Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 34/99. ESTADO DE COAHUILA DE ZARAGOZA.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIA: MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día primero de marzo de dos mil uno.

Vistos para resolver los autos relativos a la controversia constitucional 34/99, promovida por el Lic. J.R.C.H., en su carácter de procurador general de Justicia del Estado de Coahuila, en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el cinco de octubre de mil novecientos noventa y nueve, el licenciado J.R.C.H., en su carácter de procurador general de Justicia del Estado de Coahuila, y en representación del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, promovió controversia constitucional contra las autoridades y por los actos que enseguida se precisan:

"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio:

"A) El Pleno de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

"B) El presidente de la Mesa Directiva de la propia Cámara de Diputados.

"C) La Junta de Coordinación Política.

"D) La Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila.

"...

"IV. Actos cuya invalidez se demanda.

"A) El Acuerdo del Pleno de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión para constituir una ‘Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila’. La propuesta para la creación de la comisión, fue leída y aprobada por dicho órgano legislativo el 13 de septiembre de 1999, según lo asentó el diputado secretario F.V.G.. El acuerdo fue publicado en la Gaceta Parlamentaria Número 347, de fecha 14 de septiembre de 1999.

"B) La propuesta del acuerdo a que alude el inciso anterior, planteada por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, mediante acuerdo que adoptó dicha junta el 10 de septiembre de 1999, a petición de los grupos parlamentarios de los Partidos de la Revolución Democrática y Acción Nacional.

"C) Los efectos y consecuencias que derivan del precitado acuerdo, entre otros: La integración de la comisión especial mencionada; la ministración de recursos materiales necesarios para cumplir su objeto; y muy señaladamente las facultades que se le otorgan para ‘... definir su plan de trabajo, considerando todas las actividades que habrá de llevar a cabo a fin de cumplir con su objeto.’; así como el informe que dicha comisión deberá rendir ‘... a fin de que la Cámara de Diputados proceda de conformidad con sus atribuciones constitucionales y legales.’.

"D) La ejecución de las disposiciones del referido acuerdo por parte del presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, quien fue facultado para ello en el apartado octavo del propio acuerdo; y

"E) La presencia de la comisión especial en el Estado de Coahuila, así como los actos realizados en diversas dependencias gubernamentales del Estado y las que en el futuro puedan realizar en la propia entidad o en el ámbito federal."

SEGUNDO.-En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"VI. Hechos que constan al actor y que constituyen los antecedentes del acto cuya invalidez se demanda:

"A) El 7 de septiembre del presente año, el diputado A.G.D., a nombre de los Partidos de la Revolución Democrática y Acción Nacional, presentó al Pleno un punto de acuerdo para la integración de una Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Fondos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila.

"B) El 10 de septiembre, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados aprobó por voto ponderado y con el voto en contra del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la creación de la multicitada comisión especial.

"C) En la sesión del Pleno de la Cámara de Diputados, celebrada el 13 de septiembre, se aprobó el punto de acuerdo por el cual se creó la comisión especial, mismo que entró en vigor, según el artículo transitorio primero del propio acuerdo, al día siguiente de su publicación. De conformidad con el acuerdo, dicha comisión se integra por 10 diputados, cuatro designados por el grupo parlamentario del PRI, dos por el del PRD, dos por el del PAN, y uno, respectivamente, por los del PT y PVEM y su junta directiva quedaba conformada por los diputados y diputadas señalados en el mismo. Asimismo, el acuerdo señala que la comisión especial deberá definir su plan de trabajo; y que a la conclusión de sus tareas, y a la brevedad posible, deberá presentar un informe detallado sobre el resultado de sus trabajos respecto al proceso electoral de Coahuila, a fin de que la Cámara de Diputados pueda ejercer sus atribuciones constitucionales y legales.

"D) El 20 de septiembre se le notificó al C. Gobernador del Estado de Coahuila el acuerdo tomado por la Cámara de Diputados para crear la comisión especial.

"E) El mismo día 20 de septiembre, el C. Gobernador del Estado de Coahuila recibió a los miembros de la comisión especial, manifestándoles que con pleno respeto y reconocimiento a los Poderes Federales, consideraba que la comisión especial violaba la Constitución al invadir esferas de competencia exclusivas del Estado Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza y de otros órganos de la propia Cámara de Diputados, por lo que se acudiría a las vías legales constitucionales para impugnar su creación y actuación, a efecto de que se restituya así el orden constitucional del Pacto Federal.

"F) Mediante oficio fechado el 21 de septiembre de 1999, el diputado C.M.P., en su carácter de presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, le comunicó al C. Gobernador del Estado, cambios en la conformación de la junta directiva de la comisión especial.

"G) Por oficio de fecha 22 de septiembre de 1999, la diputada E.G.E., en su carácter de presidenta de la comisión especial, requirió al C. Gobernador del Estado información ‘con respecto a la aplicación de los programas federales que utilizan recursos públicos de la Federación que se destinan al Estado de Coahuila’.

"H) Lo mismo ha hecho en otras dependencias del Estado, la diputada E.G.E. y la actuación de la comisión se sigue proyectando tanto en el ámbito estatal como en el federal."

TERCERO.-El actor expresó como conceptos de invalidez los siguientes:

"VII. Conceptos de invalidez:

"A) Invasión de competencias sin fundamentación y motivación del acto.

"Es de explorado derecho y criterio firme e invariable de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación que las autoridades, todas y sin excepción, sólo pueden actuar en el marco de las competencias y facultades expresas que les señalan las normas constitucionales y las legales que son conformes con las primeras. Pero también las autoridades deben motivar debidamente sus actos. No basta que se cite el precepto legal, resulta indispensable que el mismo sea aplicable al caso concreto. La Cámara de Diputados y sus órganos internos no están exceptuados de tales obligaciones.

"En un régimen federal, adicionalmente, las autoridades federales únicamente pueden tomar resoluciones para actuar válidamente en el territorio de un Estado y respecto de sus autoridades, cuando el Pacto Federal y las leyes que de él derivan, así lo autorizan expresamente. Si no se dan esos supuestos, las actuaciones de la instancia federal se constituyen en una invasión de competencias por territorio y materia, dado que si bien dichas autoridades federales tienen facultades que, en principio, se ejercen en todo el territorio nacional, ello no puede justificar que puedan ejercer otras que no derivan de las que expresamente les otorga la Constitución, en un Estado en particular. Precisamente ésta es la materia de las controversias constitucionales.

"En la exposición de motivos de la iniciativa enviada por el Ejecutivo Federal al Constituyente, en el apartado denominado ‘Las controversias constitucionales’, para justificar esa nueva figura de control, expresó: ‘... Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior (todos los hoy mencionados en el texto de la fracción I del artículo 105 constitucional) estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. ...’. Y para cerrar ese apartado de las controversias constitucionales, agrega el Ejecutivo Federal: ‘... El otorgamiento de estas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carácter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurídico el de ser un órgano de carácter constitucional. Es decir, un órgano que vigila que la Federación, los Estados y los Municipios actúen de conformidad con lo previsto por nuestra Constitución.’. Esa misma idea fue ratificada por el Senado de la República y la Cámara de Diputados al dictaminar la iniciativa de reformas constitucionales. Por lo que cabe estimar que se viola la competencia constitucional de un Estado cuando un órgano del poder público federal se arroga y ejerce competencias que constitucionalmente están conferidas a una entidad federativa u órganos federales pretenden actuar en una entidad, sin tener facultades expresas para ello (sic).

"Es el caso que el acuerdo que se impugna por esta acción de controversia constitucional, se pretende fundamentar en los siguientes preceptos constitucionales y legales: 74, fracción V y 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los artículos 42, 43 y 34 (sic) apartado 1, incisos a), b) y c), de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos y 71 y 78 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los razonamientos que se contienen en el acuerdo combatido, al tenor literal siguiente: ‘considerando que las disposiciones constitucionales y legales invocadas, así como las consideraciones expresadas por los proponentes, son motivaciones y fundamentos pertinentes, toda vez que se trata de vigilar que los recursos federales no se destinen a fines electorales, para que con base en las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a esta soberanía en materia de responsabilidades de los servidores públicos, se garantice el funcionamiento imparcial y apartidista de las instituciones políticas. ... Estas facultades han sido revisadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación con motivo de la controversia constitucional presentada por el Estado de Tabasco, en cuya resolución se establece explícitamente que la Cámara de Diputados es competente para investigar el uso indebido de recursos federales para efectos de responsabilidad política, en términos del artículo 74, fracción V, en relación con el artículo 110 de la Constitución General de la República, bajo la consideración de que la legalidad del procedimiento que para ello haya seguido no puede ser analizado en una controversia constitucional por no significar una invasión de competencias.’.

"Ahora bien, la fundamentación y motivación aducidos son incorrectos por las siguientes razones:

"En primer término, respecto a los fundamentos constitucionales, debe decirse que los artículos 74, fracción V y 110 de la Constitución Federal, no otorgan facultades discrecionales de investigación y vigilancia a la Cámara de Diputados. La Cámara de Diputados hizo una interpretación equivocada del texto fundamental, por la cual pretende ampliar su competencia y facultades en materia de responsabilidades de los funcionarios públicos. Dichos preceptos establecen la competencia de ese órgano legislativo para conocer de las denuncias que se presenten de conformidad con el título IV de la Constitución e iniciar el procedimiento que corresponda. Por supuesto cualquier diputado puede hacer una denuncia y, en consecuencia, iniciar el procedimiento. Lo que es absolutamente incorrecto es pretender que de ello se desprenda una facultad por la que la Cámara de Diputados pueda formar una comisión especial para ‘vigilar’ que no se desvíen recursos federales en un proceso electoral local, cuyo desarrollo y vigilancia únicamente compete a las autoridades locales como se acreditará en un apartado posterior de este escrito.

"‘Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"‘...

"‘V. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.

"‘Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren.’

"Por su parte, el artículo 110 de la propia Constitución General de la República, en ninguna parte establece una facultad de ‘vigilar’; este precepto prevé quiénes pueden ser sujetos de juicio político, entre los cuales ciertamente señala a determinadas autoridades locales por violaciones graves al texto fundamental o leyes federales y por el manejo indebido de fondos federales, pero sujetando a la Cámara a los procedimientos establecidos en la ley de la materia y conforme a las formalidades en ella establecidas, entre las que se encuentra la necesidad de que exista una denuncia previa. También previene el artículo que se comenta que la Cámara de Diputados actúa como órgano acusador ante la de Senadores, una vez que ha agotado todo el procedimiento regulado en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ordenamiento que establece que la Cámara de Diputados sólo iniciará juicio político bajo la condición inexcusable de que exista una denuncia y que sea a la ‘sección instructora’ a la que le corresponde practicar todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho materia de la denuncia. De igual manera, este ordenamiento establece en su artículo 32 que: ‘En ningún caso podrá dispensarse un trámite de los establecidos en los capítulos segundo y tercero de este título.’, capítulos que se refieren respectivamente a los procedimientos en el juicio político y para la declaración de procedencia.

"Es evidente, y no existe duda, que los preceptos constitucionales citados en ninguna forma autorizan o facultan a la Cámara de Diputados para crear una comisión especial encargada de vigilar que no se desvíen recursos federales en un proceso electoral local, ya que con ello se vulnera la soberanía de un Estado al intervenir en el desarrollo y vigilancia de un proceso electoral que sólo es competencia de las autoridades locales.

"La Cámara puede recibir denuncias en los términos de la ley de la materia y, una vez planteadas de acuerdo a sus disposiciones, incoar (sic) el juicio político a alguno de los funcionarios señalados en el artículo 110 constitucional, pero de ninguna manera puede convertirse en un investigador oficioso para ver si detecta una anomalía y entonces iniciar el juicio político. Actuar sin denuncia previa distorsiona su naturaleza y vulnera el orden constitucional.

"Además, no debe perderse de vista que el artículo 110 de la Constitución no contempla en su texto, como sujetos de juicio político a los funcionarios federales que desempeñan cargos en las entidades federativas, responsables de los programas federales en los Estados y en el D.F., lo que pone de manifiesto que la intención encubierta en el acuerdo que se combate, es la de vigilar a las autoridades locales, concretamente a las enunciadas en el párrafo segundo del citado precepto constitucional, sin seguir los procedimientos correspondientes y ante las instancias competentes.

"En segundo término, por lo que hace a los funcionarios en leyes ordinarias, se hacen las siguientes consideraciones:

"Si bien es cierto que del texto de los artículos 34, incisos a), b) y c), 42 y 43 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se colige la facultad del Pleno de la Cámara de Diputados para crear comisiones especiales a propuesta de la Junta de Coordinación Política y establecer los asuntos específicos de que se ocuparán, el número de sus integrantes y el plazo en que deben efectuar sus tareas; sin embargo, esta facultad se haya circunscrita por los artículos 3o., 20, 33 y 39 de la propia ley orgánica, dado que en el ejercicio de esta atribución deben observarse las disposiciones legales y constitucionales, esto es, para que la Cámara de Diputados pueda formar una comisión especial para atender un asunto específico, es menester que el objeto por el que se crea la misma, corresponda a sus atribuciones constitucionales y legales.

"En este orden de ideas, la vigilancia y, en su caso, la determinación de responsabilidades por uso indebido de recursos federales está encargado por la Constitución y por la ley a otros órganos de la propia Cámara de Diputados, como se precisará más adelante y de ahí que un acuerdo de la Cámara no puede despojar de la competencia legal a unos órganos para dársela a otros. En todo caso se requiere de un ordenamiento de la misma jerarquía, es decir, de una ley formal y material, para poder hacerlo. Las comisiones especiales pueden crearse para atender asuntos específicos, siempre y cuando correspondan a las atribuciones de la Cámara y no invadan el ámbito de competencia que constitucional o legalmente está otorgado a otros órganos. Lo contrario sería verdaderamente absurdo y provocaría que una mayoría en la Cámara pudiese distorsionar las competencias que legalmente se imputan a ciertos órganos, situación (sic) que ocurre con el acuerdo que se impugna, como se demostrará a continuación.

"El artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso señala en su apartado cuatro que: ‘La Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda realiza las tareas que le marcan la Constitución y la correspondiente ley reglamentaria.’. Esta comisión por disposición del artículo 74, fracción IV, tiene a su cargo vigilar el exacto cumplimiento de las funciones de la Contaduría Mayor; y de acuerdo con la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de la Cámara de Diputados, a ese órgano técnico le corresponde revisar la cuenta pública, analizar las desviaciones y promover ante las autoridades competentes, el fincamiento de responsabilidades por las irregularidades encontradas. Asimismo, en su apartado cinco, el artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso, determina: ‘La comisión jurisdiccional se integrará por un mínimo de 12 diputados y un máximo de 16, a efecto de que entre ellos se designen a los que habrán de conformar, cuando así se requiera, la sección instructora encargada de las funciones a que se refiere la ley reglamentaria del título cuarto de la Constitución en materia de responsabilidades de los servidores públicos.’. Por su parte, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, como se ha señalado, establece el procedimiento y las instancias competentes para su sustanciación y, en ningún caso o supuesto, autoriza la intervención de otros órganos, mucho menos de una comisión especial. No debe olvidarse que en estos casos la Cámara de Diputados y los órganos competentes por ley para intervenir en el procedimiento de responsabilidades, actúan en funciones jurisdiccionales o quasi (sic) jurisdiccionales.

"Todos los anteriores razonamientos y conceptos de invalidez que atañen al propio Congreso de la Unión, particularmente a la Cámara de Diputados, se esgrimen toda vez que derivado de esa falta de fundamentación nace una comisión especial que, so pretexto de vigilar el uso de recursos federales, se inmiscuye en el proceso electoral de Coahuila y violenta el orden constitucional y la distribución de competencias que en el Pacto de nuestra República federal se han establecido, en perjuicio del Estado. De otra parte, debe tomarse en cuenta que la organización, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales locales sólo y exclusivamente competen a las autoridades locales. El artículo 116 de la Constitución General de la República establece en los incisos h) e i), de su fracción IV, que las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán: ‘h) Se fijen los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten los partidos políticos; se establezcan, asimismo, las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en estas materias.’; e ‘i) Se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse.’. Consecuentemente, si el objeto para el que fue creada la comisión especial de la Cámara de Diputados, es que no se desvíen recursos públicos federales en el proceso electoral de Coahuila, exigiéndosele presentar, a la brevedad posible, un informe detallado de los trabajos desarrollados en dicho proceso, a fin de que la propia Cámara proceda de conformidad con sus atribuciones constitucionales y legales, es incuestionable que importa una invasión de competencias que afecta la soberanía del Estado y vulnera el Pacto Federal.

"Por otro lado, es de señalar que, si bien es cierto que el Pleno de la Cámara de Diputados tiene facultades para acordar la constitución de comisiones especiales cuando se estimen necesarias para hacerse cargo de un asunto específico, tal como lo señala el artículo 42 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, también es cierto, que las comisiones constituidas con este fundamento, no tienen facultades de investigación. La única comisión con facultades de investigación, según lo preceptúa el artículo 41 de la multicitada ley, es cuando se trata del funcionamiento de organismos descentralizados federales y empresas de participación estatal mayoritaria, y los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal, de lo cual se infiere que la comisión especial cuya invalidez se demanda, en modo alguno tiene facultades para investigar y vigilar en un Estado la aplicación de los recursos federales a fin de evitar que sean utilizados con fines electorales.

"Por lo anterior, es concluyente que los artículos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que se pretenden invocar para fundar el acuerdo de creación de la comisión especial que se impugna, no encuentran apoyo en los artículo (sic) 74, fracción V y 110 de la Constitución y tampoco pueden ser fundamento de una comisión especial que pretende realizar las tareas que corresponden a otros órganos constitucional y legalmente facultados para ejercerlas. Dichos preceptos no pueden ser fundamento de una comisión cuyo objeto es inconstitucional e ilegal.

"Por otra parte, por lo que hace a la falta de fundamentación del acuerdo por el que se creó la comisión especial, debe señalarse que los artículos 71 y 78 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, quedan sujetos a las mismas consideraciones que se han formulado anteriormente. La Cámara de Diputados, como se ha venido insistiendo, puede crear por acuerdo comisiones especiales para atender un asunto específico, siempre y cuando su objeto quede comprendido en el marco de sus atribuciones constitucionales y legales y no invada el ámbito de competencia de otro u otros órganos previstos en la Constitución o en las leyes. De llegarse a considerar que la Cámara puede crear mediante un simple acuerdo que aprueba la mayoría de los miembros presentes, comisiones especiales como la impugnada, se llegaría al absurdo de aceptar que ese órgano legislativo, podría crear tantas de tales comisiones especiales como sea necesario para vigilar que las dependencias del Ejecutivo Federal no vayan a disponer de recursos públicos en un proceso electoral federal, que cada una de ellas pudiere presentarse en las oficinas de la dependencia, exigir informes y convocar a los servidores públicos de las mismas a denunciar anomalías o desviaciones.

"En tercer término, por lo que toca a la pretendida motivación del acuerdo que se combate, se expresan las siguientes consideraciones para demostrar su absoluta inconsistencia y falta de sustento jurídico:

"Como se ha dicho, la motivación del acuerdo aprobado por la Cámara de Diputados consiste en argumentar que: ‘Las disposiciones constitucionales y legales invocadas, así como las consideraciones expresadas por los proponentes, son motivaciones y fundamentos pertinentes, toda vez que se trata de vigilar que los recursos federales no se destinen a fines electorales, para que en base a las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a esta soberanía en materia de responsabilidades de los servidores públicos, se garantice el funcionamiento imparcial y apartidista de las instituciones políticas.’.

"Respecto a la afirmación que se hace en el acuerdo presentado al Pleno por la Junta de Coordinación Política, respecto a que las disposiciones constitucionales y legales invocadas para sostener la validez del mismo son pertinentes, ha quedado palmariamente demostrada la inexactitud de esta aseveración; y en relación a que las consideraciones expresadas por los proponentes también son motivaciones pertinentes, basta la lectura de la versión estenográfica de la sesión de la Cámara de Diputados del 7 de septiembre de 1999, en la que constan tales consideraciones para demostrar que son absolutamente carentes de sustento y contrarias a derecho; no hay un solo argumento de carácter jurídico para justificar la razón de la creación de la comisión especial. Pero no sólo eso, sino que los que propusieron la creación de la comisión especial demuestran que lo que se pretende es erigirse en los supremos Jueces y redentores de la democracia, lo que a su juicio justifica, aunque se violen la Constitución y las leyes, inmiscuir a la Cámara de Diputados en el desarrollo y vigilancia del proceso electoral de Coahuila, independientemente de que se aportará como prueba la versión estenográfica citada, se transcriben, como muestra incontrovertible de lo que realmente subyace en la creación de la comisión especial, el primero y el séptimo párrafos de la exposición de motivos del punto de acuerdo, fechado el 2 de septiembre y presentado en la sesión del 7 del mismo mes por los proponentes del mismo.

"No existe democracia sin condiciones equitativas en las contiendas electorales. Las funciones públicas no pueden estar al servicio de partidos políticos que aprovechando su posición, alteran la voluntad de los electores. Si en verdad aspiramos a construir un Estado plenamente democrático, debemos comenzar por impedir que los recursos del pueblo mexicano se distraigan de su verdadero destino: crear mejores condiciones de vida para todos los mexicanos.

"Coahuila es una entidad que merece nuestra particular atención por diversas razones. En primer lugar, porque el próximo proceso electoral se inscribe en una novedosa dinámica de construcción de alianzas y acuerdos políticos fundamentales para impulsar gobiernos que representen a la mayoría de los ciudadanos. En segundo lugar, este proceso se desarrollará en vísperas de una elección presidencial con características insólitas, lo que sin duda alguna propiciará un ambiente de efervescencia política. Por último, es preciso hacer especial mención que la proximidad de la contienda electoral en la entidad, exige una rápida atención en la constitución de los órganos parlamentarios plurales, que tengan como único fin garantizar el adecuado ejercicio de los recursos federales. Es bajo este contexto que la Cámara de Diputados debe valorar tomar acciones para hacer de estos procesos locales, verdaderos ejercicios democráticos.

"Los miembros de la Junta de Coordinación Política que propusieron al Pleno la creación de la comisión especial, invocaron además como sustento los siguientes argumentos:

"‘Se trata de vigilar que los recursos federales no se destinen a fines electorales, para que en base a las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a esta soberanía en materia de responsabilidades de los servidores públicos, se garantice el funcionamiento imparcial y apartidista de las instituciones políticas; y

"‘b) ... Estas facultades han sido revisadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación con motivo de la controversia constitucional presentada por el Estado de Tabasco, en cuya resolución se establece explícitamente que la Cámara de Diputados es competente para investigar el uso indebido de los recursos federales para efectos de responsabilidad política, en términos del artículo 74, fracción V, en relación con el artículo 110 de la Constitución General de la República, bajo la consideración de que la legalidad del procedimiento que para ello haya seguido no puede ser analizado en una controversia constitucional por no ser invasión de competencia.’

"Respecto a esos razonamientos, cabe hacer las siguientes consideraciones: en primer término, la Junta de Coordinación Política pretende darle efectos generales a una determinación adoptada por mayoría de votos de los señores Ministros que integran el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dictada en un caso concreto y sobre las argumentaciones vertidas por las partes en el litigio. En segundo lugar, nunca se señaló que el Congreso de la Unión aprobó una nueva ley orgánica que rige su organización y funcionamiento interno, en la que se introducen novedades y aspectos importantes para la determinación que se tomó y que no existían cuando se tomaron las decisiones sobre el caso del Estado de Tabasco. Por ello se hacen las anteriores y siguientes argumentaciones en esta controversia constitucional que son diferentes a las que se plantearon en el caso del Estado de Tabasco, y por tanto, deben ser analizadas por la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación sin que se pueda sostener que ya han sido resueltas en forma definitiva por ese Máximo Tribunal del país.

"Por lo anterior y en obvio de repeticiones innecesarias, dado que muchos de los aspectos serán abordados posteriormente, sólo se señala en este apartado que efectivamente la Cámara de Diputados puede y debe investigar el uso indebido que se llegare a hacer de fondos federales, pero que para ello debe sujetarse a los procedimientos e instancias competentes. La mayoría de la Cámara de Diputados no puede contravenir la Constitución y las leyes a través de un acuerdo, ni puede sustituir los procedimientos legales que la sujetan en su actuación, como lo pretende hacer con la creación y actuación de la comisión especial que se impugna en esta controversia constitucional, puesto que con ello invade y vulnera el régimen de competencias establecido en el Pacto Federal en perjuicio del Estado de Coahuila, al autorizar a un órgano incompetente a actuar dentro de su territorio, además de que vulnera las competencias de otros órganos federales, aun de la propia Cámara de Diputados.

"Por lo anterior, el acuerdo que aprobó la mayoría en la Cámara de Diputados, al carecer de fundamentación y motivación, viola el régimen de competencias que señala la Constitución General de la República e invade el del Estado de Coahuila, el cual como entidad federativa tiene el derecho constitucional de impedir que órganos o instancias federales actúen en su territorio y frente a sus autoridades, cuando carecen de facultades expresas para ello. Evidentemente, las autoridades federales son las competentes para conocer de las responsabilidades que atañen a ese nivel de gobierno; los Estados no pueden invadir ese ámbito de competencia. Pero también se presenta una invasión de la competencia estatal, cuando la autoridad federal utiliza instancias incompetentes para incidir en la vida jurídica y política de un Estado, máxime cuando esa instancia se domicilia en el territorio del mismo y actúa, entre otras formas, imponiendo obligaciones adicionales a las establecidas para las autoridades locales en los ordenamientos respectivos, como lo demuestra la exigencia de la comisión especial de que se le entregue información y documentación, cuando tal entrega y trámite están previstos por las leyes ante otras instancias, a través de procedimientos específicos y conforme a compromisos previamente establecidos.

"B) Invasión de competencias por violación a los artículos 40, 41, primer párrafo, 74, fracciones IV y V, 110, 116, fracción IV y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por extralimitación de la Cámara de Diputados en el uso de sus facultades.

"Hemos señalado que las controversias constitucionales fueron diseñadas y aprobadas para proceder en los casos en que se violen o invadan las competencias de un nivel del poder público por cualquiera de los otros que reconoce nuestra Constitución, o cuando por extralimitación de uno de ellos, se pretende actuar en el ámbito de competencia -por territorio, materia o grado- de otro. Así se reconoció en la iniciativa y por el órgano revisor de la Constitución en la reforma constitucional de diciembre de 1994, que introdujo en nuestro régimen jurídico este medio de control constitucional; así también lo ha reconocido uno de los Ministros de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación al definir las controversias constitucionales como: ‘... procedimientos planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación ... y que tienen por objeto solicitar la invalidación de normas generales o de actos no legislativos de otros entes oficiales, alegándose que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado ...’ (C. y C.J., El Artículo 105 Constitucional, UNAM, 1996, pág. 100).

"El acuerdo de la Cámara de Diputados, materia de la presente controversia, debe ser invalidado por esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que viola el régimen de competencias que nuestro sistema federal establece entre los órganos del poder público federal y los de los Estados. En efecto, el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la voluntad del pueblo mexicano fue la de constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental. Por su parte, el artículo 41, primer párrafo, señala que: ‘El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.’. Los dos anteriores preceptos son complementados por el artículo 124 de ese mismo Ordenamiento Fundamental al señalar: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’.

"Los artículos citados en el párrafo anterior, marcan el ámbito de competencias entre los Poderes Federales y los de los Estados; los primeros sólo pueden actuar cuando tienen facultades expresas. El constitucionalista F.T.R. explica nuestro régimen en este aspecto, de manera concluyente en los siguientes términos:

"‘Facultades expresamente conferidas a los Poderes Federales y facultades limitadas de los mismos poderes, son expresiones equivalentes. En efecto, los Poderes Federales no son sino representantes con facultades de que enumeradamente están dotados; cualquier ejercicio de facultades no conferidas es un exceso en la comisión e implica un acto nulo; por lo tanto, el límite de las facultades está donde termina su expresa enumeración.

"‘S. de lo dicho que las facultades federales no pueden extenderse por analogía, por igualdad, ni por mayoría de razón a otros casos distintos de los expresamente previstos. La ampliación de la facultad así ejercida significaría en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente o la creación de una nueva facultad: en ambos casos el intérprete sustituiría indebidamente al legislador Constituyente, que es el único que puede investir de facultades a los Poderes Federales.’ (Derecho Constitucional Mexicano, E.. P., México, 1970, pág. 120).

"En el caso materia de esta controversia constitucional, la Cámara de Diputados creó un órgano -comisión especial- para realizar funciones que están conferidas a otros órganos y que deben llevarse a cabo conforme a procedimientos previamente establecidos. Consecuentemente, la Cámara pretende indebidamente la ampliación de sus facultades a un caso que no está expresamente previsto en la Constitución y en las leyes como se demostrará a continuación.

"El objeto de la comisión especial creada por la Cámara de Diputados es el de vigilar que no se desvíen recursos federales en el proceso electoral del Estado de Coahuila. El fundamento constitucional invocado es el de los artículos 74, fracción V y 110. Como se ha acreditado en el anterior concepto de invalidez, dichos preceptos no le dan facultades a la Cámara para vigilar por medio de una comisión especial el uso y destino de los recursos federales, mucho menos, con ese pretexto, para intervenir en un proceso electoral local. Esos preceptos constitucionales otorgan competencia a ese órgano constitucional para intervenir, en los términos de la ley de la materia, en los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos, una vez que se han iniciado los mismos y conforme a las formalidades establecidas en la ley.

"Por otro lado, es el artículo 74, en su fracción IV, de la Constitución General de la República, el que confiere facultades a ese órgano legislativo para vigilar el uso de los recursos federales a través de la revisión de la cuenta pública, conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas; pero también, expresamente determina ese precepto constitucional, que sólo a la luz del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda, si aparecieran discrepancias entre las partidas gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

"Éste es el marco de facultades constitucionales que en la materia de vigilancia y supervisión del gasto público tiene la Cámara de Diputados y a él tiene que sujetarse conforme a las leyes reglamentarias del precepto constitucional. En este sentido, de manera relevante, las Leyes Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda; la de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; la de Coordinación Fiscal; y el presupuesto de egresos de la Federación, son las que determinan las reglas y procedimientos a que deben sujetarse los Estados en el ejercicio de los recursos que reciben de la Federación y delimitan las facultades de la Cámara de Diputados en lo que se refiere a la vigilancia, control y revisión de los recursos federales, así como para la determinación de responsabilidades de los servidores públicos, derivadas del manejo de dichos recursos.

"De acuerdo con la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, que reglamenta la fracción IV del artículo 74 de la Constitución, corresponde a ese órgano la revisión de la cuenta pública y en el desempeño de sus funciones estará bajo el control de la comisión de vigilancia nombrada por la Cámara de Diputados. El artículo 3o. de esa ley señala que al revisar la cuenta pública ejercerá funciones de contraloría, para lo cual tendrá las facultades de verificación, revisión, auditoría y fiscalización del ejercicio del gasto público del año anterior, debiendo rendir primero, por conducto de la comisión de vigilancia, un informe previo dentro de los 10 primeros días de noviembre, en el cual señalará si el gasto se ejerció correctamente, si se ajustó a las leyes y ordenamientos así como a los programas y subprogramas aprobados, el análisis de las desviaciones presupuestales, y posteriormente, en los primeros días del mes de septiembre del año siguiente a la presentación de la cuenta pública, un informe sobre el resultado de la revisión de la cuenta pública del Gobierno Federal, en el cual se deberá hacer constar el señalamiento de las irregularidades que haya advertido.

"Cabe señalar que en el procedimiento de revisión de la cuenta pública, se contempla la formulación de pliegos de observaciones para que las autoridades puedan aclararle a la Contaduría Mayor cualquier situación sobre el gasto público materia de la cuenta correspondiente, antes del fincamiento de cualquier responsabilidad. Por su parte, el artículo 7o. de la misma ley, otorga al contador mayor de Hacienda, como facultad exclusiva, promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades que deriven de la revisión de la cuenta pública; y el artículo 10 establece entre las facultades de la comisión de vigilancia la de ordenar a la Contaduría Mayor de Hacienda, para los efectos de la ley de la materia, es decir, para la revisión del uso de los recursos federales, la práctica de visitas, inspecciones y auditorías. Las anteriores facultades se reiteran en los artículos 19, 20, 21, 22 y 23 de la ley y, particularmente el 24, que en su segundo párrafo señala de manera expresa la obligación de los funcionarios de los Gobiernos de los Estados de proporcionar a la Contaduría Mayor la información que les solicite, de permitir la práctica de visitas, inspecciones y auditorías necesarias para el esclarecimiento de cualquier hecho relacionado con el ejercicio de recursos federales, que pueda significar incumplimiento de alguna ley relacionada con la materia.

"Como se aprecia de las disposiciones antes transcritas, son facultades propias y exclusivas de la Contaduría Mayor de Hacienda y de la comisión de vigilancia, las que la Cámara de Diputados indebidamente otorgó a una comisión especial, violando el régimen constitucional y legal vigentes.

"Ahora bien, atendiendo a nuestro régimen federal, los recursos que reciben los Estados de la Federación, sea por aportaciones o subsidios, se sujetan a un marco jurídico específico.

"En primer término, la Ley de Coordinación Fiscal establece las reglas para las participaciones de las haciendas públicas de Estados y Municipios en los ingresos federales, conforme a los convenios que celebren los primeros con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, fondos que una vez transferidos a las instancias locales se consideran ingresos propios, y por tanto, su ejercicio, vigilancia, control y determinación de responsabilidades por su manejo quedan sujetos a lo dispuesto por las leyes locales.

"Asimismo, la misma ley regula las aportaciones federales como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados y, en su caso, de los Municipios. De acuerdo con el artículo 46, dichas aportaciones son administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes, registrándolas como ingresos propios. El mismo artículo señala que el control y supervisión de los recursos producto de las aportaciones quedan, según la etapa de que se trate, a cargo de:

"I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal hasta la entrega de los recursos correspondientes a las entidades federativas, corresponderá a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo;

"II. Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las entidades federativas y los Municipios, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos de las entidades federativas y a las autoridades de los Gobiernos Municipales, según corresponda.

"III. La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades federativas y los Municipios, será efectuada por el Congreso Local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y de los Municipios, respectivamente, aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley; y

"IV. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, al fiscalizar la cuenta pública federal que corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales, y por lo que hace a la ejecución de los recursos de los fondos a los que se refiere este capítulo, la misma se realizará en términos del artículo 3o., fracción III, de su ley orgánica.

"Cuando las autoridades estatales o municipales -continúa ordenando el citado artículo 46-, conozcan de desviaciones en la aplicación de los recursos producto de las aportaciones, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo de manera inmediata; por su parte, si una Contaduría Mayor de Hacienda de un Estado detecta irregularidades, debe hacerlo del conocimiento inmediato de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. En su último párrafo, el mismo artículo señala que las responsabilidades que deriven de afectaciones a la hacienda pública en que incurran las autoridades locales, exclusivamente por motivo de la desviación de los recursos recibidos de los fondos señalados, serán sancionadas en los términos de la legislación federal, por las autoridades federales, en tanto que en los demás casos, las responsabilidades serán sancionadas y aplicadas por las autoridades locales conforme a sus propias leyes.

"Como se desprende de las disposiciones antes comentadas, está perfecta y claramente previsto qué órganos locales y federales pueden y deben intervenir para el control y supervisión de los recursos producto de las aportaciones federales; por tanto, la Cámara de Diputados no puede imponerle a los Estados la supervisión de otro órgano creado por acuerdo, aun bajo el pretexto de que supervisará el uso de los recursos destinados a los programas federales en el Estado.

"A mayor abundamiento, el acuerdo por el que se creó la comisión especial que mediante esta acción se impugna, viola lo dispuesto en los artículos 15, 19, 20 y demás relativos del presupuesto de egresos de la Federación para el año de 1999. En esos artículos se establecen los procedimientos y las autoridades tanto administrativas como legislativas competentes para vigilar, controlar y supervisar las aportaciones federales y el gasto reasignado a las entidades federativas. Según el párrafo final del artículo 15 del decreto del presupuesto para el control de los recursos de los fondos que se asignen a las entidades federativas, la contraloría convendrá con los Gobiernos Estatales, las actividades o programas que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables; por su parte, el párrafo final del artículo 20 señala que la Cámara de Diputados, por conducto de su órgano técnico de vigilancia (Contaduría Mayor de Hacienda) deberá coordinarse con las Legislaturas Locales para el seguimiento del ejercicio de los recursos que se reasignen, en los términos de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda. Precisamente con base en lo dispuesto en el presupuesto de egresos de la Federación, las Contadurías Mayores de Hacienda de la Cámara de Diputados y la del Estado de Coahuila, firmaron el 5 de agosto de 1999, un convenio de coordinación con el objeto de realizar el seguimiento y evaluación del ejercicio del Ramo 33 y de los recursos reasignados, previstos en los presupuestos de egresos de la Federación correspondientes a los años de 1997, 1998 y 1999, en los cuales se establecieron las autoridades, los tiempos y los procedimientos para llevar a cabo el seguimiento, vigilancia y evaluación del ejercicio de los recursos presupuestales correspondientes. No puede escapar al conocimiento de esa H. Suprema Corte de Justicia que la comisión especial creada por la Cámara de Diputados, pretende sustituir las funciones de los órganos legalmente facultados, que dicha comisión, sin fundamento y sin sujetarse a procedimiento legal previamente establecido impone a las autoridades estatales cargas y obligaciones inconstitucionales e ilegales (como la solicitud de información al C. Gobernador del Estado), además de que invade las competencias determinadas por la Constitución a otros órganos administrativos y legislativos, como es el caso de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados y las de los Estados, en sus respectivas órbitas de competencia.-Con vista en las anteriores consideraciones y argumentaciones jurídicas, resulta palmaria la inconstitucionalidad e ilegalidad de la creación de la comisión especial que se impugna. Si fuese para vigilar el uso de los recursos federales por parte de los funcionarios federales estaría invadiendo la competencia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados y las competencias constitucionales del Estado de Coahuila relativas a que en su territorio sólo pueden actuar los órganos federales expresamente facultados para ello por la Constitución y las leyes, máxime que, como se ha señalado, los funcionarios federales que desempeñan cargos en las distintas oficinas de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal en los Estados, no son sujetos de juicio político; y si es para vigilar a los funcionarios estatales se estarían violentando la Constitución, leyes y decretos antes comentados, en violación flagrante de las competencias reservadas a las autoridades locales.

"En otro orden de razonamientos, la creación de la comisión especial viola la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, provocando una flagrante invasión de competencias reservadas al ámbito local de Coahuila. Es evidente, como se probó en el concepto de invalidez marcado con el apartado A de este escrito, que en realidad lo que subyace en el acuerdo de la Cámara de Diputados es la determinación de la mayoría que lo votó de convertirse supuestamente en los supremos custodios de la democracia, para lo cual violentan el orden constitucional arrogándose competencias que sólo corresponden a las autoridades del Estado de Coahuila. La organización, vigilancia y desarrollo de los procesos electorales locales, incluyendo los que se refieren al origen y destino de los recursos de los partidos políticos y sus candidatos, es competencia exclusiva de las autoridades electorales de Coahuila.

"La comisión especial tiene por objeto, en realidad, tratar de desacreditar el proceso electoral en el Estado de Coahuila si los candidatos de los partidos políticos a los que pertenecen los diputados de los grupos parlamentarios que votaron el acuerdo en la Cámara de Diputados no obtienen el triunfo; esta es, en el fondo, la verdadera razón de la creación de la multicitada comisión. Basta para probar que las ilegales comisiones especiales se inmiscuyen en los procesos locales e invaden el ámbito de competencia reservado a las autoridades electorales locales, leer el informe que rindió a la Cámara de Diputados la comisión especial encargada de vigilar que no se desvíen recursos federales en el proceso de Nayarit, presentado en la sesión de ese órgano legislativo del lunes 13 de septiembre de 1999. En dicho informe consta la indebida injerencia de la comisión y sus miembros en el proceso electoral del Estado de Nayarit que confirma, desde el diseño del programa de trabajo que se autofijaron hasta las conclusiones a las que arribaron según el documento, la invasión de competencias que corresponden a las autoridades del Estado y, adicionalmente, pone en evidencia la ausencia de datos concretos o específicos sobre las supuestas desviaciones de recursos federales, lo cual era el pretendido objeto de la comisión.

"Es inconcuso, pues, que la Cámara de Diputados carece de facultades para convertirse en el gran censor de las prácticas democráticas en los Estados o ‘para tomar acciones para hacer de los procesos locales verdaderos ejercicios democráticos’, como se afirmó por los promotores de la creación de la comisión especial. Con ello, se reitera, se invade el ámbito de competencias que en materia electoral, la Constitución otorga a los Estados.

"Por tanto, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación debe pronunciarse, declarando inválido cualquier procedimiento o acto de la Cámara de Diputados que provoque una vulneración del orden constitucional y una invasión de competencias que afecte a una entidad federativa, aun cuando se intente disfrazarlo o envolverlo en otras facultades. Consecuentemente, debe pronunciarse en el fondo en el presente asunto y declarar inválido el acuerdo que se impugna y nulo todo lo actuado por la comisión especial involucrada en esta controversia constitucional.

"C) Invasión de competencias por violación a los artículos 1o., 2o., 27 y 67, fracción XXXIV, de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza y de las leyes locales de ella emanadas.

"Con la ilegal creación de la comisión especial y la competencia que indebidamente se le otorga, para vigilar que no existan desvíos de fondos federales en el proceso electoral de Coahuila, se invaden las competencias que le corresponden a la entidad en su carácter de Estado libre y soberano, como lo ratifica, en atención a las previsiones del Pacto Federal, la Constitución Local en sus artículos 1o. y 2o., toda vez que ningún órgano federal puede actuar en su territorio ni imponer obligaciones a las autoridades locales sin contar con el apoyo constitucional y legal para el ejercicio de dichas atribuciones. Se insiste, la actuación en territorio del Estado de un órgano federal incompetente, por ese solo hecho, invade la competencia que el Pacto Federal le ha reservado en el sentido de que las autoridades federales sólo pueden ejercer las funciones que expresamente se les han otorgado, mismas que no pueden ampliarse por simple analogía, mayoría de razón o conveniencia.

"De igual manera, con el acuerdo de la Cámara de Diputados materia de esta controversia constitucional, se invaden competencias que conforme al Pacto Federal corresponden en forma exclusiva a las autoridades del Estado en materia electoral. Así se viola lo establecido en el artículo 27 de la Constitución de Coahuila que dispone expresamente que la función electoral corresponde al Estado y que en el ejercicio de esta función, compete al organismo público descentralizado de la entidad, como máxima autoridad electoral, la preparación, organización, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales locales.

"Finalmente, se invaden competencias que de acuerdo con el artículo 67, fracción XXXVI, corresponden al Congreso del Estado, único órgano competente para revisar, discutir y aprobar, en su caso, las cuentas públicas estatal y municipal. Como se ha señalado, éste es el único mecanismo constitucionalmente reconocido para verificar si en el uso de los recursos públicos existieron desvíos o irregularidades, a través de la actuación de la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado.

"Así pues, por esta diversa consideración, deberá declararse inválido el acuerdo que se impugna y por consecuencia nulo todo lo actuado por la comisión especial que en él se creó."

CUARTO.-El actor estimó infringidos los artículos 40, 41, primer párrafo, 74, fracción V, 108, 109, 110, 111, 115, 116 y 124 de la Constitución General y los artículos 1o., 2o., 27 y 67 de la Constitución Política del Estado de Coahuila.

QUINTO.-Por acuerdo de fecha once de octubre de mil novecientos noventa y nueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente respectivo y se designó como instructor al Ministro J. de J.G.P..

Por auto de fecha catorce de octubre de mil novecientos noventa y nueve del Ministro instructor, se tuvo al promovente con la personalidad que ostenta, por admitida la demanda de controversia constitucional, se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para la formulación de su respectiva contestación de demanda y correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera, y se tuvieron por ofrecidas como pruebas las documentales que la actora adjuntó a su demanda.

SEXTO.-Por escrito de fecha veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el dos de diciembre siguiente, el diputado F.J.P.B., en representación de la Cámara demandada presentó la contestación de demanda correspondiente.

SÉPTIMO.-Por escrito fechado el tres de febrero de dos mil, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte en esa misma fecha, el procurador general de la República presentó su opinión respecto a la presente controversia.

OCTAVO.-Con fecha diecisiete de marzo de dos mil, se celebró la audiencia a que se refieren los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos; agotado el procedimiento respectivo, se pasó el asunto al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 104, fracción IV y 105, fracción I, inciso a), de la Constitución General de la República; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; toda vez que se trata de una controversia suscitada entre un Estado y la Federación, por actos que se atribuyen a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

SEGUNDO.-La demanda de controversia constitucional se promovió oportunamente, de conformidad con lo que dispone el artículo 21, fracción I de la ley de la materia, que al efecto establece que el plazo para la interposición de la demanda será de treinta días en tratándose de actos.

En la presente controversia constitucional se demanda la invalidez de un acuerdo del Pleno de la Cámara de Diputados de fecha trece de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, mismo que fue publicado en la Gaceta Parlamentaria el día siguiente y notificado por escrito a la actora el día veinte siguiente (según documento que obra a fojas 83 del expediente); así como también se demanda la invalidez de los efectos y consecuencias de dicho acuerdo, la ejecución de sus disposiciones y la presencia de la comisión legislativa creada en su virtud en el Estado de Coahuila.

Y siendo que el cómputo del plazo de los treinta días referidos se hace a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surte efectos la notificación del mismo, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos, y toda vez que la demanda fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el cinco de octubre de mil novecientos noventa y nueve, es de concluirse que la demanda de controversia constitucional fue interpuesta en tiempo.

TERCERO.-Por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente, a continuación se estudia la legitimación procesal de quien promueve la presente controversia constitucional.

Es actor en la presente el Estado de Coahuila de Zaragoza, que comparece a juicio representado por el señor licenciado J.R.C.H., en su carácter de procurador general de Justicia del Estado, acreditando dicha calidad con copia certificada del nombramiento que le otorgó el Gobernador Constitucional del mismo Estado, e invoca como fundamento de dicha representación los artículos 110 de la Constitución Estatal, 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal y 14, apartado B de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Coahuila. Las disposiciones referidas señalan, en su parte conducente:

De la Constitución Estatal:

"Artículo 110. El Ministerio Público estará presidido por el procurador general de Justicia del Estado, quién será, además, el titular de la dependencia, el consejero jurídico del Gobierno y representante del Gobierno del Estado en los asuntos que le encomienden las leyes o expresamente el gobernado."

De la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal:

"Artículo 33. La Procuraduría General de Justicia del Estado, es la dependencia del Poder Ejecutivo, que se encarga del despacho de los asuntos que competen al Ministerio Público, a sus auxiliares y apoyos jurídicos, administrativos y técnicos.

"El procurador general de Justicia del Estado, será el jefe del Ministerio Público, el titular de la dependencia, el consejero jurídico del Gobierno y el representante del Estado en los asuntos que le encomienden la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado, el gobernador y demás ordenamientos legales."

De la Ley Orgánica del Ministerio Público Estatal:

"Artículo 14. Corresponde al procurador: ...

"B. Como representante del Gobierno del Estado:

"I. Defender los intereses del Estado ante los tribunales, excepto en lo relativo a la hacienda pública y otros negocios que señalen las leyes.

"II. Intervenir en los asuntos que con tal carácter le encomiende expresamente el gobernador.

"III. Intervenir en los convenios de coordinación operativa y de cooperación técnica y científica y de colaboración que se celebren por el Estado, con las Procuradurías Generales de Justicia de las entidades federativas, del Distrito Federal y con la Procuraduría General de la República; así como con dependencias y entidades o personas de los sectores social y privado, que se estimen convenientes.

"IV. Las demás que le encomienden otros ordenamientos jurídicos."

Disposiciones todas que deben ser relacionadas con el escrito que obra en el expediente en original, en el cual constan las instrucciones que gira el gobernador del Estado actor al procurador promovente en el sentido de que interponga la presente controversia constitucional. Dicho documento señala:

"Saltillo, Coahuila, a 1o. de octubre de 1999.

"Licenciado J.R.C.H..

"Procurador general de Justicia del Estado de Coahuila de Zaragoza.

"Presente.

"Con fundamento en los artículos 84, fracciones I y III y 110, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, así como en los artículos 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 14, apartado B, fracciones I y II de la Ley Orgánica del Ministerio Público, ambas del Estado, le instruyo por esta vía para que, a la brevedad posible, interponga ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, acción de controversia constitucional en contra del acuerdo para la integración (y funcionamiento) de una comisión especial encargada de vigilar que no se desvíen recursos federales en el proceso electoral del Estado de Coahuila que tomó la Cámara de Diputados. Según consta en el texto del acuerdo, la propuesta fue leída y votada el 13 de septiembre de 1999, como lo hace constar el C. Diputado secretario F.V.G., y me fue notificado por el presidente de dicho órgano legislativo el día 20 del mismo mes y año.

"Lo anterior se deriva de la firme convicción del Ejecutivo del Estado, en el sentido de que tal acuerdo viola el Pacto Federal y con la creación y funcionamiento de la citada comisión se invaden competencias que corresponden en forma exclusiva a las autoridades del Estado de Coahuila.

"He de agradecerle me mantenga informado sobre el cumplimiento de la presente instrucción.

"Sufragio efectivo. No reelección. El Gobernador Constitucional del Estado.

"R.M.S. (rúbrica)." (foja 59 del expediente de esta controversia constitucional).

Como se puede advertir del examen conjunto de las disposiciones que invoca el procurador como fundamento de su representación, de la comunicación oficial antes transcrita y, por supuesto, de su nombramiento como tal, éste goza de la representación de la actora y en esa virtud debe tenerse por acreditada la legitimación con que promueve.

CUARTO.-Por ser de estudio oficioso y preferente al de los conceptos de invalidez el de las causas de improcedencia, según dispone el último párrafo del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se procede a continuación a realizar el estudio referido.

En su escrito de contestación, la parte demandada planteó las siguientes causas de improcedencia:

"I.C. de sobreseimiento.

"1. Por haber cesado los efectos del acto reclamado.

"El día dieciocho de noviembre del año en curso, la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, por conducto de su presidente, comunicó al Pleno de esta Cámara de Diputados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de la formal extinción de la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen los Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila, después de haberse agotado sus funciones, como se demuestra con la copia certificada de la versión estenográfica de la sesión antes referida, que al efecto se acompaña (anexo dos).

"En este orden de ideas, es un hecho que han cesado los efectos del acto cuya invalidez reclama el actor, haciéndose innecesario entrar al estudio del fondo en el presente asunto, razón por la cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, fracción V, en relación con el 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá sobreseer el procedimiento constitucional.

"2. Por inexistencia de invasión de competencia constitucional entre diferentes niveles de gobierno.

"La controversia constitucional tiene por objeto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, invalidar los actos de una autoridad que vulneren o restrinjan la competencia constitucional de otro poder, entidad u órgano de gobierno, de tal suerte que cualquier acto cuya afectación sea distinta a dicha invasión no es materia de este procedimiento constitucional.

"En el caso que nos ocupa, los actos cuya invalidez se reclaman, consisten en la creación, integración y funcionamiento de la ‘Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen los Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila’, cuyo fin es investigar y vigilar el manejo de fondos y recursos federales para efectos de la posible responsabilidad política en que incurran los servidores públicos locales.

"Las facultades por las cuales esta Cámara de Diputados aprobó la creación y funcionamiento de la comisión especial en controversia, se encuentran expresamente reconocidas en los artículos 74, fracción V, segundo párrafo y 110, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En razón de ello, no existe la invasión a la esfera actora lo que genera que la presente controversia constitucional carezca de materia, al no ajustarse a los extremos exigidos en este medio de defensa constitucional.

"Esto es, la existencia de facultades expresas a favor de esta Cámara, excluye de atribuciones constitucionales a la entidad federativa actora, en términos de lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que consecuenta, en términos de lo dispuesto en los artículos 1o., 19, fracción VII y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución General de la República, el sobreseimiento de la controversia constitucional, por inexistencia de un conflicto de competencias constitucionales y, por ende, carece de materia el procedimiento.

"Sirve de sustento de este criterio, la jurisprudencia en controversia constitucional que se cita a continuación:

"‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. COMO PRINCIPIO FUNDAMENTAL REQUIERE LA EXISTENCIA DE INVASIÓN DE COMPETENCIAS DE UN NIVEL DE GOBIERNO RESPECTO DE OTRO, POR LO QUE SI EN EL CASO NO SE ACTUALIZA ESTE REQUISITO DE PROCEDENCIA, DEBE DESECHARSE DE PLANO.

"‘Recurso de reclamación relativo a la controversia constitucional 28/97. Poder Ejecutivo del Estado de Puebla. Ministro Ponente: G.D.G.P.. Secretario: O.A.C.Q..

"‘Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., mayo de 1998, pp. 697 a 749.’

"Por tanto, al carecer de materia la presente controversia constitucional, deberá declararse el sobreseimiento de la misma, por inexistencia de conflicto de competencia constitucional."

Este tribunal estima que son infundadas las causales que invoca la demandada, con base en lo siguiente.

En resumen, la demandada invoca como causales de improcedencia de la acción de controversia constitucional la cesación de efectos del acuerdo parlamentario impugnado y la falta de interés jurídico por parte de la actora.

Deben desestimarse los argumentos de improcedencia en los que se sostiene que carece de interés jurídico el Estado actor, por no existir una invasión de competencia constitucional al actuar la Cámara de Diputados en base a facultades constitucionales para la emisión del acuerdo impugnado, dado que esa temática constituye un aspecto que atañe al fondo y no a la improcedencia de la controversia constitucional a examen, por lo que resulta inoperante.

En apoyo de lo anterior, cabe mencionar la tesis jurisprudencial de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, en la página 710, que dice:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 92/99

"Página: 710

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.-En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.

"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 92/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve."

Robustece la conclusión anterior, el contenido de la tesis número XXVII/98, sustentada por este Tribunal Pleno, al resolver, por unanimidad de nueve votos, el amparo en revisión 2639/96, promovido por F.A.V., que literalmente es como sigue:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, abril de 1998

"Tesis: P. XXVII/98

"Página: 23

"IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.-En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia del juicio deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una causal donde se involucre una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, si no se surte otra causal, y hacer el estudio de los conceptos de violación relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.

"Amparo en revisión 2639/96. F.A.V.. 27 de enero de 1998. Unanimidad de nueve votos en relación con el criterio contenido en esta tesis. Ausentes: J.V.C. y C. y H.R.P.. Ponente: M.A.G.. Secretario: A.A.R.C..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintitrés de marzo en curso, aprobó, con el número XXVII/1998, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

"Nota: Al resolver el amparo en revisión 2639/96, el Tribunal Pleno acordó que se publicara la parte considerativa de la ejecutoria."

Ahora bien, para responder a lo aseverado en el sentido de que han cesado los efectos del acuerdo de la Cámara de Diputados, cuya validez se impugna en la presente por haberse extinguido la comisión que en su virtud se creó, debe analizarse primero si eso efectivamente ha ocurrido.

Según el dicho de la demandada, el Acuerdo de la Cámara de Diputados por el cual se crea la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila, cuya validez aquí se impugna, ha cesado sus efectos en virtud de la declaración de la formal extinción de la misma que hace la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, misma que se comunica por escrito al Pleno de la Cámara de Diputados.

Lo anterior, pretende evidenciarlo ofreciendo como documento probatorio copia certificada de la versión estenográfica de la sesión plenaria número 28 del primer periodo ordinario de sesiones del tercer año de ejercicio de la LVII Legislatura de la H. Cámara de Diputados, en cuya orden del día se señala que se dará lectura al oficio de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos por el que se comunica la declaratoria de extinción de la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila; y posteriormente, se inserta copia de dicha comunicación. Este documento señala a la letra:

"Al margen un escudo de la H. Cámara de Diputados

"México, D.F., a 18 de noviembre de 1999.

"Versión estenográfica de la sesión plenaria No. 28 del primer periodo ordinario de sesiones del tercer año de ejercicio de la LVII Legislatura de la H. Cámara de Diputados, celebrada el día de hoy, en el salón de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, en esta ciudad.

"El C. Presidente Dip. F.J.P.B.: Ruego a la secretaría haga del conocimiento de esta presidencia el resultado del cómputo de asistencia de ciudadanos diputados, para conocer si existe el quórum reglamentario.

"El C.S. Dip. F.J.L.R.: Se informa a la presidencia que existen registrados previamente 314 ciudadanos diputados.

"Por lo tanto, hay quórum señor presidente.

"El C. Presidente: (a las 11:23 horas) se abre la sesión.

"El mismo C.S.: Se va a dar lectura al orden del día.

"Primer periodo ordinario de sesiones del tercer año de la LVII Legislatura.

"Orden del día.

"18 de noviembre de 1999.

"Lectura del acta de la sesión anterior.

"El Instituto de Cultura de la Ciudad de México, invita al acto cívico que con motivo del 77 A.L. del licenciado R.F.M., tendrá lugar en la Rotonda de los Hombres Ilustres, del Panteón Civil de Dolores, el domingo 21 de noviembre a las 10:00 horas.

"Proposición de la Junta de Coordinación Política (cambio de integrante de la junta directiva de comisiones) (votación).

"Informe elaborado por los diputados integrantes de la subcomisión sobre materiales y desechos peligrosos, de la Comisión de Ecología y Medio Ambiente.

"Oficio de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos por el que se comunica la declaratoria de extinción de la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila.

"Oficios de la H. Cámara de Senadores.

"Por el que comunica que se eligió al ciudadano J.L.S.F., presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

"Con el que se remite la iniciativa que adiciona y reforma la Ley del Impuesto sobre la Renta, para concordar la deducción de aportaciones o donativos a los partidos políticos establecida en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que presenta el C.S.J.R.M.P., del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, para los efectos del artículo 72, inciso h) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (turno a comisión).

"Iniciativas de ciudadanos diputados.

"Que reforma y adiciona la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del C. Dip. A.B.E., del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática (turno a comisión).

"(Se inserta copia del siguiente oficio).

"Al margen un escudo de la H. Cámara de Diputados.

"Cámara pública.

"Noviembre 18 de 1999.

"Turno 2 hoja 1 Bqs.

"Trámite: De enterado.

"El mismo C.S.:

"(Oficio de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, comunicando la extinción de la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso de Coahuila).

"Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos.

"Palacio Legislativo, México, D.F. a 15 de noviembre de 1999.

"H. Pleno de la Cámara de Diputados.

"Presidente

"Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 42 y 45, párrafo 6, inciso g) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como por el artículo séptimo del acuerdo parlamentario por el que se creó la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila, y tomando en consideración que la comisión especial de referencia entregó a esta soberanía el informe de actividades a que se refieren los numerales invocados y ha satisfecho los requisitos legales correspondientes, la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, hace del conocimiento del Pleno de esta legisladora, la declaración de la formal extinción de la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral de Coahuila, que fue creada por acuerdo del mismo durante la sesión ordinaria efectuada el día 13 de septiembre de 1999.

"Lo anterior, para los efectos a que haya lugar.

"Atentamente.

"Diputado F.J.P.B..

"Presidente (rúbrica) (fojas 260 y 261 del expediente de esta controversia constitucional)."

Ahora bien, como se aprecia, en dicho documento se señalan como fundamento de la actuación que ahí consta, los artículos 42, 45, párrafo 6, inciso g) de la Ley Orgánica del Congreso General y el punto séptimo del acuerdo impugnado; estas disposiciones señalan:

Ley Orgánica del Congreso General.

"Artículo 42.

"1. El Pleno podrá acordar la constitución de comisiones especiales cuando se estimen necesarias para hacerse cargo de un asunto específico. El acuerdo que las establezca señalará su objeto, el número de los integrantes que las conformarán y el plazo para efectuar las tareas que se les hayan encomendado. Cumplido su objeto se extinguirán. Cuando se haya agotado el objeto de una comisión especial o al final de la legislatura, el secretario general de la Cámara informará lo conducente a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, la cual hará la declaración de su extinción."

"Artículo 45. ...

"6. Las comisiones tendrán las tareas siguientes:

"...

"g) Realizar las actividades que se deriven de esta ley, de los ordenamientos aplicables, de los acuerdos tomados por el Pleno de la Cámara y los que adopten por sí mismas con relación a la materia o materias de su competencia."

Y en cuanto al acuerdo impugnado, el punto séptimo del mismo señala:

"La comisión especial deberá presentar, a la brevedad posible, un informe detallado sobre el resultado de los trabajos desarrollados en el proceso electoral del Estado de Coahuila, a fin de que la Cámara de Diputados proceda de conformidad con sus atribuciones constitucionales y legales.

"Una vez rendido el informe a que se refiere el párrafo anterior, se declarará la formal extinción de la comisión especial objeto del presente acuerdo."

Como se aprecia de lo antes transcrito, por ley, la declaración formal de extinción de una comisión especial, como lo es la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila, compete realizarla a la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, previo agotamiento del objeto de las mismas.

Y cabe agregar que, según dispone el artículo 37 de la Ley Orgánica del Congreso General, la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos, es un órgano de trabajo de la propia Cámara de Diputados, que es presidido por el presidente en turno de la misma. Tal es el contenido del artículo en referencia:

"Artículo 37.

"1. La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos se integra con el presidente de la Cámara y los miembros de la Junta de Coordinación Política. A sus reuniones podrán ser convocados los presidentes de comisiones, cuando exista un asunto de su competencia.

"2. El presidente de la Cámara preside la conferencia y supervisa el cumplimiento de sus acuerdos por parte de la secretaría general.

"3. La conferencia deberá quedar integrada a más tardar al día siguiente de que se haya constituido la Junta de Coordinación Política. Se reunirá por lo menos cada quince días en periodos de sesiones y cuando así lo determine durante los recesos; en ambos casos, a convocatoria de su presidente o a solicitud de los coordinadores de por lo menos tres grupos parlamentarios.

"4. La conferencia adoptará sus resoluciones por consenso; en caso de no alcanzarse éste, se tomarán por mayoría absoluta mediante el sistema de voto ponderado de los coordinadores de los grupos parlamentarios. El presidente de la conferencia sólo votará en caso de empate.

"5. Como secretario de la conferencia actuará el secretario general de la Cámara, quien asistirá a las reuniones con voz pero sin voto, preparará los documentos necesarios, levantará el acta correspondiente y llevará el registro de los acuerdos."

Aunado a lo anterior, por disposición del punto séptimo del propio acuerdo impugnado (que ya quedó transcrito), para declarar extinguida la comisión especial, debe rendirse previamente un informe detallado sobre el resultado de los trabajos realizados.

En la especie, la comunicación a través de la cual se pretende demostrar la extinción de la comisión especial, ha sido emitida, efectivamente, por quien preside el órgano de trabajo de la Cámara de Diputados que resulta competente para ello (la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos). Por lo tanto, en lo que a estos puntos se refiere, la extinción en comento resulta apegada a derecho.

Ahora bien, en lo que concierne a la rendición del informe, es de señalarse que este tribunal estima ese hecho como cierto, pues obra en autos copia certificada del mismo (fojas 531-571).

Como corolario de lo anterior, este tribunal estima que toda vez que se han cumplido todos los requisitos para proceder a realizar la declaración de extinción en referencia, la comisión especial cuya creación y actuación se impugna en la presente ha sido, formal y jurídicamente, extinguida.

Así, lo procedente ahora es determinar si en tal virtud se actualiza o no la causal de improcedencia invocada por la parte demandada.

Para ello, debe precisarse de manera inicial qué es o qué debe entenderse por la cesación de efectos del acto impugnado.

Por principio de cuentas, debe tenerse presente que la procedencia de la controversia constitucional constituye la regla general en términos del artículo 105 de la Constitución Federal y de su respectiva ley reglamentaria y que la excepción es su improcedencia.

La fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que la demandada funda la causal de improcedencia que invoca, dispone:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

Esta disposición debe ser interpretada en forma especialmente estricta sin hacer valer analogías ni la mayoría de razón, por ser -se reitera- una norma de excepción.

El necesario análisis gramatical de tal disposición, permite precisar que según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, el verbo "cesar" significa dejar de hacer lo que se está haciendo, y el término "efecto" significa lo que sigue en virtud de una cosa, el fin para el que se hace una cosa.

Conviene también apoyarnos en nuestra interpretación en lo que respecta a esta causal de improcedencia, pero referida al juicio de amparo, se ha estudiado por doctrinistas y por este tribunal.

A propósito de tal causa de improcedencia, el tratadista A.N., en su obra titulada "Lecciones de Amparo", E.orial P., Sociedad Anónima, páginas 497 y 498, opina que "de acuerdo con el texto de la fracción XVI del artículo 73, se puede afirmar que han cesado los efectos del acto reclamado, cuando éstos se suspenden o acaban, cuando la autoridad de quien emana el acto, deja de hacerlo; o bien, en otras palabras, cuando lo revoca o deroga ..."; luego, puntualiza que para que sea aplicable esta improcedencia es necesario "que el acto reclamado y los efectos que haya producido, sean totalmente revocados o derogados por la autoridad responsable.", puesto que el efecto legal y natural de la sentencia de amparo, es reponer al quejoso en el goce de la garantía violada, por lo que en consecuencia, para considerar que han cesado los efectos del acto reclamado "se necesita que aparezca una situación idéntica a la que habría existido, si el acto jamás hubiera nacido; es decir, el acto debe quedar insubsistente ..."; concluye que "... únicamente puede considerarse que han cesado los efectos del acto reclamado, cuando se revoca el propio acto por la autoridad responsable, o cuando se constituye una situación jurídica que definitivamente destruya la que dio motivo al amparo, de tal manera que en virtud de esa nueva situación se reponga al quejoso en el goce de la garantía violada.".

A su vez, I.B.O., en su libro "El Juicio de Amparo", E.orial P., Sociedad Anónima, México 1997, página 467, expresa en relación con la causa de improcedencia prevista en la fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo: "El acto reclamado tiene como consecuencia inmediata la causación de una violación en los términos del artículo 103 constitucional. La violación o las violaciones son, pues, los efectos del acto reclamado. Entonces, cuando ha cesado la violación, cuando ha desaparecido la contravención, por haberlas reparado, por ejemplo, las propias autoridades responsables, el amparo deja de tener razón de ser, ya que perseguiría algo que ya estaría logrado: la reparación de la infracción.".

El doctor O.A.H., en relación con la improcedencia de que se trata, expone en su obra "Curso de Amparo. Instituciones Fundamentales", E.P., Sociedad Anónima, México 1983, página 245, lo siguiente: "Desde el punto de vista del juicio de amparo, el efecto del acto reclamado es la producción de consecuencias jurídicas que, fundada o infundadamente, supone el quejoso que son violatorias de la Constitución y que, consecuentemente, impugna mediante el juicio de garantías. Por ello, si cesa la producción de dichas consecuencias jurídicas y, consecuentemente, la supuesta violación cuya impugnación originó el juicio de amparo, aparece la imposibilidad de lograr el objeto perseguido por éste, señalado en el artículo 80 de la Ley de Amparo ...".

Sobre el particular, esta Suprema Corte de Justicia ha sustentado diversas tesis que aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación, entre otras, las siguientes:

"Quinta Época

"Instancia: Tercera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: XCIX

"Página: 2443

"ACTO RECLAMADO, CESACIÓN DE SUS EFECTOS.-Sólo puede considerarse que han cesado los efectos del acto reclamado, cuando se revoca el propio acto por la autoridad responsable o cuando se constituye una situación jurídica que definitivamente destruya la que dio motivo al amparo, de tal manera que por esa nueva situación, se reponga al quejoso en el goce de la garantía violada.

"Amparo civil en revisión 10018/43. F.M.A.. 3 de mayo de 1946. Mayoría de tres votos. Disidentes: V.S.G. y A.M.A.. Ponente: V.S.G.. Engrose: C.I.M.."

"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: LXXXIX

"Página: 731

"ACTO RECLAMADO, CESACIÓN DE SUS EFECTOS.-La cesación de los efectos del acto reclamado que amerita que se sobresea, no consiste en que tales efectos ya no se puedan producir en lo futuro, sino que es necesario que sobrevenga una revocación total del acto y de los efectos que haya producido, pues de otra manera se dejaría de juzgar, sin motivo, de la legalidad del acto y sus efectos, en el periodo comprendido entre el día en que se realizó y aquél en que cesó. En otras palabras ‘para que se pueda admitir que han cesado los efectos del acto reclamado’ se necesita que aparezca una situación idéntica a la que habría existido, si el acto jamás hubiera existido. Por tanto, si una ley viene a establecer reglas para el futuro, en determinada materia, pero deja en pie lo ocurrido antes a virtud del acto reclamado, la materia del amparo subsiste, aun cuando puede quedar limitada a cierto tiempo, y por lo mismo, no hay cesación de efectos.

"Amparo administrativo en revisión 8673/43. La Cubana, S.A. 22 de julio de 1946. Mayoría de cuatro votos. Disidente: O.M.G.. La publicación no menciona el nombre del ponente."

"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: XCIII

"Página: 774

"ACTOS RECLAMADOS, CESACIÓN DE LOS.-Para que se pueda estimar que han cesado los efectos del acto reclamado, debe existir una revocación total de éste y de los efectos que haya producido, y la revocación debe ser definitiva y no provisional.

"Amparo administrativo en revisión 2541/47. R.C.R. y coags. 21 de julio de 1947. Unanimidad de cinco votos. La publicación no menciona el nombre del ponente."

"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: LVIII

"Página: 2161

"ACTO RECLAMADO, CUÁNDO HAY CESACIÓN DEL.-Es cierto que la Ley de Amparo establece como causa de improcedencia, el hecho de que hayan cesado los efectos del acto reclamado; pero tratándose de actos que se tradujeron en una situación de hecho, esa cesación no puede producirse por la sola determinación de la autoridad responsable, revocando el acuerdo que dio anteriormente a ella, pues para que positivamente cesen esas consecuencias, es preciso que la autoridad, tras de revocar su resolución, dicte las medidas eficaces encaminadas a restablecer positivamente las cosas al estado que tenían antes de ejecutarse el acto de que se trata.

"Amparo administrativo. Revisión del auto de sobreseimiento dictado fuera de audiencia 4365/38. Ayuntamiento de San Miguel Tequixtepec, Oaxaca. 18 de noviembre de 1938. Unanimidad de cuatro votos. R.: J.M.T.."

De las precisiones realizadas se arriba a la convicción de que los efectos de un acto no cesan sino cuando la autoridad que lo emitió deroga o revoca el acto mismo, y esto da lugar a una situación idéntica a aquella que existía antes del nacimiento del acto que se ataca; o bien, cuando se constituye una situación jurídica que definitivamente destruye la que dio motivo al juicio, volviendo las cosas al estado que guardaban antes de la producción del acto combatido.

Bajo esa óptica, la cesación de efectos del acto impugnado significa que la autoridad que lo emitió deja de afectar la esfera jurídica del quejoso, al cesar su actuación, lo que debe entenderse implica no sólo la detención definitiva del acto impugnado.

Más gráficamente, para que se presente una situación de cesación de efectos del acto impugnado se requiere:

1. De un acto emitido por un poder o entidad de los previstos en el artículo 105 de la Constitución Federal que se estime contrario a la Constitución y que motive la promoción de la demanda de controversia en su contra (en este caso, el acuerdo parlamentario impugnado).

2. De un acto que sobrevenga dentro del procedimiento de controversia constitucional, por medio del cual se deje insubsistente, en forma definitiva, el que es materia del escrito inicial.

3. O bien, de una situación de hecho o de derecho que destruya, en forma concluyente, al acto que se reclama, volviendo las cosas al estado que tenían antes de la promoción de la demanda de controversia constitucional.

El criterio aquí expuesto ha sido sostenido por este Pleno en la controversia constitucional 19/97, fallada el veintinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho, en la que fue actor el Poder Judicial del Estado de Jalisco y demandado el Poder Legislativo del mismo Estado; igualmente, este criterio también se ha sostenido en las contradicciones de tesis 20/95 y 18/94 falladas, respectivamente, el diez de octubre de mil novecientos noventa y seis y el seis de mayo de mil novecientos noventa y siete.

A lo anterior conviene agregar, aun cuando ello es una cuestión de lógica, que para que pueda darse la cesación de efectos como causal de improcedencia, es indispensable que al momento que acontezca el acto (ver inciso 2) o la situación de hecho o de derecho (ver inciso 3) supervenientes, todavía estén vigentes los efectos o la ejecución del acto impugnado. De lo contrario, esto es, de darse el supuesto de que los efectos o la ejecución del acto impugnado hayan sido consumados en su totalidad, ya no habría efectos que cesar, tornándose imposible o ilógica la cesación de efectos.

Ahora bien, respecto de la aseveración de la demandada en el sentido de que han cesado los efectos del acuerdo impugnado, este Pleno estima que la causal invocada es infundada, toda vez que no se reúnen los extremos antes enunciados para que se verifique la cesación de efectos aludida.

Lo anterior es así, pues si bien es cierto que una vez iniciada esta causa constitucional se emitió un segundo acto (la declaratoria de extinción de la comisión especial) que se vincula directamente con los aquí impugnados, en base al que la demandada arguye la cesación de efectos, dicho acto (i) no destruye en forma alguna el acto impugnado (ii) ni vuelve las cosas al estado en que se encontraban antes de la promoción de la demanda de controversia constitucional.

Ciertamente, la comisión especial fue extinguida, pero de ahí no se sigue que eso haya producido la cesación de los efectos del acto impugnado, sino que lo único que dicha declaratoria de extinción permite concluir es que la misma cumplió plenamente con el objeto para el que fue creada, siendo entonces el acto de formal extinción el acto que marca y determina la culminación de los efectos del acuerdo principalmente impugnado en la presente.

En otras palabras, la declaratoria de extinción de la comisión especial, por los términos en que se efectuó, no hace sino confirmar que el acuerdo impugnado surtió todos sus efectos.

La extinción de la comisión especial no viene a interrumpir o a cesar los efectos del acuerdo impugnado, sino más bien a finiquitar la ejecución del mismo, pero deja intocado y en pleno vigor jurídico el acuerdo parlamentario por virtud del cual se creó la comisión especial, así como todo lo actuado por la misma.

De conformidad, al no configurarse la cesación de efectos invocada por la demandada, debe estimarse infundada también esta causal de improcedencia.

No habiendo otras circunstancias por las que este Pleno pueda considerar improcedente este juicio, se procede a realizar el estudio de fondo que corresponde.

QUINTO.-Como cuestión previa, este tribunal estima necesario dejar en claro lo siguiente.

Si bien es cierto que tal como lo señala expresamente el acuerdo impugnado, con motivo del fallo de fecha veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho dictado en la controversia constitucional 33/97, este Tribunal Pleno se pronunció respecto a las facultades que tiene la Cámara de Diputados para la creación de comisiones especiales con tareas similares (no idénticas) a las de la comisión ahora impugnada; y que en aquella ocasión este mismo tribunal sostuvo el criterio de que con la creación de una comisión especial encargada de investigar cómo se estaban ejerciendo los recursos federales durante cierto proceso electoral estatal, no se profería invasión alguna en la esfera competencial de la entidad federativa quejosa, que diera lugar a una invalidación del actuar de la Cámara de Diputados o de la propia comisión especial; es obligado que tal pronunciamiento sea matizado y reconsiderado atendiendo a la evolución que han presentado los criterios respecto a cuál es la materia examinable en controversias constitucionales o, en otras palabras, cuáles son las causas que pueden dar lugar a la invalidación de actos en esta vía.

Cuando se falló el caso a que se ha hecho referencia, regía, según sostenía la mayoría de este Pleno, el criterio de que en controversia constitucional correspondía únicamente analizar si con el acto impugnado se cometía alguna violación al ámbito de competencia constitucional de la demandante o si, en cambio, el acto impugnado había sido emitido con base en facultades que constitucionalmente tenía atribuidas la demandada; cualquier otro argumento no tendente a demostrar la inconstitucionalidad por estos motivos, era inatendible en lo absoluto.

Sin embargo, ese criterio a la fecha ha sido superado y ahora no sólo por esos motivos puede declararse la invalidez de los actos impugnados en esta vía. Este Pleno ha sostenido diversos criterios que se resumen en las tesis que a continuación se refieren, en virtud de los cuales, entre otras cosas, es posible declarar la inconstitucionalidad de los actos por carecer la demandada de competencia, no sólo constitucional, sino también legal para actuar en tal o cual sentido.

Esto es, ya no se limita el análisis constitucional, como sí se limitó al fallar la controversia constitucional 33/97, a verificar si la demandada goza de competencia constitucional para emitir los actos impugnados. No. Conforme a los criterios recientemente acuñados, el análisis de constitucionalidad de los actos comprende no sólo la competencia constitucional para expedirlos, sino también el verificar si se cumple o no con el sistema de competencias legalmente estatuido y si se siguieron las formalidades y procedimientos que la ley fija para el ejercicio de esas atribuciones. Apoyan lo anterior las siguientes tesis de jurisprudencia:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 98/99

"Página: 703

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control.

"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 98/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 97/99

"Página: 709

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS.-El orden jurídico constitucional establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y Municipios, y Distrito Federal y, en su parte dogmática, previene las garantías individuales en favor de los gobernados que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes anteriores, según puede desprenderse del enunciado del artículo 1o. constitucional. Además de las funciones anteriores, el orden constitucional tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas en favor de las autoridades, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico.

"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 97/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, abril de 2000

"Tesis: P./J. 50/2000

"Página: 813

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.-Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación.

"Controversia constitucional 34/97. Poder Judicial del Estado de Guanajuato. 11 de enero de 2000. Unanimidad de diez votos. Impedimento legal: M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretarios: E.F.M.G.P. y M.G.P..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintisiete de marzo en curso, aprobó, con el número 50/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintisiete de marzo de dos mil."

Lo anterior implica, por una parte, que en esta ocasión el Pleno de esta Suprema Corte no debe limitarse a sostener simple y llanamente lo que sostuvo en el precedente al que se ha venido haciendo referencia.

Por lo contrario, más bien, en un ánimo de congruencia con los nuevos criterios respecto al análisis constitucional que procede efectuar en este tipo de juicios, es obligada la reconsideración y la realización de un nuevo estudio sobre la constitucionalidad de la creación y actuación de comisiones parlamentarias cuyo objeto sea vigilar el ejercicio de recursos federales durante elecciones estatales, por supuesto, tomando en consideración los elementos que ahora autorizan estos nuevos criterios.

En base a lo anterior, es que este Pleno se permite no invocar y sostener ahora lo mismo que se sostuvo en el fallo de la controversia constitucional 33/97, sino a realizar un nuevo estudio sobre la constitucionalidad de los actos impugnados de la Cámara de Diputados y de la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila.

SEXTO.-Dicho lo anterior, se prosigue con el estudio del planteamiento de constitucionalidad que se hace en este juicio.

Como se puede advertir de la transcripción antes efectuada de los conceptos de invalidez que esgrime la demandante, el problema jurídico que subyace en la presente controversia constitucional consiste en dilucidar si la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión goza de competencia para vigilar el ejercicio de recursos federales en las entidades federativas, para posteriormente estar en condiciones de evaluar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de su actuación.

Por consiguiente, lo procedente es determinar, en primer término, cuáles son los recursos federales que se ejercen en los Estados, y cuál es el régimen que las leyes han confeccionado para vigilar su ejercicio en las entidades.

Como es bien sabido, y como consecuencia natural del régimen federal que impera en nuestra República, en la geografía política de cada entidad federativa conviven en un solo espacio y tiempo, el Poder Estatal y el Poder Federal. Esta relación de contemporaneidad de vigencia entre ambos poderes se manifiesta de muchas formas, por ejemplo, en el ámbito de validez espacial de las leyes, pues rigen tanto leyes federales como las propias de cada Estado en una sola geografía.

En cada una de las entidades federativas coexisten autoridades, entidades y órganos por los que se ejerce el Poder Federal, así como autoridades, entidades y órganos por virtud de los cuales se ejerce el Poder Estatal. Ambos ejercen recursos federales, pero el tratamiento en cada uno de ellos varía, según lo que disponen las leyes aplicables a esta materia.

Es por ello que conviene estudiar por separado la normatividad aplicable al ejercicio y a la supervisión del ejercicio de recursos federales que hacen las autoridades estatales del ejercicio que de estos recursos efectúen las autoridades federales.

SÉPTIMO.-Siguiendo está lógica, y antes de proseguir con el estudio de fondo del presente, deben declararse como inatendibles en parte algunos de los conceptos de invalidez que esgrime la demandante en atención a lo siguiente.

Como se advierte de los conceptos antes transcritos, la actora demanda la invalidez completa y absoluta del acuerdo parlamentario en virtud del cual se creó la "comisión de vigilancia del ejercicio de los recursos federales durante el proceso electoral del Estado de Coahuila", siendo que a esta comisión especial le fue encomendada la tarea no sólo de vigilar el ejercicio que de los recursos federales hicieran las autoridades estatales, sino también las autoridades federales con jurisdicción en el territorio del Estado de Coahuila.

Esto es, la comisión especial creada en virtud del acuerdo parlamentario impugnado, tuvo por objeto vigilar también la actuación de las autoridades federales que desempeñan sus funciones en el Estado de Coahuila (llámense representaciones de secretarías de Estado, delegaciones federales, etc.).

En este sentido, por lo que respecta a la actuación de la Cámara de Diputados y de la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila, en relación con las autoridades federales con jurisdicción en el Estado de Coahuila, se declaran inatendibles los argumentos de inconstitucionalidad que presentó dicho Estado como promovente de este juicio, toda vez que dichas actuaciones no pueden producir al Estado de Coahuila afectación alguna que lo legitime para dolerse en esta vía de inconstitucionalidad.

Más aún, y contrario a la opinión de la actora, se hace la precisión de que no obsta para la anterior conclusión el hecho de que las actuaciones se hayan realizado dentro de su territorio, pues eso no la legitima a dolerse de la actuación de las demandadas con respecto a órganos de la administración pública federal, pues debe tenerse presente lo dicho en el considerando anterior: los Poderes Federales tienen jurisdicción en todo el territorio nacional, en todas las entidades federativas de la República, y de ello se sigue, necesariamente, que dichos órganos pueden actuar también en el Estado de Coahuila.

En otras palabras, el solo hecho de que los actos impugnados se hayan ejecutado en el territorio del Estado de Coahuila no es razón suficiente que permita el análisis de constitucionalidad de la actuación de las demandadas frente a las autoridades federales con jurisdicción en este Estado.

En consecuencia, se procederá a realizar el estudio de constitucionalidad de los diversos actos impugnados desde la perspectiva que lo plantea la actora, pero también con base en la suplencia de la demanda que exige el artículo 40 de la ley reglamentaria de estos juicios, aun cuando dicho estudio se circunscribirá a los actos de la demandadas en relación con las autoridades estatales.

OCTAVO.-Ahora bien, corresponde ahora hacer el análisis relativo al ejercicio de recursos federales por autoridades estatales, particularmente por lo que respecta al marco normativo de su ejercicio, supervisión y vigilancia.

Como es lógico, los recursos que utilizan los Gobiernos Estatales en el desempeño de sus responsabilidades pueden provenir de dos fuentes:

1) Aquellos recursos que capte la propia entidad federativa a través de su sistema recaudatorio, y

2) Aquellos recursos que la Federación le asigne o traspase, de conformidad con lo que establezca el correspondiente presupuesto de egresos de la Federación y la Ley de Coordinación Fiscal.

Sin embargo, y en atención a que en este juicio constitucional no se cuestiona ni es necesario dilucidar cuestión alguna vinculada con el ejercicio que se hace en los Estados de recursos obtenidos a través de su propio sistema recaudatorio, se obvia mayor detenimiento en esa temática.

En cambio, lo que sí es pertinente analizar con detalle es lo relativo a los recursos de origen federal que ejercen las autoridades estatales.

De conformidad con lo que estableció el presupuesto de egresos de la Federación para el año de mil novecientos noventa y nueve, año en que se realizaron los actos aquí impugnados, los Estados de la Federación recibieron recursos provenientes del presupuesto de egresos del Gobierno Federal por varios conceptos, a saber:

A) Participaciones federales (o Ramo 25);

B) Aportaciones federales (Ramo 33);

C) Con motivo de la celebración de convenios de desarrollo social, a celebrarse entre la Secretaría de Desarrollo Social (del Ejecutivo Federal) y los Gobiernos Estatales; y,

D) Con motivo de gasto reasignado de la administración federal hacia los Gobiernos Estatales.

Tanto el presupuesto de egresos referido como la Ley de Coordinación Fiscal, prevén para cada uno de estos conceptos un tratamiento jurídico individual para el que se precisan los órganos y leyes aplicables a su cuantía, suministro, ejercicio, supervisión, responsabilidades, etc. Veamos cada uno de ellos:

A) Participaciones federales

Las participaciones federales son una cantidad dineraria que la Federación entrega a los Estados y Municipios, que se calcula en base a las fórmulas y cálculos actuariales para tal efecto establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal, y que se toma de una diversa y mayor cantidad dineraria denominada "recaudación federal participable".

Las participaciones federales tienen una explicación lógica, que permite entender los porqués de su tratamiento jurídico. Éstas nacen como respuesta a la problemática que deriva de la posibilidad constitucional de que tanto el Gobierno Federal como los Gobiernos Estatales graven ciertos actos o hechos de manera coetánea. Para evitar esa doble tributación y resolver otra serie de problemas, ya de índole tributario, presupuestario, administrativo, etcétera, que genera o generaría ese fenómeno, se diseñó el concepto del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y el de las participaciones.

En esa virtud, los Estados que así lo convinieran con la Federación, no exigirían tributos en ciertos conceptos individualmente determinados y, a cambio, la Federación les entregaría una parte de lo que ingresara por concepto de la recaudación federal (participable). Los tributos a suspender o no exigir, así como las fórmulas para determinar el monto de las cantidades a entregar quedaron establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal.

En esencia, el sistema opera como un mecanismo redistributivo de la recaudación hecha por la Federación en los Estados y Municipios, en conceptos que ellos mismos estaban en posibilidad jurídica de recaudar. Y siendo que las cantidades que conforme a lo anterior se entregan a los Estados y Municipios son, en última instancia, una parte de la recaudación federal, de ahí que resulte lógico que la ley las refiera como "participaciones".

Las participaciones, efectivamente, tienen su origen en el presupuesto de egresos de la Federación y son posibles en virtud de la coordinación fiscal que se da entre el Gobierno Federal y los Estatales y, por supuesto, en virtud también de lo que establece la Ley de Coordinación Fiscal.

Ya antes este Tribunal Pleno sentó una tesis de jurisprudencia en la que se resumen las características de las participaciones federales, y dice:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, febrero de 2000

"Tesis: P./J. 7/2000

"Página: 630

"PARTICIPACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS.-La característica particular de estos ingresos consiste en que tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación; los montos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de ellos. Por lo mismo, como el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes, el legislador estableció la celebración de convenios de coordinación fiscal por virtud de los cuales los Estados, a cambio de abstenerse de imponer gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán beneficiarse de un porcentaje del Fondo General de Participaciones formado con la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan con la Federación, en términos de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal y del presupuesto de egresos de la Federación. A las Legislaturas Locales corresponde establecer su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.

"Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de febrero en curso, aprobó, con el número 7/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de febrero de dos mil."

Para ilustrar también en este respecto, conviene referir la definición de participaciones que proporciona la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que dice:

"Participaciones de ingresos federales. Asignaciones previstas en el presupuesto de egresos de la Federación destinadas a cubrir la parte de los ingresos federales participables que, de acuerdo con disposiciones legales, capten las oficinas recaudadoras y que deban entregarse a los Gobiernos de los Estados y sus Municipios, así como al Gobierno del Distrito Federal, derivado de los convenios de coordinación fiscal suscritos con el Gobierno Federal."

B) Aportaciones federales

Por otra parte, tenemos a las aportaciones federales. Si bien las aportaciones federales son dineros que tienen su origen -al igual que las participaciones- en el presupuesto de egresos de la Federación, constituyen una partida presupuestaria con características distintas.

Las aportaciones provienen, auténticamente, de la recaudación federal (no participable) y son fondos que el Gobierno Federal cede o transfiere a los Estados y Municipios, en los términos en que lo impone la Ley de Coordinación Fiscal y el presupuesto de egresos aplicable (no en los términos de convenio alguno).

A diferencia de las participaciones -que de alguna manera intentan redistribuir lo captado por la Federación en conceptos que también pudieron ser gravados por los Estados y los Municipios, a estos mismos- el establecimiento en ley de las aportaciones no obedece a ningún mecanismo similar, sino al solo objeto de ensanchar y fortalecer las haciendas estatales y municipales, para que éstas puedan atender y desempeñar ciertas actividades legalmente detalladas. De ahí que los fondos suministrados por este concepto deban ser destinados única y exclusivamente para los fines específicamente previstos.

El párrafo primero del artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal es claro en este sentido cuando dice:

"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes ..."

En este respecto, el Pleno también ha sentado jurisprudencialmente las características de las aportaciones, en una tesis que dice:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XI, febrero de 2000

"Tesis: P./J. 8/2000

"Página: 509

"APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS.-Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas; se prevén en el presupuesto de egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales.

"Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de febrero en curso, aprobó, con el número 8/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de febrero de dos mil."

C) Recursos recibidos en virtud de convenios de desarrollo social

Ahora bien, por lo que se refiere a los recursos federales que los Estados y Municipios reciben en virtud de los convenios de desarrollo social, conviene explicar lo siguiente.

De conformidad con lo que prevé el artículo 15 del presupuesto de egresos de la Federación para mil novecientos noventa y nueve, algunos de los recursos asignados a la partida presupuestaria del "Ramo General 26, Desarrollo Social y Productivo en las Regiones de Pobreza", serían ejercidos por los Gobiernos Estatales, en los términos previstos ahí mismo, así como en los términos que se pactaran en los convenios de desarrollo social que celebrarán el Ejecutivo Federal con los Gobiernos Estatales.

Entre otras cosas, en ese mismo dispositivo del presupuesto de egresos, se delineó la forma en que debían ejercerse esos recursos por los Estados y los Municipios, se fijaron los sujetos jurídicamente responsables y se fijaron las reglas para la supervisión de su ejercicio.

D) Gasto reasignado

Y finalmente, por lo que se refiere a los recursos federales que se ejercen en los Estados y por los Gobiernos Estatales o Municipales, tenemos el llamado "gasto reasignado". El gasto reasignado, según el presupuesto de egresos en referencia:

"Comprende los recursos federales que otorgan las dependencias (las secretarías de Estado incluyendo sus órganos administrativos desconcentrados) y, en su caso, las entidades (v.gr., empresas paraestatales, fideicomisos federales), por conducto de su coordinadora sectorial, a las entidades federativas, a través de convenios, con el propósito de transferir responsabilidades, recursos humanos y materiales, así como otorgar recursos financieros, a fin de promover un gasto público más eficiente y eficaz." (artículo 19).

El propio presupuesto de egresos de la Federación en referencia es explícito por lo que concierne al suministro del gasto reasignado a los Estados, así como de la supervisión del ejercicio del mismo.

Las diversas leyes aplicables a cada uno de estos diferentes fondos y recursos establecen las reglas a que queda sujeto su ejercicio (incluso, en algunos casos se especifica cuál deberá ser su destino) y establecen también las reglas relativas a la supervisión de su ejercicio y su fiscalización. Veamos:

Así, tenemos que para el caso del gasto reasignado, el propio presupuesto de egresos en referencia establece:

•Que dichos recursos serán objeto de convenio que se celebre entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, dependencias o entidades a través de su coordinador sectorial y los Gobiernos Estatales (artículo 20 del presupuesto).

• Cuáles serán los parámetros que deberán tomarse en cuenta al momento de fijar la cantidad a distribuir (artículo 20 del presupuesto).

• Cuál debe ser el contenido de dichos convenios (idem).

•Cómo deben registrarse contablemente los recursos reasignados (idem).

•Cómo deben ejercerse estos recursos, pues se especifica que "se deberán ejercer a través de programas y proyectos, conteniendo objetivos, metas, indicadores de desempeño y unidades responsables de su ejecución" (idem).

•Y por lo que respecta a la vigilancia del ejercicio de estos recursos, se establece expresamente en el mismo dispositivo que:

"La Cámara (de Diputados), por conducto de su órgano técnico de vigilancia, deberá coordinarse con las Legislaturas Locales para el seguimiento del ejercicio de los recursos que se reasignen, en los términos de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda." (artículo 20, in fine).

Como se advierte de la anterior transcripción, y sin duda alguna, la propia Cámara de Diputados, al expedir -en ejercicio de sus facultades exclusivas- el presupuesto de egresos para mil novecientos noventa y nueve, estableció que el seguimiento del ejercicio de estos recursos de origen federal se llevaría a cabo de conformidad con lo que se acordara en el convenio de coordinación a que se refiere el dispositivo citado.

En la especie, y según obra en autos de este juicio (fojas 106-111), efectivamente, el convenio a que se refiere el artículo citado fue celebrado entre la Contaduría Mayor de Hacienda de la H. Cámara de Diputados y la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado de Coahuila, precisamente con ese objeto y fue publicado en el Periódico Oficial de dicho Estado el 14 de septiembre de 1999.

En dicho convenio, los celebrantes establecieron cómo se coordinarían para llevar a cabo el seguimiento del ejercicio de los gastos reasignados y acordaron:

(i) Coordinar acciones para el seguimiento del ejercicio de estos recursos (cláusula primera, inciso I);

(ii) Y que dicho seguimiento del ejercicio de estos recursos así como su evaluación sería efectuado por la Contaduría de la Legislatura Local (cláusula cuarta).

Ahora bien, por lo que se refiere a los recursos federales suministrados a los Estados con motivo de los convenios de desarrollo social, tenemos que el presupuesto de egresos hace varias menciones que conviene destacar, entre ellas:

• Que en los propios convenios de desarrollo social se señalarán cuáles son las responsabilidades de los Estados y de los Municipios (artículo 15, párrafo 7).

• Que los Gobiernos de los Estados serán responsables de la correcta aplicación de los recursos que se les asignen para ejecutar los programas (idem, párrafo 9).

• Que la Secretaría de Desarrollo Social, escuchando al Consejo Consultivo Ciudadano de la propia dependencia, establecerá los mecanismos públicos de supervisión, de seguimiento y evaluación periódica sobre la utilización de los recursos asignados (idem, párrafo 10).

• Que cuando se detecte alguna desviación o incumplimiento en lo convenido, la Secretaría de Desarrollo Social, después de escuchar la opinión del Gobierno del Estado, puede suspender la radicación de fondos federales e inclusive solicitar su reintegro (idem, párrafo 11).

En pocas palabras, y al igual que el caso anterior, el presupuesto de egresos en virtud del cual dichos recursos federales son suministrados a los Estados para su ejecución, atribuye a la propia Secretaría de Desarrollo Social la facultad de establecer los mecanismos de su supervisión. Esto es, la propia Secretaría de Desarrollo Social será la responsable de la supervisión del ejercicio de los recursos federales que por este concepto realicen los Estados.

En otro aspecto, tenemos que para el caso de las aportaciones federales, la Ley de Coordinación Fiscal, ordenamiento que -como quedó explicado- las estatuye legalmente, detalla a quién y cómo deberán ser supervisados estos recursos. En este sentido, conviene citar el artículo 46 del ordenamiento referido pues detalla:

"... El control y supervisión del manejo de los recursos a que se refiere este capítulo (relativo a las aportaciones) quedará a cargo de las siguientes autoridades, en las etapas que se indican:

"I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos correspondientes a las entidades federativas, corresponderá a la Secretaría de Controlaría y Desarrollo Administrativo;

"II. Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las entidades federativas y los Municipios, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos de las entidades federativas y a las autoridades de los Gobiernos Municipales según corresponda.

"La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones, ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fondos.

"III. La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades federativas y los Municipios, será efectuada por el Congreso Local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y de los Municipios, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley; y,

"IV. La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados al fiscalizar la cuenta pública federal que corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales, y por lo que hace a la ejecución de los recursos de los fondos a los que se refiere este capítulo, la misma se realizará en términos del artículo 3o., fracción III, de su ley orgánica.

"Cuando las autoridades estatales o municipales que en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los fondos no han sido aplicados a los fines que por cada fondo se señale en la ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de Controlaría y Desarrollo Administrativo en forma inmediata.

"Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda de un Congreso Local detecte que los recursos de los fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

"Las responsabilidades administrativas, civiles y penales que deriven de afectaciones a la hacienda pública federal en que, en su caso, incurran las autoridades locales o municipales exclusivamente por motivo de la desviación de los recursos recibidos de los fondos señalados, para fines distintos a los previstos en este capítulo, serán sancionadas en los términos de la legislación federal, por las autoridades federales, en tanto que en los demás casos dichas responsabilidades serán sancionadas y aplicadas por las autoridades locales con base en sus propias leyes."

De estas disposiciones conviene destacar algunas cuestiones, por resultar atinentes para dilucidar el problema jurídico en estudio, a saber:

• Que la ley es clara al señalar que, una vez recibidos los recursos federales de esta partida, el control y supervisión del manejo de los recursos corresponderá a las autoridades internas del Estado y de los Municipios.

• Que ni la supervisión ni la vigilancia pueden implicar limitación o restricción alguna en el ejercicio de los fondos.

•Que la ley es clara para distinguir entre control y supervisión, por una parte, y fiscalización por la otra.

•Que para lo relativo a la fiscalización de las cuentas públicas, será competente la contaduría mayor local, conforme a la legislación estatal, y se verificará que el Ejecutivo Local y los Municipios aplicaron correctamente las aportaciones.

• Que si las autoridades que realicen el control y supervisión advirtiesen algún desvío en el uso de los fondos, deberán notificarlo a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo; y que si fuese la contaduría local la que lo advirtiera, la notificación deberá hacerla a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados.

• Que al margen de cualquier otra responsabilidad en la que incurran quienes manejen estos recursos de conformidad con las leyes locales, las responsabilidades administrativas, civiles y penales que deriven de afectaciones a la hacienda pública federal, exclusivamente por lo que se refiere a desviación de los recursos, serán sancionadas por las autoridades federales en los términos de la legislación federal.

• Esto es, la Ley de Coordinación es clara al hacer notar que el indebido manejo de los recursos federales acarrea responsabilidades tanto en el orden federal como en el local; sin embargo, precisa que, en cuanto al fuero federal, la competencia de las autoridades federales sólo estará expedita por lo que se refiera a la desviación de los recursos y no a cualquier otro ilícito que pudiera configurarse con esa misma conducta.

Como se aprecia, por lo que respecta a los recursos federales transferidos a los Estados por concepto de aportaciones, la ley es muy clara al señalar cuáles son los órganos competentes de la supervisión del ejercicio de dichos recursos: una vez recibidos en los Estados y Municipios, la tarea es de la sola competencia de las autoridades locales.

Situación que tiene una explicación lógica, misma que se refiere en la propia exposición de motivos con que se acompañó la iniciativa de ley que dio lugar a la reforma que sufrió la Ley de Coordinación Fiscal en diciembre de 1998, reforma en virtud de la cual las aportaciones pasaron a ser reguladas en dicho ordenamiento.

Tras explicarse en dicho documento las ventajas de incluir la regulación de las aportaciones en ese cuerpo legislativo y de canalizar esos recursos hacia los Estados y Municipios, el Ejecutivo Federal señaló:

"Sin embargo, el esfuerzo descentralizado no sería eficiente si en razón del origen federal de los recursos que originalmente constituyen tales fondos, su operación, manejo y supervisión se sujetara a disposiciones federales, anteponiéndolas a la legislación aplicable en cada entidad federativa y, en su caso, municipal."

Como se aprecia, el espíritu que subyace en la ley al estatuir que sean las autoridades locales las encargadas de su supervisión y fiscalización, es el que la descentralización de recursos federales hacia esas haciendas públicas sea completa: que comprenda la posibilidad de ejercerlos, la de supervisarlos y la de fiscalizarlos. La Federación, en este sentido, debe mantenerse al margen y sólo tener injerencia de nuevo y solamente, en el supuesto de que sea necesario fincar responsabilidades por el desvío de los recursos.

Se insiste, la competencia de las autoridades federales, por lo que se refiere a las aportaciones, es únicamente para fincar las responsabilidades que pudieran derivarse de la desviación de los recursos; y cosa distinta es fincar las responsabilidades a que dé lugar la desviación de los recursos a realizar funciones de supervisión de conductas.

Explicado lo anterior, resta por analizar el sistema previsto en la ley para la supervisión del ejercicio de los recursos que reciben los Estados de la Federación por concepto de participaciones.

A diferencia de lo que sucede en el caso de las aportaciones, que al igual que las participaciones están reguladas en la Ley de Coordinación Fiscal, este ordenamiento no contiene una norma específica similar por lo que respecta a las participaciones. Esto es, mientras que al regular lo relativo a las aportaciones, el legislador estableció puntualmente cómo deberá de supervisarse y fiscalizarse el ejercicio de esos recursos, no hizo lo propio tratándose de las participaciones, de ahí que deba entenderse que la supervisión y fiscalización de éstas corresponde a las autoridades locales.

En efecto, la ausencia de una norma particular respecto de las participaciones, tiene su explicación en su naturaleza misma, pues, a diferencia de las aportaciones, son dineros transferidos a los Estados y Municipios respecto de los cuales no se les fija un destino específico. Es decir, son dineros que se entregan a los Estados y a los Municipios para que éstos los destinen a las actividades que ellos mismos elijan, según sus propias consideraciones y prioridades.

Las aportaciones, en cambio, son fondos que la Federación entrega a los Estados y Municipios para que se fortalezcan sus haciendas, pero para que sean necesariamente destinados a lo que de manera específica se detalla en la ley. En pocas palabras, tratándose de las aportaciones, la Federación decide qué tareas quiere apoyar y, en vez de asumir la tarea de hacerlo de motu proprio, fondea a los Estados y Municipios de recursos para que sean ellos quienes lo hagan; y, en un ánimo de descentralización completa, sin sesgos, los responsabiliza desde su ejercicio hasta su supervisión, reservando para sí la facultad de sancionar su desvío.

En cambio, los fondos recibidos por concepto de participaciones son administrados y destinados con libertad por los Estados y los Municipios, pues, recordemos, son fondos que reciben, no por concesión altruista de la Federación, sino por la reciprocidad derivada de la coordinación fiscal que se da entre unos y otros en virtud de ley y convenio. Constituyen un peculio que, en todo o en parte, aun en el supuesto de no haberse incorporado al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, hubiesen podido recaudar por sí mismos.

En este sentido, lógico es que los Estados y los Municipios puedan destinar las participaciones a lo que cada uno de ellos elija, por supuesto, dentro de las posibilidades legales.

Inclusive, el artículo 115 de la Constitución General es contundente al estatuir la libre administración de la hacienda municipal e incluir a las participaciones federales que reciban los Municipios entre los ingresos que componen dicha hacienda (artículo 115, fracción IV, inciso b).

Y aun cuando la Constitución no refiere una disposición que señale los componentes de las haciendas estatales, es claro que las integran -al igual que en el caso municipal- las participaciones que reciban de la Federación, claro está, deducción hecha de la parte que de las Legislaturas Locales acuerden entregar a los Municipios. En esa medida, el Estado tendrá libertad para destinar dichos recursos a las áreas o tareas que estime convenientes.

Por tanto, por la naturaleza misma de las participaciones federales, es claro que, una vez entregadas a los Estados, la Federación no debe intervenir, ni en su ejercicio, ni en su supervisión y fiscalización, pues son recursos que, de no ser por la existencia de un convenio, pudo haber recaudado la hacienda local.

Lo antes explicado puede resumirse de la siguiente manera:

•1. De conformidad con el presupuesto de egresos de la Federación para mil novecientos noventa y nueve, los Estados recibieron de la Federación recursos por concepto de:

• Participaciones federales,

• Aportaciones federales,

• Por la celebración de convenios de desarrollo social,

• Gasto federal reasignado.

2. Para cada uno de estos recursos, hay un marco normativo aplicable a su ejercicio y supervisión, según se detalla:

• Las participaciones federales, por las razones que quedaron antes expuestas, son ejercidas por los Estados y Municipios como si fuesen recursos propios, ejercicio cuya supervisión recae en las autoridades locales.

• En el caso de las aportaciones, éstas son ejercidas por los Estados para apoyar las tareas y actividades específicamente establecidas en la ley y en el propio presupuesto federal, y la supervisión de su ejercicio recae también en las autoridades estatales.

• Para los recursos transferidos con motivo de los convenios de desarrollo social se establece que será la propia Secretaría de Desarrollo Social, escuchando previamente a su Consejo Consultivo Ciudadano, la encargada de fijar los mecanismos de supervisión y seguimiento.

• Finalmente, para el gasto reasigando, deberá atenderse a lo dispuesto en los convenios celebrados entre Federación y Estados; que en el caso concreto responsabiliza a la contaduría de la legislatura estatal del seguimiento del ejercicio de estos recursos.

Según se colige de todo lo anterior, el régimen de supervisión del ejercicio de los recursos federales por parte de autoridades estatales y municipales recae en diversas autoridades, en la mayoría de los casos, autoridades también de índole estatal. Son éstas y, en su caso, la Secretaría de Desarrollo Social, las encargadas de supervisar el correcto ejercicio de los recursos federales que hacen las autoridades estatales y tienen la encomienda de dar a conocer a las autoridades federales cualquier ilícito o irregularidad que adviertan en el ejercicio de sus funciones, para que la Federación pueda proceder a fincar las responsabilidades que por desvío o manejo indebido de los recursos proceda, salvo en relación con las participaciones, pues, como ya se dijo, por su especial naturaleza, una vez entregadas a las autoridades locales, su ejercicio, supervisión, fiscalización y, en su caso, fincamiento de responsabilidades, es de la competencia exclusiva de las autoridades locales.

Cabe señalar, que no pasa inadvertido el hecho de que los ordenamientos en consulta se refieran al "seguimiento", "supervisión", "supervisión y vigilancia" del ejercicio de los recursos federales y que, en cambio, el acuerdo de la Cámara de Diputados haya tenido por objeto crear una comisión especial encargada de vigilar dicho ejercicio. Esa diferencia terminológica sí se advierte, pero de ninguna manera conduce a pensar que son tareas distintas las de supervisar que las de vigilar. Por contra: este Pleno es de la opinión de que, al menos en la materia en estudio, ambos términos conllevan significados iguales. Esa es la connotación que ambos adquieren en su contexto.

Para mayor certeza, el Diccionario de M.M., confirma lo dicho, pues define esos términos casi como sinónimos. Veamos:

"Vigilar. Observar algo o a alguien para evitar que cause o que reciba un daño, o que haga algo indebido."

"Vigilancia. Acción de vigilar."

"Supervisar. Ejercer la vigilancia o inspección general o superior de una cosa."

"Supervisión. Inspección o vigilancia superior."

V. como supervisar y vigilar comparten la connotación de ser acciones que se realizan por una persona extraña a quien ejecuta la conducta objeto de dicha supervisión y vigilancia durante o mientras se lleva a cabo. Esto es, la supervisión y vigilancia son acciones que se llevan a cabo al mismo tiempo que lleva a cabo la conducta supervisada o vigilada.

Téngase con lo anterior evidenciado que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión no es el órgano que las leyes aplicables al ejercicio de recursos federales han facultado para que supervise o vigile cómo ejercen dichos recursos las autoridades de índole estatal. No. Son otras las autoridades facultadas, incluso, en la mayoría de los casos también de naturaleza estatal.

En consecuencia, resulta fundado lo que asevera la demandante en el sentido de que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión carece de facultades para realizar los actos de que aquí se duele, ya sea por sí misma o por conducto de la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila.

NOVENO.-Sin embargo, este Pleno considera oportuno y pertinente dejar en claro que no obsta a la conclusión contenida en el considerando anterior, el criterio sostenido por este mismo tribunal al fallar la controversia constitucional 33/97, misma a la que ya se ha hecho referencia, como tampoco es óbice el hecho de que el acuerdo impugnado en virtud del cual se creó la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila se haya motivado con base en el fallo antes referido.

Lo anterior, según a continuación se refiere.

Como se adelantó en el considerando quinto de esta resolución, los criterios que actualmente rigen en materia de controversias constitucionales difieren sustancialmente a los que regían cuando el fallo referido y, más aún, los criterios actuales exigen un análisis más exhaustivo no sólo de las normas constitucionales, sino también las legales que rigen la actuación de los poderes públicos.

En un ánimo de congruencia con los criterios vigentes, este Pleno procura una interpretación más sistemática y comprensiva también del marco de legalidad al que debe quedar sometida toda actuación de los poderes públicos.

En este sentido, es preciso traer a colación aquí lo antes explicado en torno a la supervisión y vigilancia de los recursos federales que ejercen las autoridades estatales y lo anticipado en torno a las facultades sancionadoras que en esta materia tiene la Federación.

La supervisión del ejercicio que efectúen autoridades estatales y municipales de recursos de origen federal no corresponde, como se explicó con detalle, a la Cámara de Diputados y mucho menos corresponde a una comisión especial creada por ella con ese objeto. No. La supervisión o vigilancia del ejercicio de esos recursos corresponde, por disposición de la ley, a otros órganos distintos a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y, en la mayoría de los casos, ni siquiera corresponde a órganos de índole federal sino estatal.

Pero debe delinearse muy bien que el hecho de que este Pleno considere que la Cámara de Diputados carece de competencia para vigilar el ejercicio que hagan las autoridades estatales de los recursos federales, no implica de manera alguna que se desconozcan las facultades que sí tiene (artículos 74, fracción IV y 110 constitucionales), de manera indudable, para fincar y exigir responsabilidad política con motivo de su manejo indebido.

Aunque tampoco las facultades que tiene la Cámara de Diputados en materia de procedimientos para exigir responsabilidad política (juicio político) con motivo del manejo indebido de recursos federales, tienen el alcance de permitirle supervisar o vigilar oficiosamente el ejercicio de los mismos.

En efecto, en este nuevo estudio de constitucionalidad, este Pleno cree que es preciso dar un alcance distinto a la interpretación de los artículos 74, fracción V y 110 constitucionales a la que de dichos artículos se dio en el diverso juicio que invoca la Cámara de Diputados como precedente.

En esa ocasión, este Pleno concluyó, en síntesis:

•Que la Cámara de Diputados era competente para investigar el uso indebido de recursos federales para efectos de responsabilidad política, en términos de la fracción V del artículo 74 y artículo 110, ambos constitucionales (bajo la consideración de que la legalidad del procedimiento no podía ser analizada por escapar de la materia de estudio de este tipo de juicios); y,

• Lo anterior, en virtud de que la Cámara de Diputados es competente para conocer de las imputaciones que se hagan contra servidores públicos que den lugar a juicios políticos, y porque el juicio político procede, entre otras cosas, por manejo indebido de fondos y recursos federales.

En esta ocasión, no se desconoce de manera alguna que la Cámara de Diputados tiene facultades para conocer de las denuncias que se hagan de responsabilidad política, ni de actuar como órgano acusatorio en este tipo de juicios ante la diversa Cámara de Senadores, pero tomando en consideración -según autorizan los nuevos criterios del Pleno- lo que establece la ley ordinaria aplicable, sí se estima que dicha facultad constitucional no tiene el alcance de permitir la válida creación de la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila.

Dicha facultad constitucional de la Cámara de Diputados tiene un alcance limitado, mismo que debe fijarse tomando en consideración lo que establecen las leyes que reglamentan más a detalle su ejercicio.

En el caso concreto, es la Ley Federal de Responsabilidades de Servidores Públicos la que reglamenta el cómo debe ejercerse dicha facultad por la Cámara de Diputados.

En este sentido, la ley de responsabilidades referida, detalla cómo y cuándo la Cámara de Diputados puede abocarse a realizar una investigación propiamente dicha de si se están presentando o realizando los supuestos que den lugar al fincamiento de responsabilidad política. G. modo, la ley dispone:

• Que para iniciar un procedimiento de juicio político, es necesario que medie denuncia no anónima y por escrito que se presente ante la Cámara de Diputados, misma que deberá estar apoyada en pruebas suficientes que permitan presumir la responsabilidad del inculpado (artículo 9o.).

• Para que se pueda iniciar el procedimiento, el servidor público contra el que se instaura debe estar en funciones o cuando más un año después de que haya concluido sus funciones (artículo 9o.)

• La Cámara de Diputados debe contar con una subcomisión de examen previo que reciba y desahogue estas denuncias y con una sección instructora que se encargue de llevar a cabo el procedimiento instructorio del procedimiento político al que se dé entrada (artículos 10 y 11).

• Existe todo un procedimiento interno en la Cámara de Diputados que debe seguirse una vez que se recibe una denuncia de esta naturaleza, en el que en todo momento se respeta la garantía de audiencia del inculpado: primero la subcomisión de examen previo deberá determinar si, a su juicio, hay elementos suficientes que acrediten la probable responsabilidad del inculpado y que ameriten incoar el proceso (artículo 12); segundo, en caso de que así se decidiera, el asunto deberá turnarse a la sección instructora, y será ésta la encargada de practicar las diligencias necesarias para comprobar las conductas denunciadas, previéndose también un periodo probatorio y otro de alegatos, al término de los cuales la sección instructora deberá formular sus conclusiones (artículos 13, 14, 15 y 16).

•El procedimiento seguido por la comisión instructora termina con la formulación de conclusiones por parte de ésta, ya en el sentido de que no ha lugar a acusarlo ante el Senado o de que sí es el caso, pero es la propia Cámara quien, con base en lo anterior y previa audiencia del inculpado, decide incoar o no el procedimiento (artículos 17 y 18).

Mas lo que importa destacar de lo anterior es que, si bien la Constitución otorga a la Cámara de Diputados la facultad para conocer de las imputaciones que se hagan a servidores públicos que puedan ser constitutivas de responsabilidad política, ello de ninguna manera autoriza a esa Cámara a realizar tareas investigatorias de dichas conductas entre tanto no medie la denuncia escrita y ratificada a que se ha hecho referencia y se haya seguido el procedimiento para tal efecto establecido, en cuyo caso, además, la investigación no corresponderá ni al Pleno de la Cámara de Diputados ni a una comisión especial creada ex profeso para ello, sino a la sección instructora que cada legislatura haya integrado para estas eventualidades.

Una sana interpretación de la facultad constitucional que tiene la Cámara de Diputados para conocer de las imputaciones de responsabilidad política que ante ella se presenten no permite otorgarle a ésta el alcance de facultarla también para investigar, supervisar y vigilar de oficio y fuera del marco de procedimiento alguno el ejercicio de recursos federales.

Las facultades indagatorias que, dentro del enjuiciamiento político, tiene la Cámara y que debe ejercer por conducto de la sección instructora, de ninguna manera le permiten convertirse de motu proprio en policía de los actos de otras autoridades, ni so pretexto de "estar pendiente" de que se presenten hechos constitutivos de responsabilidad política.

En otras palabras, indagar o investigar, no es lo mismo que vigilar; las facultades de investigación que tiene la Cámara, dentro del enjuiciamiento político, no le permiten de ninguna manera convertirse en supervisor de los actos de cualquier sujeto respecto al cual proceda dicho enjuiciamiento.

Entiéndase como corolario de lo aquí explicado que la carencia de facultades para supervisar o vigilar el ejercicio de recursos federales por parte de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, de ninguna manera soslaya o desconoce las facultades de investigación que, dentro de un procedimiento de enjuiciamiento político, tiene dicha Cámara, virtud a lo que disponen los artículos 74, fracción V y 110 constitucionales, así como la ley reglamentaria de las responsabilidades de los servidores públicos, o incluso las facultades para fungir como órgano acusatorio ante el Senado en un juicio de esa categoría.

Las facultades de vigilancia corresponden a otras autoridades ya señaladas páginas atrás, y se realizan mientras se lleva a cabo el ejercicio de los recursos. En cambio, las facultades que, virtud a su participación en el procedimiento de enjuiciamiento político tiene la Cámara de Diputados respecto a la investigación del manejo de los recursos federales, sólo las tiene expeditas dentro del marco que la ley reglamentaria establece para tal efecto: a través de la sección instructora y dentro del procedimiento respectivo, mas no oficiosamente, en cualquier momento o por conducto de comisiones especiales.

En consecuencia, también es fundado lo dicho por la demandante en este sentido.

DÉCIMO.-A mayor abundamiento, cabe agregar que no asiste razón a la Cámara de Diputados cuando arguye en su contestación de demanda que, en base a las facultades que le otorga de manera exclusiva el artículo 74, fracción IV, de la Constitución en materia de revisión de la cuenta pública, está en posibilidades constitucionales de realizar acciones de vigilancia del ejercicio del presupuesto federal mientras transcurre el ejercicio fiscal en cuestión.

Y sumado a que no es momento la contestación de demanda para variar la fundamentación y motivación que no se hizo en su momento, resulta entonces que ni con ese argumento se salva la constitucionalidad de los actos impugnados.

En efecto, no puede sostenerse, como lo hace la demandada, que las facultades que tiene la Cámara de Diputados para revisar la cuenta pública tienen el alcance de permitirle supervisar o vigilar, en cualquier momento o mientras transcurre el ejercicio fiscal específico, cómo es que se están ejerciendo los recursos federales.

Esa facultad que tiene asignada la Cámara, y que ejerce con apoyo de su Comisión de Vigilancia, de la Contaduría Mayor de Hacienda o, a partir de la reforma del treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, de la entidad superior de fiscalización de la Federación, tiene una regulación muy particular de la que de ninguna manera se desprende la facultad de vigilar en cualquier momento, como lo pretende la demandada.

Esa función de revisar la cuenta pública, es más bien de tipo fiscalizador, y no de supervisión o vigilancia. Aun cuando fiscalizar y revisar, son términos gramaticalmente afines a supervisar y vigilar, las normas aplicables al gasto federal les asignan una connotación muy distinta.

En ese ámbito normativo "revisar la cuenta pública" o realizar funciones de "fiscalización" significa revisar lo ya ejercido, fiscalizar lo ya gastado. Y esta interpretación es obvia, pues, por el propio orden lógico de las cosas, no es posible revisar la cuenta pública, sino sólo hasta después de que transcurrió el ejercicio del que en ella se rendirá cuenta.

R. pues, que la cuenta pública es un documento de carácter contable que, por su propia naturaleza y contenido sólo puede existir una vez finalizado el ejercicio que en ella se refleja y que la propia norma constitucional señala como obligatorio entregar una vez transcurrido un plazo razonable a partir de que dicho ejercicio finalizó, obvio resulta que la revisión de la misma es una actividad que se efectúa de manera posterior al ejercicio de los recursos.

N. entonces que es preciso distinguir que una cosa es supervisar o vigilar cómo se están ejerciendo los recursos federales y otra cosa es fiscalizar cómo se ejercieron éstos; vigilar es concomitante al ejercicio, fiscalizar es posterior.

Apoya esta interpretación, el ahora vigente texto del artículo 79 constitucional, en el cual, a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve, misma que entró en vigor el día siguiente de su publicación, se establece la entidad de fiscalización superior de la Federación en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados y se regulan, con mayor detalle que antaño, las facultades que en materia de fiscalización se otorgan a este órgano.

En efecto, según el texto del artículo 79 constitucional, las actividades de fiscalización que se encomiendan a dicho órgano, son referentes a ejercicios ya transcurridos; esto es, la Constitución es clara al señalar que las tareas de fiscalización no se llevan a cabo sino sólo hasta después de transcurrido el periodo a fiscalizar. Veamos, la fracción primera de ese dispositivo señala:

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

"También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los Municipios y los particulares.

"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda. ..."

Al respecto, la exposición de motivos que acompañó a la iniciativa de reforma constitucional, abundó:

"... Las entidades superiores de fiscalización se han generalizado en la mayor parte de los países del mundo, independientemente de su forma de gobierno y de su grado de desarrollo, y forman parte inclusive de un órgano mundial de entidades de fiscalización superior que ha impulsado su desarrollo y fortalecimiento y ha logrado importantes consensos en declaraciones mundiales, como la de Lima, Perú, sobre las líneas básicas de la fiscalización superior.

"En la mayor parte de las naciones, la fiscalización superior se aboca al control de la legalidad, de la regularidad, de la operación financiera y de la gestión misma del gobierno y de la administración pública. Su único límite es el de practicar su fiscalización en forma posterior a la toma de decisiones y su ejecución para no interferir en la responsabilidad que les corresponde a los ejecutores de los actos de gobierno y de administración. Este tipo de fiscalización requiere ser ejercida por órganos técnicos profesionales, con autonomía de gestión y carácter apolítico, la mayoría de ellos ubicados en el Poder Legislativo, a los que se denomina auditoría suprema o superior y que tienen fuerte visibilidad y amplio respaldo de la población. ..."

V. entonces cómo es que de ninguna manera puede desprenderse o interpretarse, como lo hace la Cámara de Diputados en su contestación de demanda, que sus facultades en materia de revisión de cuenta pública le permiten vigilar en cualquier momento cómo se están ejerciendo los recursos federales. No, esa facultad de revisión es expedita cuando le es rendida la cuenta pública.

Sirva lo anterior para dejar en claro que, conforme a nuestros ordenamientos jurídicos, la supervisión o vigilancia, la fiscalización y la facultad para fincar responsabilidades derivadas del ejercicio de recursos federales son facultades de contenido y alcance distinto que no pueden ni deben confundirse.

Así, quien esté facultado para supervisar y vigilar podrá ser, por ejemplo, el órgano A; puede estar facultado para fiscalizar el órgano B; y puede estar facultado para fincar responsabilidades el órgano C. Pero, no porque se cuente con atribuciones constitucionales y legales para fiscalizar, por ejemplo, puede permitirse que el fiscalizador sea quien finque la responsabilidad; como tampoco puede admitirse que el solo hecho de tener facultades para fincar responsabilidades comprenda también la facultad de supervisar la actuación de quien en un momento dado puede resultar responsable.

Por último, cabe agregar que no obsta de manera alguna a las consideraciones hechas en el presente apartado, el criterio sostenido por este mismo Pleno en las controversias constitucionales 16/98 y 26/97, falladas, respectivamente, el once de mayo de dos mil y el dieciocho de enero de dos mil uno, que se resume en la tesis de jurisprudencia número 13/2001, de rubro "CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL. SU REVISIÓN POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, ANTES DE CONCLUIR EL AÑO FISCAL DE QUE SE TRATE, ES INCONSTITUCIONAL.", en virtud de que:

Primero, ese criterio fue sostenido en base a la interpretación que este Pleno realizó de disposiciones de índole local, como son, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Tamaulipas y la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del mismo Estado; en cambio, la controversia constitucional que con esta sentencia se resuelve, se interpretan disposiciones de índole federal, como son la propia Constitución General y las demás disposiciones antes referidas aplicables al gasto federal y a su fiscalización.

Segundo, ese criterio fue sostenido por lo que respecta a la revisión de cuentas públicas municipales por parte de las Legislaturas Estatales; en cambio, en la presente, se trata de la fiscalización a los Gobiernos Estatales por parte de la Legislatura Federal.

Tercero, ese criterio fue sostenido tomando en consideración que la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda estatal permite expresamente la revisión de cuentas mensuales y faculta a la Contaduría Mayor de Hacienda para emitir opiniones parciales (y no sólo en global de la cuenta pública anual); sin que dicho criterio pueda hacerse extensivo al caso que ahora nos ocupa porque, además de lo antes dicho, esa facultad de emitir opinión parcial sobre las cuentas mensuales, está supeditada a la rendición, precisamente, de esas cuentas mensuales, sin que pueda de ahí derivarse una facultad para obrar oficiosamente y fuera de ese marco como revisor del ejercicio del gasto.

Cuarto, porque también debe tenerse presente que meses antes de que se realizaran los hechos objetos de impugnación en la presente, la Constitución General se reformó, particularmente para regular, ahora en el artículo 79 de la misma, lo relativo a la revisión de la cuenta pública y en esta ocasión el Constituyente fue tajante en el sentido de que, por lo que respecta a la cuenta pública federal, las facultades de fiscalización sólo son expeditas una vez que haya concluido el ejercicio fiscal en cuestión, tal como se expone páginas atrás.

En resumen, este Pleno estima y concluye que:

1) La vigilancia o supervisión del ejercicio que hagan las autoridades estatales de recursos federales es una tarea que se encomienda a diversas autoridades, según sea la partida presupuestaria que establece los recursos entregados a los Estados, pero en ningún caso se otorga dicha facultad de vigilancia a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

2) Las facultades que tiene la Cámara de Diputados para conocer de imputaciones de responsabilidad política no tienen el alcance de permitirle erigirse en vigilante o supervisor, oficioso y fuera de enjuiciamiento político; y,

3) Tampoco las facultades que tiene la Cámara de Diputados en materia de fiscalización y revisión de la cuenta pública, tienen el alcance de permitirle vigilar cómo se están ejerciendo los recursos federales, mientras transcurre el ejercicio fiscal en cuestión, ni por sí misma ni por conducto de comisiones especiales.

En consecuencia, por carecer la Cámara demandada de facultades constitucionales y legales para crear la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila, y realizar por conducto de la misma la supervisión y vigilancia del ejercicio de recursos federales por parte de autoridades estatales, se hayan o no realizado dichos actos durante un proceso electoral, debe declararse la invalidez del acuerdo parlamentario en virtud del cual se crea esta comisión, así como todo lo actuado por ésta en cumplimiento de su objeto.

DECIMOPRIMERO.-En cumplimiento a lo dispuesto por la fracción IV del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que las sentencias dictadas en juicios de esta categoría deben fijar los alcances y efectos de la sentencia, señalando con precisión los órganos encargados de cumplirla, las normas y actos respecto de los cuales opere y todos los elementos necesarios para su eficacia, este Pleno precisa:

De conformidad con lo explicado en el considerando séptimo de esta resolución, en el sentido de que resultó inatendible en parte el planteamiento de la actora, por pretender la inconstitucionalidad de actos que no le producen afectación alguna, entiéndase que la invalidez anunciada párrafos atrás opera respecto de todos los actos impugnados, mas sólo en la parte que corresponde o se refiere a las autoridades de índole local, y no por lo que respecta a los actos dirigidos a autoridades del orden federal con jurisdicción en el Estado promovente.

Esto es, el acuerdo de la Cámara de Diputados por virtud del cual se creó la Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila, la propuesta del acuerdo, así como su ejecución, sus efectos y consecuencias se invalidan por lo que respecta a las referencias en ellos hechas a las autoridades del Estado de Coahuila, haciendo la salvedad que con ello no se prejuzga sobre la validez o invalidez de lo actuado por la demandada con relación a las otras autoridades de índole federal respecto a las cuales se condujo.

Por último, resta precisar únicamente que, aun cuando la actora señala como acto impugnado, junto con los ya referidos, la ministración de recursos que se entregaron a esa comisión especial para el desempeño de sus actividades, la invalidez que aquí se decreta no implica el reintegro de dichas cantidades toda vez que, tal como lo establece el artículo 45 de la ley reglamentaria referida, las sentencias no tienen efectos retroactivos, resultando por ende imposible decretar el reintegro de esos fondos.

Por lo anteriormente expuesto y fundado es de resolverse y se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y parcialmente fundada la acción de la demandante.

SEGUNDO.-Se declara la invalidez parcial del acuerdo del Pleno de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión por virtud del cual se constituye la "Comisión Especial Encargada de Vigilar que no se Desvíen Recursos Federales en el Proceso Electoral del Estado de Coahuila", publicado en la Gaceta Parlamentaria el catorce de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, así como de los actos por ésta desempeñados cuando estuvo en funciones, en los términos y para los efectos precisados en el último considerando de esta resolución.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros: A.A., A.G., D.R., A.A., G.P., R.P., S.C., S.M. y presidente G.P.. Estuvieron ausentes los señores M.C. y C. y O.M., previo aviso a la Presidencia. Fue ponente en este asunto el señor M.J. de J.G.P..