22 de octubre de 1996.-Artículo 4o. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se integra por el Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el Fondo para la Infraestructura Social M.. En el caso de los M. éstos podrán disponer de hasta un 2% del total de recursos de su fondo, para la realización de un programa de desarrollo institucional. Este programa deberá ser convenido entre el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno del Estado y el Municipio de que se trate.-Artículo 5o. Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, se destinarán exclusivamente a financiar obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de la población en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: agua potable, alcantarillado, drenaje y sanitarios ecológicos, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud y educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural.-Artículo 6o. La Secretaría de Finanzas, la Contraloría General y la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, intervendrán en el ámbito de sus competencias para la administración, ejercicio, control y evaluación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M., y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, conforme a las siguientes disposiciones: I.C. a la Secretaría de Finanzas: a) Ministrar a los M. del Estado los recursos de dichos fondos en los términos de la normatividad aplicable. b) Exigir, de dichos M. el documento que ampare la ministración y recepción de los recursos. c) Exigir de los M. la debida comprobación de los recursos ministrados y recibidos, para tal efecto la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca otorgará el apoyo respectivo. d) Dar aviso a la Contraloría General de las irregularidades que en el manejo de estos recursos se detecten. e) En términos de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, ejercer la compensación que corresponda en favor del Estado o la Federación, proveniente de la determinación de la responsabilidad fincada a las autoridades que hayan manejado, aplicado y resguardado dichos fondos. II. Corresponde a la Contraloría General: a) Realizar las acciones de control, vigilancia, supervisión, fiscalización, verificación y evaluación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal. b) C. en el ámbito de su competencia al fortalecimiento de la capacidad institucional de los M.. c) Coordinarse con la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado a fin de investigar los actos y omisiones de las autoridades responsables del manejo, aplicación y resguardo de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal a efecto de que la primera, en su caso, constituya las responsabilidades correspondientes y aplique las sanciones procedentes a que haya lugar. III.C. a la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca: a) Apoyar a los M. cuando éstos lo requieran con asesoría y asistencia técnica para la instrumentación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal. b) Convenir con los M. que así lo determinen las acciones tendientes a recibir los apoyos a que se refiere el inciso anterior. c) Revisar y dictaminar las obras y acciones programadas por los M. con recursos de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal. d) Dar seguimiento al proceso de instrumentación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal en el ámbito de su competencia, informando en tiempo y forma a los órganos de control estatales competentes, sobre las posibles irregularidades. e) R. de los M. los criterios utilizados por éstos para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social M. hacia el interior de los mismos. f) Dar seguimiento a la aplicación del Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, el cual se constituirá como un documento normativo general y de apoyo de los M..-Artículo 7o. Respecto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social M., los M. deberán: I.H. del conocimiento de sus habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios; II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en el destino, aplicación y vigilancia de los recursos, así como en la programación, ejecución y control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar; III. Informar a sus habitantes de los criterios utilizados para la distribución de los recursos al interior del Municipio, haciendo del conocimiento de la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca dicha información; IV. Informar a sus habitantes, al término de cada ejercicio sobre los resultados alcanzados; y asimismo los M. deberán proporcionar a la Secretaría de Finanzas y a la Contraloría General por conducto de la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, la información que sobre la utilización del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, que les sea requerida para cumplir con los compromisos con la Federación en materia de administración, control y vigilancia.-Artículo 8o. La ministración de los recursos a que se refiere el artículo 1o. fracciones III y IV del presente acuerdo será mensual, y se realizará de conformidad con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a favor del Estado; no se podrán realizar adecuaciones a los calendarios de entrega que tengan por objeto anticipar la disponibilidad de los recursos. En consecuencia los M. deberán observar un cuidadoso registro y control de su ejercicio presupuestal, sujetándose a los compromisos reales de pago.-Artículo 9o. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal federal, la Secretaría de Finanzas, la Contraloría General y la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca, en el ámbito de sus respectivas competencias serán responsables de realizar la vigilancia, supervisión, control y fiscalización de la aplicación, manejo y resguardo de los recursos correspondientes a los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal y, en su caso, la Contaduría Mayor de Hacienda del H. Congreso del Estado, será la encargada de fincar las responsabilidades que procedan en el ámbito de su competencia.-Artículo 10. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 42, segundo párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal federal, la Secretaría de Finanzas y la Contraloría General, como encargados del control y supervisión del gasto en el Estado, emitirán el Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, el cual contendrá los lineamientos normativos para la administración, distribución, supervisión y evaluación de estos fondos. Dicho manual será de aplicación estricta para aquellos M. que manejen, apliquen y resguarden estos recursos.-Artículo 11. Los M. deberán promover la participación social de las comunidades beneficiarias en el destino, aplicación y vigilancia de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social M., así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar con dicho fondo. Para tal fin, los M. fortalecerán los Consejos de Desarrollo M. como las instancias responsables de identificar, analizar, seleccionar y planear las obras y acciones correspondientes, a efecto de atender las demandas de la población, en congruencia con los planes nacional y estatal de desarrollo, consolidando además, a los Comités Comunitarios como instancia de organización local.-Artículo 12. Los Consejos de Desarrollo M. y los Comités Comunitarios, se integrarán en la forma y términos establecidos en el manual de lineamientos normativos a que se refiere en el artículo 10 del presente acuerdo, y tendrán las atribuciones que en el mismo se señalan.-Artículo 13. A efecto de formalizar el inicio de la operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, el Ejecutivo del Estado a través de sus dependencias y entidades, en su caso, y de la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca promoverá la suscripción de convenios de coordinación con los M. de la entidad, haciendo eficiente la aplicación de los recursos de dichos fondos.-Artículo 14. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal se distribuirá en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada uno de los M., de acuerdo a la información estadística más reciente que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, destinándose prioritariamente al cumplimiento de sus obligaciones financieras, a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes y a la satisfacción de sus requerimientos.-Artículo 15. El Fondo de Aportaciones Múltiples se destinará exclusivamente al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la población en desamparo, así como a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica y superior en su modalidad universitaria. Dicho fondo se distribuirá en la entidad de acuerdo a los programas y proyectos prioritarios que establezca el Ejecutivo del Estado.-Transitorios. Artículo primero. El presente acuerdo entrará en vigor a partir del día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.-Artículo segundo. El manual a que se alude en el presente acuerdo deberá expedirse dentro de los diez días siguientes a la publicación del presente, debiéndose publicar en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado para su observancia general.-Artículo tercero. Se derogan todas las disposiciones de igual o menor rango que se opongan al presente acuerdo.-Dado en el Palacio del Gobierno del Estado, en la ciudad de Oaxaca de J., Oaxaca, a los once días del mes de febrero de mil novecientos noventa y ocho.-Sufragio efectivo. No reelección.-‘El respeto al derecho ajeno es la paz.’.-El Gobernador Constitucional del Estado. D.C.A.. Rúbrica.-El secretario de Finanzas. E.A.V.. Rúbrica.-El contralor general. J.J.G.C.. Rúbrica.-El coordinacor general del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca. G.A.G.. Rúbrica."

Por su parte, el manual de lineamientos de que se trata señaló en su parte conducente:

"Presentación. Como parte del proceso de renovación del federalismo mexicano, entendido éste como la forma de organización política más adecuada para fortalecer la democracia, consolidar la unidad nacional y de propiciar una nación fundada en principios de justicia social; se han venido llevando a cabo importantes acciones legislativas encaminadas a redistribuir facultades, funciones, responsabilidades y recursos del Gobierno Federal hacia los gobiernos de las entidades federativas y de los M.. Estas acciones se basan, a su vez, en el pleno reconocimiento a la soberanía de los Estados y a la autonomía de los M..-En este orden de ideas, el ‘Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000’, contiene los objetivos a partir de los cuales el Congreso de la Unión aprobó las recientes reformas a la Ley de Coordinación Fiscal y, en su caso, la Cámara de Diputados el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998. Dichos objetivos sustentan las estrategias en materia de la distribución de los recursos que forman parte del nuevo Ramo 33 del citado presupuesto. De entre los mismos deben mencionarse los siguientes: fortalecer la unidad nacional a partir de la reivindicación de la función compensatoria del Pacto Federal; vigorizar la autonomía política de los Estados con base en relaciones intergubernamentales sustentadas en los principios de cooperación y coordinación; al tiempo que se constituya en una política fundamental para generar un mayor desarrollo político, económico, regional y administrativo, con nuevos espacios de participación social en todos los órdenes de gobierno.-Conforme a lo anterior y de acuerdo a la mencionada constitución del Ramo 33 en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 1998, el Gobierno del Estado de Oaxaca procedió a emitir, con fecha 12 de febrero de 1998, el ‘Acuerdo que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. en el año de 1998’, en cuyo artículo 10 se responsabiliza a la Secretaría de Finanzas y a la Contraloría General para emitir el presente ‘Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal’, mismo que contiene los lineamientos normativos para la administración, distribución, supervisión y evaluación de estos fondos y que, a su vez, se constituye como un instrumento de aplicación estricta para los M. que manejen, apliquen y resguarden estos recursos. En este mismo orden de ideas, el citado acuerdo establece en su artículo 6o., fracción III, inciso f), que a la Coordinación General del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo de Oaxaca (Coplade) le corresponde dar seguimiento a la aplicación de este manual.-Es, en suma, invocando el espíritu federalista, como el Gobierno del Estado, en pleno uso de sus facultades soberanas y respetando profundamente la autonomía que a los M. otorga el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emite este manual que comprende el marco jurídico que lo sustenta, los procesos operativos de ambos fondos, incluyendo la forma de distribución de los recursos, las obligaciones municipales en materia de difusión, las acciones que los M. deben efectuar en materia de control presupuestal, las formas de participación social, a través de los consejos de desarrollo municipal y de los comités comunitarios, las aperturas programáticas disponibles, según las normas federales en vigor, los correspondientes criterios de inclusión y selección de obras, así como los procedimientos referidos a la aprobación de los proyectos, las modificaciones presupuestales, las modalidades de ejecución, la comprobación de los gastos y los métodos de entrega-recepción de acciones y obras. También comprende los elementos y conceptos necesarios para realizar las actividades de control y vigilancia, tanto social como institucional, que garantiza una transparente y eficaz administración de los recursos, tomando en cuenta que en ella participan de manera corresponsable las comunidades y la ciudadanía en general.-Oaxaca de J., Oax., 19 de febrero de 1998.-El secretario de finanzas. E.A.V.. Rúbrica.-El contralor general. J.J.G.C.. Rúbrica."

Por otro lado el convenio de desarrollo social de que se trata, en el capítulo de introducción, señala los objetivos del mismo, al referir lo siguiente:

"Introducción. La experiencia de los últimos años, en materia de política de descentralización, representa un elemento fundamental, para proyectar y definir la estrategia y mecanismos de coordinación gubernamental para mil novecientos noventa y ocho, a fin de alcanzar los objetivos del desarrollo social.-Como un nuevo aspecto de la coordinación de entre los órdenes de Gobierno Federal y Estatal, se incluye en este instrumento el desarrollo de las acciones y recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, contemplada en el recién creado Ramo 33 Aportaciones Federales para el ejercicio fiscal de 1998. La cantidad de dicho fondo se distribuye a su vez, en el Fondo para la Infraestructura Social Estatal y en el Fondo para la Infraestructura Social M..-Dentro de los puntos relevantes para el ejercicio de los recursos de este fondo, destaca por su importancia el que los Estados y M., procurarán que la realización de las obras y acciones sociales básicas sean compatibles con la preservación y protección del medio ambiente e impulsen el desarrollo sustentable.-Con el propósito de fortalecer el federalismo, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998, contiene un proceso de reasignación del gasto público federal a las entidades federativas, y de las funciones y responsabilidades inherentes a dicha reasignación, la cual se llevará a cabo entre los Gobiernos Federal y Estatal a través de la celebración de convenios en los que se procurará que la distribución de los recursos se realice con base en una fórmula y criterios que aseguren transparencia en su reasignación, con el fin de que las acciones que se prevén realizar con los recursos reasignados sean congruentes con el desarrollo nacional.-Se establece en dicho presupuesto que las dependencias y entidades federales encargadas de programas y recursos que se reasignen deberán observar que los convenios que celebren, se encuentren dentro del marco de los convenios de desarrollo social.-Asimismo, el presente instrumento de coordinación integra las estrategias de la política de desarrollo social para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios básicos de salud, educación y vivienda; promover el crecimiento y distribución con equilibrio de la población en todo el territorio nacional; alentar el desarrollo ordenado de las ciudades y las regiones; privilegiar la atención a la población y a las zonas con mayor desventaja económica y social que permita superar la pobreza extrema y construir una política integral de desarrollo social orientada por los principios del nuevo federalismo.-En virtud de lo anterior, y con fundamento en los artículos 25, 26, 105, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 22, 27, 31, 32 y 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 33, 34, 35, 36 y 44 de la Ley de Planeación; 25, 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal; 18, 19 y 25 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1998; 79 y 84 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; 7o. y 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado; 1o., fracción III, 14 y 35 de la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca, las partes suscriben el presente convenio ..."

De acuerdo con lo transcrito, el ejercicio fiscal correspondiente al año de mil novecientos noventa y ocho, para el cual se expidieron los actos cuya invalidez se reclama ya concluyó; es decir, ya no hay materia respecto de lo que se reglamentaba, por lo que es claro que ha dejado de tener aplicación y, por ende, han cesado los efectos que produjo durante su vigencia, en cuanto a las declaratorias, reglas y formas de aplicación de las partidas presupuestales correspondientes al año de mil novecientos noventa y ocho.

Como consecuencia, los actos que se hubiesen producido por motivo de la actuación de las autoridades demandadas, como según lo afirma la parte actora, de arrogarse la facultad de administrar, ejercer, controlar, evaluar y supervisar los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, sin facultades para ello en el año precitado; así como que con las cláusulas cuyo contenido se impugna, se anulan los principios federalistas que inspiraron el Convenio de Desarrollo Social, que para mil novecientos noventa y ocho suscribieron los titulares de los Poderes Ejecutivo Federal y del Estado de Oaxaca; así como la no inclusión del Municipio de A.N., Oaxaca, en el ejercicio de todos los recursos que regula el Convenio de Desarrollo Social para mil novecientos noventa y ocho y que le fuesen aplicables; tales actos han quedado consumados y no se puede realizar pronunciamiento alguno, al no tener efectos retroactivos las resoluciones dictadas en estos procedimientos, salvo la excepción que la ley prevé en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.

Esto es, al ser anual la materia que contienen los actos demandados, aun y cuando no hayan sido revocados formalmente, no se advierte que puedan producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, tanto por el origen de las partidas presupuestales cuya forma de distribución reglamentaban, como por las hipótesis específicas, fórmulas y bases que se tomaban en consideración para desarrollar la distribución de las aportaciones presupuestales de infraestructura social municipal y para el fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal para mil novecientos noventa y ocho, de acuerdo con los artículos 36 y 42 de la Ley de Coordinación Fiscal, que quedaron transcritos.

Cabe señalar que no pasa inadvertido que el acto impugnado, consistente en el Manual de Lineamientos Normativos para la Operación de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social M. y para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, para el año de mil novecientos noventa y ocho, de conformidad con lo previsto en el artículo 10 del Acuerdo que establece las Bases Generales para la Instrumentación del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y M. para ese mismo año, se emitió en cumplimiento a lo previsto por el artículo 42, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal federal (vigente en ese momento); y, sin embargo, tal dispositivo no fue materia de impugnación.

Asimismo, el convenio de desarrollo social tuvo su fundamento en los artículos, entre otros, 25, 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Coordinación Fiscal y 18, 19 y 25 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación para mil novecientos noventa y ocho, y tampoco se cuestiona la constitucionalidad de los artículos de la Ley de Coordinación Fiscal.

Por lo tanto, al haber dejado de producir sus efectos los actos cuya invalidez se demanda, es obligado concluir, conforme a los razonamientos expresados, que se surte la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia y no se está en el supuesto de restituir a la actora en el derecho constitucional que en el caso resultare vulnerado, por lo que a nada práctico podría conducir que se declare la invalidez de actos que han dejado de tener vigencia y que, por consiguiente, no puede producir efecto legal alguno.

Lo anterior es así, por virtud de que aun y cuando, como consecuencia de la declaración de invalidez de la sentencia se determinase la falta de facultades para la emisión de los actos demandados, así como de la reglamentación que se contenía, por no admitir tal declaración efectos restitutorios, resulta innecesario cualquier declaración en ese sentido.

Por consiguiente, al haber cesado los efectos de los actos cuya invalidez se demandó, se impone sobreseer en el presente juicio, con fundamento en los artículos 19, fracción V y 20, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.V.C. y C..

Nota: La tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DELEGADOS DESIGNADOS POR EL ACTOR NO ESTÁN LEGITIMADOS PARA AMPLIAR LA DEMANDA.", citada en esta ejecutoria, aparece publicada con el número P./J. 35/99 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., abril de 1999, página 278.