Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 6/96. PRESIDENTE NACIONAL DEL PARTIDO DE LA REVOLUCION DEMOCRATICA.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIO: J.R.D..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día siete de enero de mil novecientos noventa y siete.

VISTOS; para resolver los autos relativos a la acción de inconstitucionalidad 6/96, promovida por el señor A.M.L.O., en su carácter de presidente nacional del Partido de la Revolución Democrática, en contra de la expedición, promulgación y publicación del Decreto por el que se Reforman, A. y Derogan Diversas Disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, en particular por lo que concierne al artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, del aludido código y del artículo décimo transitorio del precitado decreto en relación con reformas y adiciones a ese mismo ordenamiento electoral;

Y

RESULTANDO:

PRIMERO.- Mediante escrito de fecha veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa y seis, que aparece recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el día veintiocho de noviembre siguiente, el señor A.M.L.O., en su carácter de presidente nacional del Partido de la Revolución Democrática, promueve acción de inconstitucionalidad en contra del decreto que ha quedado referido en el preámbulo de la presente resolución.

SEGUNDO.- En auto de veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y seis, el presidente de este alto tribunal, determinó lo siguiente: "Con el escrito de fecha veintisiete de noviembre del año en curso, suscrito por el señor A.M.L.O., en su carácter de presidente nacional del Partido de la Revolución Democrática, en su nombre y representación, personalidad que por el momento se presume en términos del artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fórmese y regístrese el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad que plantea, en contra de la expedición, promulgación y publicación del Decreto por el que se Reforman, A. y Derogan Diversas Disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre del presente año, esencialmente, los artículos 49, párrafo 7, inciso a), fracción I y décimo transitorio del aludido código y decreto, respectivamente. Ahora bien, con fundamento en los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo segundo transitorio del decreto mediante el cual se reformaron diversos artículos de la Constitución General de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto pasado; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y segundo transitorio del decreto publicado el veintidós de noviembre de este año en el Diario Oficial de la Federación, por el que se reformaron diversos artículos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que a la letra dice: ‘Segundo.- En cumplimiento del segundo párrafo del artículo segundo transitorio del Decreto de Reformas y Adiciones a Diversos Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 22 de agosto de 1996, el plazo para ejercitar las acciones de inconstitucionalidad en contra de las legislaciones electorales federal y locales, que se expidan antes del 1o. de abril de 1997, será de quince días naturales y serán resueltas de plano y en definitiva por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin sujetarse al procedimiento o plazos señalados en los artículos 64 al 70 de la ley que se reforma por el presente decreto, en un plazo no mayor de quince días hábiles a partir de la presentación del escrito respectivo.’; pase el presente expediente al M.J.N.S.M., a quien le corresponde conforme al turno que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos, para que elabore el proyecto de resolución respectivo y dé cuenta con él al Pleno de este alto tribunal. Por último, conforme a lo dispuesto por el artículo 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria mencionada, se tiene como delegados de la parte actora, a los señores P.R.E.L., H.S.L. y S.I.d.V.K., y en términos del artículo 4o. de ese ordenamiento legal, como sus autorizados, a los licenciados S.B.R., J.L.T.G. y J.R.M., así como por señalado domicilio para oír y recibir notificaciones. N.; haciéndolo por oficio al promovente, a la Cámara de Diputados, Cámara de Senadores y presidente de la República.- Lo proveyó y firma el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, licenciado J.V.A.A.. Doy fe."

TERCERO.- El escrito por el cual se promueve la acción de inconstitucionalidad del caso, en su parte conducente reza como sigue:

"Que con fundamento en lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 105, fracción II, apartado f), y en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 60, 61 y 62, párrafo tercero, vengo a demandar la inconstitucionalidad de normas contenidas en decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, de acuerdo con lo siguiente: I.O. emisores y promulgador.- Las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión como órganos legislativos emisores.- El presidente de los Estados Unidos Mexicanos como órgano ejecutivo promulgador.- II. Normas cuya invalidez se reclama.- Los artículos 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y décimo transitorio del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de dicho ordenamiento, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis.- III. Preceptos constitucionales violados.- Las disposiciones contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 41, fracción II, párrafo segundo, incisos a), b) y c); y fracción III, párrafo segundo.- IV. Conceptos de invalidez.- 1. Del artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.- Primero.- La norma legislativa cuya invalidez se reclama viola el artículo 41 constitucional, en su fracción II, inciso a), toda vez que desconoce y usurpa las facultades que la Constitución otorga e impide el cumplimiento de las obligaciones que impone, en este precepto, al órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral de calcular el costo mínimo de las campañas, con base en el que se fija el monto del financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes, para gastos de campaña y por actividades específicas como entidades de interés público de los partidos políticos, imponiendo en su lugar bases y montos consecuentes de financiamiento público palmariamente contrarios a los constitucionales.- El precepto constitucional violado, en lo conducente, establece que: ‘El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes (de los partidos políticos) se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, ...’.- El artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales textualmente previene que: ‘El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el consejero presidente, los costos mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolos mediante la aplicación del índice al que se refiere la fracción VI de este inciso (el Indice Nacional de Precios al Consumidor, que establezca el Banco de México), así como los demás factores que el propio Consejo determine. El Consejo General podrá, una vez concluido el proceso electoral ordinario, revisar los elementos o factores conforme a los cuales se hubiesen fijado los costos mínimos de campaña;’.- La norma en cuestión es inválida, en primer lugar, porque desconoce y usurpa facultades exclusivas que la Constitución atribuye al Pleno del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para atribuirlas, anticonstitucionalmente, a uno de sus miembros, el consejero presidente. En efecto, la facultad y obligación exclusivas que el precepto constitucional violado atribuye al órgano de dirección superior del referido instituto electoral consiste en calcular los costos mínimos de campaña con base en los que se fijará el monto del financiamiento público a los partidos políticos. La norma legislativa ignora palmariamente tanto la facultad y obligación constitucionales de calcular estos costos como la atribución constitucional de su ejercicio exclusivo al referido órgano colegiado en su conjunto. En su lugar, atribuye a uno solo de sus integrantes, la facultad y obligación exclusivas de ‘presentar los estudios’ con base en los cuales el órgano colegiado ‘determinará anualmente’ los costos mínimos base del financiamiento público.- Evidentemente, la materia y el objeto de dichos estudios no pueden ser otros que el cálculo de los costos mínimos de campaña y, al monopolizar en el consejero presidente la atribución de presentarlos al Consejo, como base para la determinación de los costos, necesariamente se impide el cálculo y las investigaciones o estudios respectivos que constitucionalmente deben realizarse bajo y por la autoridad y responsabilidad de todos los consejeros, determina su imposición inconstitucional por los estudios que presente su presidente y usurpa la facultad exclusiva del caso que la Constitución atribuye al Pleno del órgano colegiado. Resultan palmariamente anticonstitucionales la ignorancia legislativa, incluso literal, de las facultades del Consejo para calcular los costos en cuestión y el monopolio que la norma inválida atribuye al consejero presidente de presentar los estudios que calculan la base del financiamiento público a los partidos políticos.- No sólo las técnicas, las bases, los parámetros, las consideraciones que comportan el cálculo de los costos base del financiamiento público a los partidos políticos, sino también los procedimientos, la probidad y la imparcialidad de los estudios consustanciales para articularlos, aplicarlos y expresarlos en las estimaciones consecuentes son la materia fundamental de las facultades exclusivas que el Constituyente Permanente atribuyó al Consejo General del Instituto Federal Electoral en su conjunto. El ejercicio comporta un amplísimo margen de discrecionalidad política y de subjetivismo en la elaboración de los estudios vinculatorios en que se sustenten los cálculos, por lo que la atribución constitucional expresa respectiva no se monopolizó en un individuo, sino que se atribuyó al Pleno de su cuerpo colegiado, en la que constitucionalmente su consejero presidente sólo puede participar como uno más de sus integrantes, siendo ostensiblemente anticonstitucionales su monopolio, determinante en la presentación de los estudios respectivos, y el carácter vinculatorio de los mismos, como ‘base’ para la determinación del Consejo, que impone la norma inválida.- Segundo.- La norma también es inválida porque usurpa facultades y obligaciones exclusivas que la Constitución atribuye al Consejo General del Instituto Federal Electoral, impidiendo el ejercicio anual que mandata la Constitución y atribuyéndolas inconstitucionalmente a precedentes establecidos con anterioridad al facultamiento constitucional de referencia.- En efecto, la norma legislativa en cuestión establece como base de los estudios que el consejero presidente presentará al Consejo ‘los costos aprobados para el año inmediato anterior’, neutralizando ulteriormente las facultades constitucionales del órgano colegiado para calcular los costos base del financiamiento público a los partidos políticos. Al imponer esta base adicional, la norma inválida vincula la determinación del Consejo con las bases de financiamiento que caducaron con la entrada en vigor de la adición que estableció las facultades y obligaciones constitucionales exclusivas del Consejo, e impide su ejercicio, de acuerdo con las circunstancias cambiantes que necesariamente deben tomarse en consideración, que el propio texto constitucional mandata al prevenir que dicho ejercicio debe ser anual.- Tercero.- La norma legislativa cuya invalidez se reclama viola el artículo 41 constitucional, en su fracción III, párrafo segundo, toda vez que suprime la independencia en sus decisiones y funcionamiento que la Constitución, en este precepto, atribuye al Instituto Federal Electoral.- El precepto constitucional violado previene, en lo conducente, que: ‘El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos...’.- Como se consideró antes, la Constitución reserva al Consejo General, en su conjunto, la decisión exclusiva de calcular los costos de campaña que constituye la base para el fincamiento (sic) público de los partidos políticos. El precepto constitucional referido aquí establece una garantía constitucional a la independencia en sus decisiones y funcionamiento para tomarlas. La norma cuya invalidez se reclama viola esta garantía porque la impone el Congreso vulnerando la independencia del Consejo, al imponerle a su vez y determinar su ejercicio con la base vinculatoria en el monopolio del consejero presidente sobre la presentación de los estudios respectivos, los costos establecidos en los precedentes caducos, así como el impedirle cumplir con el ejercicio anual del cálculo, considerados antes.- No es óbice para la invalidez de la norma que el precepto constitucional en comento prevenga que ‘la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos’ del instituto electoral, toda vez que las facultades y la garantía constitucionales en cuestión obligan a que las reglas legislativas consecuentes las respeten y hagan valer, en lugar de ignorarlas y atropellarlas, como sucede en la especie. Es aplicable la tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación número 585, relacionada en la página 1,093 del Tomo I, del Volumen XXXVI, del Apéndice del Semanario Judicial de la Federación (sic), que a la letra establece: ‘PODER LEGISLATIVO.- Debe considerársele como absoluto, prácticamente, excepto donde la Constitución le ha impuesto límites; sea que obre según la justicia natural, o no, en cualquier caso especial. Sus actos, cuando no usurpan las facultades de otros Poderes, deben cumplirse, a menos que puedan señalarse a la autoridad legislativa algunas restricciones impuestas por la Constitución y que se demuestre que el caso especial está comprendido en ellas’.- 2. Del artículo décimo transitorio del Decreto por el que se Reforman, A. y Derogan Diversas Disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis.- Primero.- La norma legislativa, cuya invalidez se reclama, viola el artículo 41 constitucional, en su fracción II, incisos a), b) y c), toda vez que desconoce y usurpa las facultades que la Constitución otorga e impide el cumplimiento de las obligaciones que impone, en este precepto, al órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral de calcular el costo mínimo de las campañas, con base en el que se fija el monto de financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes, para gastos de campaña y por actividades específicas como entidades de interés público de los partidos políticos durante el año de mil novecientos noventa y siete.- El artículo décimo transitorio del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en consideración, textualmente, previene que: ‘El financiamiento público de las actividades permanentes de los partidos políticos nacionales para 1997, será fijado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral aplicando la fracción I del inciso a) del párrafo 7 del artículo 49 de este código y tomará como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995.’-Esta norma, cuya invalidez se reclama, impone al Consejo General del Instituto Federal Electoral, como base del financiamiento público respectivo para 1997, el mandato inconstitucional de que tomará como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995. Así, la norma secundaria viola la norma fundamental de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 41, fracción II, párrafo segundo, inciso a), porque este precepto constitucional atribuye expresamente al órgano de dirección superior del Instituto Federal Electoral la facultad y la obligación constitucionales exclusivas de calcular los costos mínimos de campaña cuyo ejercicio establece las bases para fijar anualmente el monto del financiamiento público respectivo. La ley secundaria transitoria, al imponer como base para el financiamiento respectivo en el año electoral de mil novecientos noventa y siete los cálculos aplicados en mil novecientos noventa y cinco, usurpa el ejercicio de las facultades e impide el ejercicio de las obligaciones constitucionales de dicho órgano, toda vez que no es el Consejo General del Instituto Federal Electoral, sino el Congreso, mediante una norma anticonstitucional, el que determina la base y consecuentemente el monto del financiamiento de los partidos políticos aplicable en mil novecientos noventa y siete.- Cabe resaltar que esta norma no obedece al decreto por el que se adicionó la Constitución para establecer las atribuciones consiguientes del Consejo en agosto de mil novecientos noventa y seis, por lo que es claro que la voluntad del Constituyente Permanente, que no corresponde derogar al Poder Legislativo constituido, sino que está obligado a respetar, es que las bases y montos consecuentes del financiamiento aplicable a los partidos políticos en mil novecientos noventa siete los calcule con plena independencia el Consejo integrado en el año en curso como resultado de las reformas y adiciones constitucionales correspondientes. La anticonstitucionalidad de la norma en cuestión resulta de la invalidez del ejercicio de las facultades legislativas del Congreso para determinar las bases del costo mínimo de campaña, cuyo cálculo la Constitución atribuye al Consejo General del Instituto Federal Electoral en funciones a partir de dicha reforma. A su vez, la invalidez del ejercicio correspondiente del Poder Legislativo resulta de la usurpación consecuente de las atribuciones constitucionales del Consejo, toda vez que el ejercicio legislativo ordinario ignoró y atropelló los ‘límites’ y ‘restricciones impuestos por la Constitución’ en la fracción I de su artículo 49, para utilizar los términos de la tesis jurisprudencial número 585, aplicable, referida antes.- Segundo.- Consecuentemente, el artículo transitorio considerado viola el artículo 41 constitucional, en su párrafo segundo, fracción III, toda vez que suprime la independencia en las decisiones y funcionamiento que la Constitución, en este precepto, atribuye al Instituto Federal Electoral.- En el concepto de invalidez tercero de la norma violatoria considerada antes, se transcribió el precepto constitucional violado. Son aplicables las mismas consideraciones para la norma considerada aquí, toda vez que son palmarias su ignorancia y atropello de los límites y restricciones impuestas por la Constitución en su artículo 41, fracción II, inciso a) y fracción III, párrafo segundo, por los que reserva al Pleno del Consejo General la decisión exclusiva de calcular los costos de campaña que constituyen la base para el financiamiento público de los partidos políticos y garantiza la independencia del Consejo en sus decisiones y funcionamiento para tomarlas. La norma cuya invalidez se reclama viola esta garantía al imponerle los costos mínimos aprobados para mil novecientos noventa cinco como base para el financiamiento de mil novecientos noventa y siete, así como al impedirle cumplir con sus facultades y obligaciones constitucionales de hacer el cálculo anual.- Como se acreditó antes, no es óbice para la invalidez de la norma que el precepto constitucional en comento prevenga que ‘la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos’ del referido instituto electoral, toda vez que las facultades y la garantía constitucionales en cuestión obligan a que las reglas legislativas consecuentes las respeten y hagan valer, en lugar de ignorarlas y atropellarlas, como sucede en la especie. Es aplicable la tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación número 585, referida antes.- Tercero.- La norma, cuya invalidez se reclama, no sólo usurpa las facultades que la Constitución reserva al órgano de dirección superior del Instituto Federal Electoral y viola la independencia en sus decisiones y funcionamiento constitucionalmente garantizados, sino que además sus disposiciones son contradictorias e inconsistentes en sí mismas y de aplicación imposible por su absurda y antijurídica estructuración en el artículo transitorio en consideración.- En realidad no es una norma, sino dos, las que previene el artículo transitorio en comento. Una, correspondiente al articulado regular del propio código electoral. La otra, excepcional, antagónica a la anterior, pero absurda y antijurídicamente vinculada a la primera en un mandato no solamente anticonstitucional, sino también de cumplimiento imposible. Por una parte, el artículo décimo transitorio en consideración dispone que ‘el financiamiento público de las actividades permanentes de los partidos políticos nacionales para 1997 será fijado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral aplicando la fracción I del inciso a) del párrafo 7 del artículo 49 de este Código.’ Por la otra parte, dispone que el Consejo General en funciones ‘tomará como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995.’, vinculando la normatividad de esta disposición con la primera mediante el copulativo ‘y’, pretendiendo así que ambas sean de cumplimiento simultáneo.- La fracción I del inciso a) del párrafo 7 del artículo 49 del código electoral, independientemente de su inconstitucionalidad, acreditada antes, mandata que el consejero presidente presente al Consejo General los estudios con base en los que éste deberá determinar los costos mínimos de campaña y que, a su vez, dichos estudios tomen como base no sólo los costos aprobados para el año inmediato anterior, sino también los demás factores que el Consejo determine. Este mandato es contradictorio con el contenido en la parte final del artículo transitorio considerado, toda vez que éste excluye tanto los estudios que debe presentar el consejero presidente como los costos mínimos, con base exclusivamente en los aprobados para mil novecientos noventa y cinco, como lo previene la última parte del artículo, o lo hace considerando los elementos adicionales de los estudios respectivos que le debe presentar su presidente y los demás factores que determine el Consejo, como lo estipula la primera parte del mismo artículo. Obviamente resulta imposible cumplir simultáneamente con los dos mandatos contradictorios contenidos en dicho artículo, por lo que su antijuricidad (sic) e invalidez resultan palmarias.- Sobre esta invalidez, resulta redundante la anticonstitucionalidad de las dos normas contenidas en el multicitado artículo. La de la primera fue acreditada antes. La de la segunda es una usurpación ulterior y extrema de las facultades y obligaciones constitucionales del Consejo de calcular los costos mínimos de campaña, al imponer sobre de ellas, simple y llanamente, un determinante legislativo total de esas bases y de los montos consecuentes del financiamiento público para los partidos políticos en mil novecientos noventa y siete.- Cuarto.- La norma, cuya invalidez se reclama viola, adicionalmente, los artículos transitorios primero y cuarto, del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, por el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que impone bases y montos caducos de financiamiento público para los partidos políticos en mil novecientos noventa y siete, palmariamente contrarios a los constitucionales.- El decreto de reformas y adiciones constitucionales de referencia, en sus artículos transitorios aplicables, previene: ‘PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo previsto en los artículos siguientes.- ... TERCERO.- A más tardar el 31 de octubre de 1996 deberán estar nombrados el consejero presidente y el secretario ejecutivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, así como los ocho nuevos consejeros electorales y sus suplentes, que sustituirán a los actuales consejeros ciudadanos, quienes no podrán ser reelectos. En tanto se hacen los nombramientos o se reforma la ley de la materia, el Consejo General del Instituto Federal Electoral seguirá ejerciendo las competencias y funciones que actualmente le señala el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.’-Las facultades constitucionales expresas del Consejo General del Instituto Federal Electoral no existían cuando se aprobaron los costos mínimos de campaña para mil novecientos noventa y cinco, toda vez que fueron establecidas por las adiciones del inciso a) de la fracción II del artículo 49 de la Constitución, previstas en el decreto referido. Las competencias y funciones que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señalaba al órgano en consideración, con anterioridad a los nombramientos de sus integrantes, quedaron constitucionalmente invalidadas en el momento en que los mismos fueron nombrados, derogándose consecuentemente todas las disposiciones opuestas a las competencias y funciones constitucionales en vigor a partir de entonces, incluyendo las bases legislativas aplicables al sistema de determinación y asignación del financiamiento público a los partidos políticos.- A partir de que los consejeros electorales fueron nombrados, las únicas bases constitucionales para determinar el financiamiento público y el único financiamiento constitucional respectivo para mil novecientos noventa y siete sería el resultante del ejercicio de las facultades y obligaciones constitucionales expresas del Consejo General de calcular los costos mínimos de campaña. La norma en consideración impide su cálculo y determinación, e impone en su lugar bases tan anticonstitucionales como el financiamiento, a aplicarse en mil novecientos noventa y siete, aplicado en mil novecientos noventa y cinco, que resulta de ellas. Los costos mínimos de campaña aprobados para mil novecientos noventa y cinco fueron el resultado de facultades no sólo distintas sino también contrarias a las constitucionales, toda vez que ni la Constitución, ni el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en su párrafo 7, inciso a), fracción II, (sic) en vigor entonces, facultaban al Consejo para calcular los costos mínimos de campaña. Este último ordenamiento monopolizaba en el entonces director general del referido instituto, la facultad de presentar los estudios respectivos y obligaba al Consejo General a determinar ‘el costo mínimo de una campaña para diputado y de una para senador’, con base en los estudios presentados por dicho director. El que el artículo cuya invalidez se ha acreditado pretenda reimponer estas bases caducas, evidentemente, no confiere validez constitucional a las mismas, porque fueron calculadas por un órgano distinto al que la Constitución atribuye la competencia y las funciones respectivas.- No es óbice para la inconstitucionalidad de la norma, y de las bases y montos del financiamiento que impone, que su imposición al Consejo General del Instituto Federal Electoral haga referencia a ‘los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995’. Independientemente de lo improcedente de referir al Consejo en funciones en mil novecientos noventa y cuatro como el ‘propio Consejo’, en funciones en noviembre de mil novecientos noventa y seis, cuestión que se aborda enseguida, la aprobación del costo mínimo de campaña por el primero quedó constitucionalmente invalidada con el nombramiento de los consejeros electorales.- Quinto.- La norma cuya invalidez ha quedado acreditada, ulteriormente, confunde inválidamente al Consejo General del Instituto Federal Electoral en funciones en mil novecientos noventa y cuatro, con el Consejo constitucionalmente competente para aprobar las bases y el monto del financiamiento público a los partidos políticos en mil novecientos noventa y siete.- El artículo transitorio en cuestión se refiere al Consejo General del Instituto Federal en funciones en mil novecientos noventa y cuatro, y que aprobó las bases del financiamiento público para los partidos políticos en mil novecientos noventa y cinco, como ‘el propio Consejo’ constitucionalmente competente para aprobar las bases y el monto del financiamiento público a los partidos políticos en mil novecientos noventa y siete. La denominación lingüística formal, común, no hace del uno y del otro el mismo órgano constitucional. En realidad se trata de órganos esencial y constitucionalmente diferentes, no sólo en el tiempo y en su integración, sino también en su representación, en su organización, en su independencia y en su competencia constitucionales aplicables en la especie, por lo que es constitucionalmente inválido confundir e identificar al uno como el ‘propio Consejo’, refiriéndose al otro.- La representación, con voz y voto, del Poder Ejecutivo en la presidencia, y del Legislativo con cuatro consejeros, fue excluida en la integración del Consejo actualmente en funciones, cambiando estructuralmente su organización y representación con el consejero presidente y los ocho consejeros electorales, sin representación, vinculación o dependencia de los nueve integrantes de su pleno decisorio de poder alguno, restringiendo la participación de los representantes del Legislativo a la misma condición de los representantes de los partidos políticos, solamente con voz. Consecuentemente, la Constitución garantiza que el instituto del cual el Consejo en funciones es su órgano superior de dirección será ‘independiente en sus decisiones y funcionamiento’, lo cual resultaba imposible en el órgano precedente por la presidencia del secretario de Gobernación, y su ineludible vinculación y dependencia del Ejecutivo, y la representación con voto del Poder Legislativo. Más aún, entre las atribuciones constitucionales exclusivas del Consejo en funciones está la de calcular los costos mínimos de campaña, atribución de la que carecía el Consejo que los precedió. Todos estos elementos acreditan la invalidez de confundir el Consejo General del Instituto Federal Electoral en funciones en mil novecientos noventa y cuatro, vinculado a y dependiente de otros Poderes, con el Consejo constitucionalmente competente para aprobar las bases y el monto del financiamiento público a los partidos políticos en mil novecientos noventa y siete, sin vinculación a y dependencia de poder alguno.- En consecuencia, la confusión que hace la norma inválida de la ‘aprobación’ que hizo el Consejo dependiente de los costos de campaña calculados en los estudios presentados por su entonces director general con el cálculo correspondiente que el Consejo constitucionalmente independiente debe realizar, al considerarlos como una unidad, ‘el propio Consejo’, es inválida, por lo que aquella aprobación es una base inconstitucional para calcular el financiamiento de los partidos políticos en mil novecientos noventa y siete.- Por lo expuesto y fundado, a usted, Ciudadano Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con la atención debida, pedimos: PRIMERO.- Tenernos por prestados (sic) en los términos de este escrito demandado (sic) la declaración de inconstitucionalidad de las normas cuya invalidez se reclama.- SEGUNDO.- Designar al Ministro instructor que ponga el proceso en estado de resolución.- TERCERO.- Una vez agotados los trámites de ley, declarar la inconstitucionalidad de las normas cuya invalidez se reclama."

CONSIDERANDO:

PRIMERO.- El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el siguiente cuadro normativo: a) Artículos 104, fracción IV y 105, fracción II, inciso f), párrafos primero y segundo, de la Constitución General de la República, el segundo de los preceptos indicados, reformado por Decreto Mediante el cual se Declaran Reformados Diversos Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en vigor el mismo día de su publicación; b) Artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la mencionada Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; c) Artículo 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en virtud de que la referida acción de inconstitucionalidad se ejercita por un partido político registrado ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de su dirigencia nacional, específicamente a través del presidente nacional de ese partido (de la Revolución Democrática), además de que en la demanda respectiva se plantea la invalidez de una ley expedida por el Congreso de la Unión, concretamente del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, reformado por el ya citado decreto de veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por lo que particularmente atañe a su artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I y décimo transitorio.

SEGUNDO.- La demanda de acción de inconstitucionalidad fue interpuesta oportunamente en términos de lo previsto en el artículo segundo transitorio del Decreto Mediante el cual se Declaran Reformados Diversos Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que ha quedado referido en el considerando que antecede; transitorio relacionado con reformas y adiciones a diversos preceptos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General de la República, mismo que en su parte conducente, reza como sigue: "... Las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general electoral y la Constitución, que se ejerciten en los términos previstos por el artículo 105, fracción II de la misma y este decreto, antes del 1o. de abril de 1997, se sujetarán a las siguientes disposiciones especiales: a) El plazo a que se refiere el segundo párrafo de la fracción II del artículo mencionado, para el ejercicio de la acción, será de quince días naturales;..."; transitorio este que a su vez guarda concordancia con el diverso precepto segundo transitorio del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan varios numerales de distintos ordenamientos legales, entre ellos, la mencionada Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, y que es del tenor siguiente: "Segundo.- En cumplimiento del segundo párrafo del artículo segundo transitorio del decreto de reformas y adiciones a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 22 de agosto de 1996, el plazo para ejercitar las acciones de inconstitucionalidad en contra de las legislaciones electorales federal y locales, que se expidan antes del 1o. de abril de 1997, será de quince días naturales y serán resueltas de plano y en definitiva por la Suprema Corte de Justicia de la Nación sin sujetarse al procedimiento o plazos señalados en los artículos 64 al 70 de la ley que se reforma por el presente decreto, en un plazo no mayor de quince días hábiles a partir de la presentación del escrito respectivo."; habida cuenta de que el decreto que contiene las reformas y adiciones de los preceptos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuya invalidez se plantea, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el día veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, en vigor en esa misma fecha, de conformidad con lo previsto en su artículo primero transitorio, en tanto que el escrito de demanda de acción de inconstitucionalidad fue presentado en este alto tribunal, el día veintiocho de noviembre siguiente, esto es, dentro de los quince días naturales de referencia.

TERCERO.- La personalidad y legitimación con la que se ostentó y promueve el señor A.M.L.O. en el escrito de demanda de acción de inconstitucionalidad, esto es, como presidente nacional del Partido de la Revolución Democrática (P.R.D.), se tiene por legalmente reconocida y acreditada en términos de lo previsto en la primera parte del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por un lado, con la fotocopia certificada que obra en autos de la certificación expedida por el secretario general del Instituto Federal Electoral, en la que se hacen constar los nombres y cargos del partido político actor, apareciendo precisamente en la relación respectiva, el referido señor A.M.L.O. como presidente nacional de dicho partido; y por otro lado, con la fotocopia también certificada de los estatutos de dicho partido, que igualmente obra en autos, y en cuyo artículo 40 de dichos estatutos, expresamente se estatuye que el presidente del partido representa permanentemente tanto al propio partido, como al Consejo nacional y al comité ejecutivo.

CUARTO.- En el presente caso no se advierte que se actualice alguna causal de improcedencia a que se refiere el artículo 19 de la referida Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en atención a lo siguiente: En el párrafo tercero del artículo 62 de la indicada ley reglamentaria, adicionado por el decreto ya aludido publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, se previene que: "En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de las señaladas en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento." Asimismo, y tomando en consideración que en el ya citado decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, en su artículo segundo transitorio se previene que: "Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto."; resulta entonces que ha quedado derogada la causal de improcedencia de controversias constitucionales y de acciones de inconstitucionalidad, contenida en la fracción II del artículo 19 de la multicitada ley reglamentaria que establecía precisamente como causal de improcedencia de aquéllas, cuando se enderezaren o ejecutaren "contra normas generales o actos en materia electoral".

QUINTO.- En razón y función del marco normativo constitucional y legal que ha quedado referido en los considerandos que anteceden con específica relación a la presente acción de inconstitucionalidad, es el caso de tenerla por formalmente admitida con la puntualización de que asimismo, en atención a la previsión constitucional correspondiente en cuanto a su tramitación sumarísima, es el caso además de tener por agotado el procedimiento, amén de que las cuestiones planteadas por el partido actor, son aspectos o puntos de derecho, por lo que entonces se pasa en seguida a emitir la resolución de fondo respectiva.

SEXTO.- De la lectura y análisis de lo que aduce el partido político actor en sus conceptos de invalidez, se obtiene lo que en seguida, en síntesis y en lo medular, se pasa a reseñar:

I. Por lo que atañe al artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales:

a) Como primer concepto de invalidez, que viola el artículo 41 constitucional en su fracción II, inciso a), en virtud de que desconoce y usurpa facultades exclusivas que la Constitución General de la República atribuye al Pleno del Consejo General del Instituto Federal Electoral para atribuirlas anticonstitucionalmente a uno de sus miembros, el consejero presidente; que ello acontece así porque la facultad y obligación exclusivas que el precepto constitucional que se estima violado, atribuye al órgano superior de dirección del referido instituto, consistente en calcular los costos mínimos de campaña, con base en los que se fijará el monto del financiamiento público a los partidos políticos, la norma legislativa cuestionada las atribuye a uno solo de sus integrantes, al señalarle a éste la facultad y obligación exclusivas de "presentar los estudios" con base en los cuales el órgano colegiado de referencia "determinará anualmente" los costos mínimos base del financiamiento público. Que entonces, al monopolizar en el consejero presidente la atribución de presentar al Consejo los estudios relativos al cálculo de los costos mínimos de campaña, con carácter vinculatorio, como base para la determinación del referido Consejo "necesariamente, se impide el cálculo y las investigaciones o estudios respectivos que constitucionalmente deben realizarse bajo y por la autoridad de todos los consejeros".

b) Como segundo concepto de invalidez, que el precepto en cuestión igualmente usurpa facultades y obligaciones exclusivas que la Constitución atribuye al Consejo General del Instituto Federal Electoral, impidiendo el ejercicio anual que ordena la Constitución, al atribuir esas facultades y obligaciones a precedentes establecidos con anterioridad a ese facultamiento constitucional, toda vez que la norma legislativa de referencia, establece como base de los estudios que el consejero presidente presentará al Consejo, "los costos aprobados para el año inmediato anterior", con lo cual dicha norma vincula la determinación del Consejo, con las bases del financiamiento que caducaron con la entrada en vigor que estableció las facultades y obligaciones constitucionales exclusivas del Consejo, de acuerdo con las circunstancias cambiantes que necesariamente deben tomarse en consideración.

c) Como tercer concepto de invalidez, que el numeral combatido suprime la independencia en las decisiones y funcionamiento del Instituto Federal Electoral, al imponerle y determinar su ejercicio en el monopolio del consejero presidente, de índole vinculatoria, de la presentación de los estudios respectivos referentes a los costos (de campaña) con base en precedentes caducos. Que no es óbice para este señalamiento argumentativo el que el precepto constitucional estimado como violado, prevenga que "la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos" del Instituto Federal Electoral, toda vez que las facultades y la garantía constitucionales del caso, obligan a que las reglas legislativas consecuentes las respeten.

II. Por lo que concierne al artículo décimo transitorio del Decreto por el que se Reforman, A. y Derogan Diversas Disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis:

a) Como primer concepto de invalidez, que viola el artículo 41 constitucional, en su fracción II, incisos a), b) y c), toda vez que desconoce, usurpa e impide las facultades que la Constitución otorga al órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral de calcular el costo mínimo de las campañas, con base en el cual a su vez se fija el monto del financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes, para gastos de campaña y por actividades específicas como entidades de interés público, de los partidos políticos durante el año de mil novecientos noventa y siete, ello debido a que le impone al Consejo del referido instituto, como base para el financiamiento público para mil novecientos noventa y siete, el tomar como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para el año de mil novecientos noventa y cinco, no obstante que el precepto constitucional señalado como violado atribuye expresamente al órgano superior de dirección del mencionado instituto, la facultad y obligación constitucionales exclusivas, de calcular los costos mínimos de campaña, cuyo ejercicio establece las bases para fijar anualmente el monto del financiamiento público respectivo (para los partidos políticos). Que así las cosas, resulta que la norma legal transitoria cuestionada no obedece al decreto por el que se adicionó la Constitución Federal para establecer en agosto de mil novecientos noventa y seis, las atribuciones respectivas del Consejo del Instituto Federal Electoral, no obstante que el legislador ordinario está obligado a respetar que el aludido Consejo calcule las bases y los montos consecuentes del financiamiento aplicable a los partidos políticos en mil novecientos noventa y siete, con plena independencia.

b) Como segundo concepto de invalidez, que igualmente el precepto transitorio de referencia viola el artículo 41 constitucional, en su párrafo segundo, fracción II, toda vez que suprime la independencia en las decisiones y funcionamiento que la Constitución atribuye al Instituto Federal Electoral, pues tal numeral constitucional reserva al Pleno del Consejo General, la decisión exclusiva de calcular los costos de campaña (que constituyen la base para el financiamiento público a los partidos políticos) y garantiza además la independencia del Consejo en sus decisiones y funcionamiento.

c) Como tercer concepto de invalidez, que la citada norma transitoria contiene disposiciones que son contradictorias e inconsistentes y de aplicación imposible, por su "absurda y antijurídica estructuración"; que en realidad son dos las disposiciones las que se previenen en el transitorio en mención: Una correspondiente al articulado regular del código electoral, y, la otra, excepcional y antagónica a la primera, amén de que absurda y antijurídicamente vincula a la primera en un mandato no sólo anticonstitucional sino también de cumplimiento imposible; que ello es así ya que, por una parte, el transitorio de mérito dispone que "El financiamiento público de las actividades permanentes de los partidos políticos nacionales para 1997, será fijado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral aplicando la fracción I del inciso a) del párrafo 7 del artículo 49 de este código", y que por otra parte, dispone que el Consejo General en funciones "tomará como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995", vinculando la normatividad de esta disposición con la primera, mediante el copulativo "y", pretendiendo que ambos sean de cumplimiento simultáneo; que así las cosas, resulta que entonces, o el Consejo determina los costos mínimos con base exclusivamente en los aprobados para mil novecientos noventa y cinco, como lo previene la última parte del artículo, o bien, lo hace considerando los elementos adicionales de los estudios respectivos que le debe presentar el presidente de dicho Consejo y los demás factores que determine el Consejo, como lo estipula la primera parte del mismo artículo.

d) Como cuarto concepto de invalidez, que el transitorio en cita viola a su vez los artículos primero y cuarto transitorios, del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, por el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que impone bases y montos caducos de financiamiento público para los partidos políticos en mil novecientos noventa y siete, palmariamente contrarios a los constitucionales; que las facultades expresas del Consejo General del Instituto Federal Electoral no existían cuando se aprobaron los costos mínimos de campaña para mil novecientos noventa y cinco, toda vez que fueron establecidos por las adiciones del inciso a) de la fracción II del artículo 49 de la Constitución (previstas en el indicado decreto). Que por otra parte, las competencias y funciones que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señalaba al Consejo General "con anterioridad al nombramiento de sus integrantes" (los anteriores consejeros ciudadanos) quedaron constitucionalmente invalidados en los momentos en que fueron nombrados los nuevos consejeros electorales, derogándose en consecuencia todas las disposiciones opuestas a las competencias y funciones constitucionales en vigor a partir del precitado nombramiento, incluyendo las bases legislativas aplicables al sistema de determinación y asignación del financiamiento público a los partidos políticos. Que el código electoral federal anteriormente monopolizaba en el entonces director general del Instituto Federal Electoral, la facultad de presentar los estudios respectivos (relativos a los costos mínimos de campaña) y obligaba al Consejo General a determinar el costo mínimo de una campaña para diputado y de "una para senador" con base en los estudios presentados por dicho director. Que el que el artículo transitorio combatido pretenda reimponer "estas bases caducas", no le confiere validez constitucional a las mismas, porque fueron calculadas por un órgano distinto al que la Constitución atribuye la competencia y las funciones respectivas.

e) Como quinto concepto de invalidez, que confunde al Consejo General del Instituto Federal Electoral en funciones en mil novecientos noventa y cuatro, con el Consejo constitucionalmente competente para aprobar las bases y el monto del financiamiento público a los partidos políticos, en mil novecientos noventa y siete, cuando que se trata de órganos esencial y constitucionalmente diferentes, no sólo en el tiempo y en integración, sino también en su representación, en su organización, en su independencia y en su competencia constitucionales, por lo que es constitucionalmente inválido confundir e identificar al uno como el "propio Consejo", refiriéndose al otro. Que entre las atribuciones constitucionales exclusivas del actual Consejo del Instituto Federal Electoral, está la de calcular los costos mínimos de campaña, atribución de la que carecía el Consejo precedente; que en consecuencia, la confusión que hace la norma transitoria cuestionada de la "aprobación" que hizo el anterior Consejo, respecto de los costos de campaña, calculados en los estudios presentados por su entonces director general, con el cálculo correspondiente que el actual Consejo, constitucionalmente independiente, debe realizar, al considerarlos como una unidad, es inválida por lo que aquella aprobación es una base inconstitucional para calcular el financiamiento de los partidos políticos.

SEPTIMO.- Para estar en aptitud de confrontar, a la luz de los conceptos de invalidez esgrimidos, las dos normas impugnadas, resulta pertinente formular algunas breves consideraciones sobre el financiamiento de los partidos políticos, tema fundamental en la presente acción de inconstitucionalidad.

El marco constitucional y legal del Instituto Federal Electoral y de su órgano superior de dirección, a partir de las reformas a diversos preceptos constitucionales contenidos en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 22 de agosto de mil novecientos noventa y seis, es el siguiente:

Artículo 41 constitucional, parte conducente:

"... III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.- El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos."

Artículo tercero transitorio del referido decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis:

"Tercero.- A más tardar el 31 de octubre de 1996 deberán estar nombrados el consejero presidente y el secretario ejecutivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, así como los ocho nuevos consejeros electorales y sus suplentes, que sustituirán a los actuales consejeros ciudadanos, quienes no podrán ser reelectos. En tanto se hacen los nombramientos o se reforma la ley de la materia, el Consejo General del Instituto Federal Electoral seguirá ejerciendo las competencias y funciones que actualmente le señala el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales."

Disposiciones relativas al caso, que se contienen en el Decreto por el que se Reforman y A. Diversos Artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y seis:

Artículo 74, párrafo 1: "1. El Consejo General se integra por un consejero presidente, ocho consejeros electorales, consejeros del Poder Legislativo, representantes de los partidos políticos y el secretario ejecutivo."

Artículo 77, párrafo 2: "... 2. El consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo desempeñarán su función con autonomía y probidad..."

Artículo 79, párrafo 1: "1. Para que el Consejo General pueda sesionar es necesario que esté presente la mayoría de sus integrantes, entre los que deberá estar el consejero presidente, quien será suplido en sus ausencias momentáneas por el consejero que el mismo designe. En el supuesto de que el consejero presidente no asista o se ausente en forma definitiva de la sesión, el Consejo designará a uno de los consejeros electorales presentes para que presida."

Reformas y adiciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales relacionadas con la naturaleza, atribuciones y características esenciales del Instituto Federal Electoral y de su órgano superior de dirección, contenidas en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de varios ordenamientos legales, entre ellos el precitado código electoral.

Artículo 69, párrafo 2: "... 2. Todas las actividades del instituto se regirán por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad."

Artículo 70, párrafo 1: "1. El Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, de carácter permanente, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propios."

Artículo 72: "1. Los órganos centrales del Instituto Federal Electoral son: a) El Consejo General; b) La Presidencia del Consejo General; c) La Junta General Ejecutiva; y d) La Secretaría Ejecutiva."

Artículo 80, párrafos 1 y 3: "1. El Consejo General integrará las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, con el número de miembros que para cada caso acuerde, que siempre serán presididas por un consejero electoral ... 3. En todos los asuntos que les encomiende, las comisiones deberán presentar un informe, dictamen o proyecto de resolución, según el caso."

Artículo 82, párrafo 1, incisos b), m) y z): "1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones ... b) Vigilar la oportuna integración y adecuado funcionamiento de los órganos del instituto, y conocer, por conducto de su presidente y de sus comisiones, las actividades de los mismos, así como de los informes específicos que el Consejo General estime necesario solicitarles; ... m) Determinar los topes máximos de gastos de campaña que pueden erogar los partidos políticos en las elecciones de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados, de conformidad con el artículo 182-A de este código; ... z) Dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en este código...".

OCTAVO.- La norma constitucional que el partido actor señala en su escrito de demanda de acción de inconstitucionalidad como violada, es el artículo 41, fracción II, párrafo segundo, incisos a), b) y c), y fracción III, párrafo segundo, la cual en la parte conducente reza como sigue:

Artículo 41.- "... II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.- El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley: a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior; b) El financiamiento público para actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese año; y c) Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos políticos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socio-económica y política, así como a las tareas editoriales.- La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales; establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones ... III.- ... El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos."

El texto precedente del artículo 41 constitucional, es el que se contiene en el decreto de reformas a diversos preceptos de la Carta Magna, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis.

Por otra parte, los dispositivos legales contra los cuales se endereza la acción de inconstitucionalidad del caso, o sean: a) El artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (cuyo texto reformado se contiene en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis); y, b) El artículo décimo transitorio del decreto antes referido; respectivamente rezan como sigue:

"Artículo 49.- El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades: a) Financiamiento público, que prevalecerá sobre los otros tipos de financiamiento; ... 7. Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este código conforme a las disposiciones siguientes: a) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes: I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el consejero presidente, los costos mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolos mediante la aplicación del índice a que se refiere la fracción VI de este inciso, así como los demás factores que el propio Consejo determine. El Consejo General podrá, una vez concluido el proceso electoral ordinario, revisar los elementos o factores conforme a los cuales se hubiesen fijado los costos mínimos de campaña; ... VI. El financiamiento a que se refieren las fracciones anteriores se determinará anualmente tomando en consideración el Indice Nacional de Precios al Consumidor, que establezca el Banco de México;..."

Artículo décimo transitorio del decreto aquí referido:

"Décimo.- El financiamiento público de las actividades permanentes de los partidos políticos nacionales para 1997, será fijado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral aplicando la fracción I del inciso a) del párrafo 7 del artículo 49 de este código y tomará como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995."

Ahora bien, dada la gran importancia que en el ámbito político-electoral han venido adquiriendo en las últimas décadas los partidos políticos para el avance de la democracia, a nivel del Código Político Fundamental se han plasmado esos objetivos, y así, en el artículo 41 de la mencionada Constitución Federal, se reconoce a los partidos políticos como entidades de interés público y que tienen como finalidades esenciales: promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional, y además, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

En esta tesitura y toda vez que las actividades que realizan los partidos políticos implican una serie de gastos, los regímenes democráticos se han preocupado por regular jurídicamente este importante aspecto de la captación de los recursos económicos de que precisan dichos partidos políticos para la marcha de sus actividades. La indicada regulación normativa del financiamiento de los partidos políticos, tiene entre otros, como uno de sus propósitos fundamentales, el de garantizar su independencia. Además de perseguir como objetivo el que en las contiendas electorales los partidos políticos cuenten con recursos económicos, en bien de un acceso más democrático a la lucha político-electoral.

En nuestro país, los primeros signos de la preocupación por regular legalmente el financiamiento público de los partidos políticos, se observó en el otorgamiento de ciertas exenciones fiscales así como franquicias postales y telegráficas; después se inició la regulación del acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación radiales y televisivos, para hacer uso de parte del tiempo oficial del Estado, de los medios electrónicos de comunicación durante las campañas electorales.

Fue en mil novecientos ochenta y siete cuando por primera vez se reguló legalmente el financiamiento público directo de los partidos políticos, aunque de manera meramente global, siendo hasta el año de mil novecientos noventa, al expedirse el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha quince de agosto de ese año, cuando ya de manera más definida se reglamentó ese financiamiento público, en su artículo 49, en diversos rubros específicos, con el denominador común de que el Estado es quien provee de recursos financieros públicos a los partidos políticos.

En el artículo 49 del aludido código electoral, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y tres, se prevenía en lo que aquí interesa destacar, lo que sigue:

"Artículo 49. 1. El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las siguientes modalidades: a) Financiamiento público; b) Financiamiento por la militancia; c) Financiamiento de simpatizantes; d) Autofinanciamiento; y e) Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos ... 7. Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este código, conforme a las disposiciones siguientes: a) Por actividad electoral: I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará, con base en los estudios que le presente el director general del propio instituto, el costo mínimo de una campaña para diputado y el de una para senador. Cada una de estas cantidades será multiplicada, respectivamente, por el número de candidatos propietarios a diputados de mayoría relativa y por el número de candidatos propietarios a senadores registrados en los términos de este código para cada elección. Para este cálculo, sólo se tomarán en cuenta los candidatos de los partidos políticos que hubieren conservado su registro; ... b) Por actividades generales como entidades de interés público; ... c) Por subrogación del Estado de las contribuciones que los legisladores habrían de aportar para el sostenimiento de sus partidos; ... d) Por actividades específicas como entidades de interés público; ... e) Para el desarrollo de los partidos políticos;..."

Establecido, sintéticamente, el contexto constitucional y legal de las más recientes reformas tanto del artículo 41 de la Constitución Federal como del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el artículo décimo transitorio del ya referido decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por el que se reforman, adicionan y derogan varios numerales de este ordenamiento electoral federal, a continuación se hará el análisis específico de los conceptos de invalidez aducidos por el partido político actor.

NOVENO.- El partido político actor aduce tres conceptos de invalidez en contra del artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que dada su íntima vinculación se analizan de manera conjunta, en los siguientes términos:

En el primero de dichos conceptos se asevera que la facultad y obligación consistentes en calcular los costos mínimos de campaña, con base en los cuales se fijará el monto de financiamiento público a los partidos políticos, y que el precepto constitucional de mérito atribuye de manera exclusiva al Pleno del Consejo General del Instituto Federal Electoral, se confiere en la norma legal cuestionada a uno solo de sus integrantes: el consejero presidente, al señalarse a este último la facultad y obligación exclusivas de "presentar los estudios" con base en los cuales dicho órgano colegiado "determinará anualmente" los costos mínimos base del financiamiento público.

En el segundo, se esgrime que el precepto combatido impide el ejercicio anual que ordena la Constitución al establecer como base de los estudios que el consejero presidente presentará al Consejo General, los costos aprobados "para el año inmediato anterior", es decir, de bases de financiamiento que caducaron con la entrada en vigor de las actuales facultades del órgano superior del Instituto Federal Electoral.

En el tercero, se arguye que la norma en cita suprime la independencia en las decisiones y funcionamiento del Instituto Federal Electoral, al imponerle y determinar su ejercicio en el monopolio del consejero presidente, de índole vinculatoria, la presentación de los estudios respectivos referentes a los costos de campaña, con base en precedentes caducos; que así mismo no es óbice a los anteriores señalamientos el que el artículo 41 constitucional (en su parte conducente) prevenga que: "la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos" del mencionado instituto, toda vez que las reglas legislativas deben respetar el precepto constitucional de mérito.

De la reseña anterior se obtiene la siguiente síntesis global:

Una indebida delegación de facultades propias del órgano superior del Instituto Federal Electoral, a su consejero presidente (primer concepto de invalidez); se impide al mencionado Consejo General el ejercicio anual consistente en determinar los costos mínimos de campaña, base del correspondiente financiamiento público a los partidos políticos (segundo concepto de invalidez); se suprime la independencia en las decisiones y atribuciones del aludido órgano superior del Instituto Federal Electoral en relación al cálculo de esos costos de campaña (tercer concepto de invalidez). O sea que, según se alega, el precepto legal cuestionado contradice el sentido y alcances del artículo 41 constitucional en su parte relativa, al delegar en el consejero presidente del Instituto Federal Electoral, facultades y atribuciones que corresponden al Consejo General del mismo, impidiendo con ello el ejercicio anual de determinar los costos mínimos de campaña, base del financiamiento público a los partidos políticos, con lo cual se vulnera la independencia del mencionado instituto.

Pues bien, son infundados los anteriores conceptos de invalidez, atentas las siguientes consideraciones:

En el artículo 41 de la Constitución Federal, fracción II, inciso a), con específica relación al financiamiento público a los partidos políticos, se previene que: "a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior."

De la disposición anterior debemos desprender los siguientes elementos:

1.- Los partidos políticos tienen derecho al financiamiento público de sus actividades ordinarias permanentes.

2.- El monto de dicho financiamiento se debe fijar cada año.

3.- Para su determinación primero se deben calcular los costos mínimos de una campaña electoral.

4.- La facultad de calcular los costos mínimos corresponde al órgano superior del Instituto Federal Electoral.

5.- Para la aplicación de los costos mínimos se toma en cuenta el número de diputados y senadores a elegir, el de partidos y la duración de las campañas electorales.

Ciertamente que en el indicado texto constitucional se prevé que será el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral quien haga el cálculo de los costos mínimos de campaña como base del financiamiento público a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, mas ello no implica que el artículo 49 del Código Federal Electoral, al establecer en su párrafo 7, inciso a), fracción I, que: "El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el consejero presidente, los costos mínimos de una campaña...", sea contrario a esa previsión constitucional, pues resulta inexacto que esta disposición desconozca, usurpe o impida que el Consejo General del Instituto Federal Electoral ejerza la facultad que el artículo 41 constitucional le confiere para calcular los costos aludidos.

En efecto, no debe perderse de vista que es común a la técnica del Poder Revisor de la Constitución, que en las normas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se atribuyan formalmente funciones a determinados órganos, sin que por ello se entienda que ya en la cotidiana y casuística concreción de aquéllas, tales órganos las lleven a cabo en la forma en que en el caso en análisis, lo pretende el partido actor, esto es, desconociendo que son entidades formalmente entendidas como unidades, pero que real y materialmente se integran, la mayoría de las veces, en una compleja organización jerárquica y administrativa que corresponde a varios ámbitos de actividades, concurrentes a complementar jurídica y formalmente los actos, acciones, facultades o atribuciones y funciones, de esas entidades concebidas como un todo.

Por estas razones, el propio Poder Revisor estableció en el mencionado artículo 41 constitucional, específicamente en la parte final de la fracción II, que: "... la ley señalará las reglas a las que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales,...", precisamente en congruencia con la técnica metodológica y jurídica a que se viene haciendo alusión, en el sentido de que las normas constitucionales, por su índole de fundamentales, contienen facultades atribuidas a órganos, autoridades e instituciones formalmente consideradas como un todo, pero que ya en el desarrollo práctico de sus funciones, las leyes secundarias establecen los mecanismos operativos y organizativos propios de criterios administrativos lógicos, sin que ello implique la pérdida o menoscabo de una facultad constitucional original, como en el caso acontece.

En efecto, la atribución constitucional del Consejo General del Instituto Federal Electoral de calcular los costos mínimos de una campaña electoral, lejos de que aparezca usurpada o limitada por el precepto secundario al señalar que debe basarse en los estudios que sobre el tema someta el consejero presidente, aparece reafirmada, al precisar que al Consejo General le corresponde "determinar" aquellos costos, es decir, decidir o resolver sobre su monto.

El hecho de que la disposición legal que se analiza establezca que el Consejo General determinará los costos mínimos con base en los estudios que le someta el consejero presidente, no significa limitación alguna en la función del Consejo General, pues de la redacción del señalado precepto se desprende que tales estudios no vinculan, obligan, ni supeditan al Consejo General; de lo contrario el legislador hubiese utilizado cualquier otra palabra que no fuera "determinará", que significa "decidirá".

De ahí que los estudios que somete el consejero presidente no podrán tener más propósito que el de informar todos los datos necesarios que requiera el Consejo General para cumplir con su misión constitucional de determinar los costos mínimos de una campaña. Tales datos son los relativos a los aumentos de la renta de inmuebles, de mobiliario o de vehículos que se requieran para el desarrollo de una campaña electoral, el monto de compensaciones personales, tarifas telefónicas, costos de sonido, papel, etc., además del Indice Nacional de Precios al Consumidor que establezca el Banco de México para la actualización de los costos mínimos aprobados un año anterior, pero esta información de ninguna manera usurpa o impide al Consejo General el ejercicio de la atribución de decidir sobre el monto de los costos de campaña.

Tampoco le asiste la razón al partido actor al aducir que la norma cuestionada impide al Consejo General del Instituto Federal Electoral el ejercicio anual de determinar los costos mínimos de campaña, base del financiamiento público respectivo a los partidos políticos, por imposición de bases caducas, en atención a lo siguiente:

Del atento examen del contenido del inciso a) de la fracción II del artículo 41 constitucional ya transcrito, se obtiene que si bien es cierto que el financiamiento público de referencia (para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos), se fijará anualmente por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, también es cierto que para el cálculo respectivo se aplicarán los costos mínimos de campaña, pero ello con base en datos, elementos y parámetros que del propio texto constitucional en cita, se advierte que dimanan de actividades político-electorales llevadas a cabo con anterioridad, ya que de otra manera no tendría ningún sentido el que entre otros factores o aspectos a tomarse en cuenta para los fines de dicho cálculo, se incluyeran concreta y específicamente los parámetros consistentes en "la duración de las campañas electorales" (obviamente ya efectuadas y no a realizarse) y "el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior".

En esta tesitura, el que el precepto legal combatido prevenga que en los estudios para la determinación anual de los costos mínimos de campaña, se tomen como base "los costos aprobados para el año inmediato anterior", no contradicen el texto constitucional que se aduce violado, porque como ya ha quedado puntualizado, en ese propio texto se prevén parámetros o elementos de cálculo producto de eventos anteriores, amén de que el dispositivo legal cuestionado añade que tales costos serán objeto de actualización "mediante la aplicación del índice a que se refiere la fracción VI de este inciso", es decir, según se advierte del texto de tal fracción, del Indice Nacional de Precios al Consumidor, que establezca el Banco de México.

De esta suerte, la remisión de la ley a los costos mínimos del año anterior, no puede significar más que el propósito de omitir la repetición innecesaria de los estudios sobre el costo de los conceptos comerciales anteriores, pero tampoco puede considerarse como limitación a la atribución constitucional que se comenta.

Por ello, como se dijo, el cuestionado precepto establece que los costos mínimos de campaña aprobados el año anterior deberán ser actualizados conforme al Indice Nacional de Precios al Consumidor.

La remisión que hace el precepto a los costos aprobados el año anterior no obliga al Consejo General a fijar los costos mínimos de campaña adoptando matemáticamente aquellos conceptos, sino que puede tomar en cuenta factores diversos que le permitirán variar el monto de los costos mínimos, aumentándolos o disminuyéndolos proporcionalmente en relación al año anterior, pues no otra cosa se desprende del aludido precepto al señalar que el Consejo tomará como base los costos del año anterior actualizados, así como "los demás factores que el propio Consejo determine".

Lo anterior deja patente que la atribución del Consejo General para determinar los costos mínimos de campaña electoral no fue limitada sino que tan sólo para evitar la repetición innecesaria de investigar cada año los mismos precios, se dispone tomar en cuenta los que el propio Consejo consideró adecuados al año anterior, actualizándolos.

Por lo que respecta a lo argüido en el sentido de que el multicitado precepto legal suprime la independencia que la norma constitucional de referencia otorga al Instituto Federal Electoral en cuanto a sus decisiones y funcionamiento, tampoco le asiste la razón al partido político actor, por la sencilla razón de que, si por una parte no se actualiza la aducida indebida delegación de facultades pertenecientes al Consejo General del Instituto Federal Electoral como órgano colegiado, en uno solo de sus miembros: el consejero presidente, ni tampoco por otra parte, se impide el señalado ejercicio anual, entonces tampoco se actualiza en la especie esa vulneración a la independencia del mencionado Instituto Federal Electoral (y de su órgano superior de dirección), que en vía de consecuencia adujo el referido partido político actor; siendo pertinente puntualizar aquí que si bien es cierto que el aludido Instituto Federal Electoral es independiente en sus decisiones, por previsión expresa contenida en la parte relativa del artículo 41 de la Constitución General de la República (fracción III, párrafo segundo de este numeral), también es cierto que dicha independencia no significa en modo alguno que el multicitado instituto tome decisiones de manera arbitraria, sino que debe de encuadrar su actuación dentro del correspondiente marco legal. En suma, su independencia garantiza que sus determinaciones no se condicionen o sujeten a diversa autoridad o instancia, empero ello no implica, se reitera, que deje de ceñirse al marco legal respectivo, pues la legalidad es un principio que no tiene por qué contraponerse con el diverso principio de la independencia, y por ende, el tantas veces mencionado Instituto Federal Electoral debe actuar con apego a la ley.

Por lo que corresponde a los conceptos de invalidez aducidos en contra del artículo décimo transitorio del decreto por el que entre otros ordenamientos legales, se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, debe decirse lo siguiente:

Con relación al indicado precepto transitorio, el partido político actor esgrime cinco conceptos de invalidez, los cuales por su íntima vinculación, se analizan de forma conjunta.

Como primer concepto de invalidez, se alega que el transitorio aludido indebidamente impone al Consejo General del Instituto Federal Electoral, como base para el financiamiento público a los partidos políticos para el año de mil novecientos noventa y siete, los costos mínimos de campaña aprobados para el año de mil novecientos noventa y cinco.

Como segundo, que la mencionada disposición transitoria suprime la independencia en las decisiones y funcionamiento que la Constitución atribuye al Instituto Federal Electoral, que reserva al Pleno del Consejo General la decisión exclusiva de calcular los costos de campaña de referencia.

Como tercero, que el indicado transitorio contiene disposiciones contradictorias y antagónicas, ello en virtud de que, por una parte dispone que "el financiamiento público de las actividades permanentes de los partidos políticos nacionales para 1997, será fijado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral aplicando la fracción I del inciso a) del párrafo 7 del artículo 49 de este código", y que por otra parte, dispone que el Consejo General "tomará como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995", pretendiendo así que ambas disposiciones sean de cumplimiento simultáneo.

Como cuarto, que el multicitado transitorio viola los artículos transitorios primero y tercero del decreto por el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en virtud de que impone bases y montos de financiamiento público para los partidos políticos, caducos, y que además, las competencias y funciones que el código electoral del caso señalaba al Consejo General, quedaron constitucionalmente invalidadas al ser nombrados los nuevos (y actuales) consejeros electorales.

Como quinto, que el Consejo General del Instituto Federal Electoral en funciones en el año de mil novecientos noventa y cuatro y el Consejo General actualmente en funciones, son órganos esencial y constitucionalmente diferentes en varios aspectos: en su integración, organización, representación y competencia; que por tanto es inválido confundir e identificar en el transitorio cuestionado, a un Consejo (el anterior) refiriéndose al mismo tiempo al actual Consejo; lo cual se traduce, se prosigue exponiendo, en que entre otras cosas, la aprobación que hizo el Consejo precedente respecto de los costos de campaña en base a los estudios presentados por su entonces director general, en relación con el cálculo correspondiente que el actual Consejo debe realizar, al considerar la precitada norma transitoria como una unidad a ambos Consejos, se traduce en que la aprobación del primero de ellos en cuanto al tema del caso, constituye una base inconstitucional para calcular el financiamiento de los partidos políticos.

A continuación se procede al análisis de manera conjunta de los indicados cinco conceptos de violación, dada su íntima relación, en los siguientes términos:

Contrariamente a lo estimado por el partido político actor, el precepto transitorio cuestionado:

a) No le impone inconstitucionalmente al Consejo General del Instituto Federal Electoral, como base del financiamiento público a los partidos políticos para el año de mil novecientos noventa y siete, los costos mínimos de campaña aprobados para el año de mil novecientos noventa y cinco.

b) No suprime la independencia en las decisiones y funcionamiento que la Constitución Federal atribuye al Pleno del Consejo General de ese instituto, respecto de la atribución exclusiva de calcular los referidos costos de campaña.

c) Tampoco contiene en su texto disposiciones antagónicas ni se pretende que sean de cumplimiento simultáneo.

d) Igualmente, no viola los artículos transitorios primero y tercero del decreto por el que se reforman diversas disposiciones constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, así como tampoco impone bases y montos caducos respecto del financiamiento a los partidos políticos.

e) El Consejo General como órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, entre otras cosas encargado de velar por la teleología que se encuentra consignada a nivel constitucional en la parte conducente del artículo 41 de la Carta Magna y a nivel legal en el artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, independientemente de los cambios en la forma de su integración y del enriquecimiento de sus atribuciones y facultades que le han sido conferidas con rango constitucional, sigue siendo uno y el mismo, esto es, no se trata, como lo aduce el partido político actor, de dos Consejos Generales distintos.

Todo lo anterior se expone así, en atención por un lado, a las consideraciones que han quedado expuestas a fojas 60 a 69 de la presente resolución, con motivo del análisis de los tres conceptos de invalidez que se enfocaron a controvertir la constitucionalidad del artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, del mencionado código electoral federal; y por otro lado, en mérito del análisis específico que en seguida se hace de los otros cinco conceptos de invalidez enfocados a combatir la constitucionalidad del diverso artículo transitorio ya señalado.

a) Con relación a lo aducido en el primero de los conceptos de invalidez, cabe puntualizar que el propio artículo constitucional que se aduce violado, previene en su parte conducente respecto al financiamiento público a los partidos políticos, parámetros concernientes al cálculo de los costos relacionados con ese financiamiento, parámetros que se refieren a eventos ya realizados o efectuados, tales como "la duración de las campañas electorales" y el porcentaje de votos que hubieren obtenido los partidos políticos "en la elección de diputados inmediata anterior". En este orden de ideas, la remisión que el precepto transitorio cuestionado previene de manera excepcional y exclusiva para el año de mil novecientos noventa y siete, con relación al cálculo de los costos de campañas, no cabe reputarla como inconstitucional, además de que no debe perderse de vista que esos costos serán objeto de actualización conforme al Indice Nacional de Precios al Consumidor que establezca el Banco de México así como también, en su caso, conforme a otros elementos o factores que permitan un ajuste adecuado de tales costos.

b) Con respecto a lo esgrimido en el segundo concepto de invalidez, cabe reiterar aquí, que el transitorio cuestionado no vulnera la atribución constitucional que se le confiere al Consejo General del Instituto Federal Electoral de determinar el financiamiento público a los partidos políticos, ya que independientemente de que en la fracción II del ya mencionado artículo 41 constitucional, se prevé, como ya quedó referido en otra parte de esta resolución, que "... la ley señalará las reglas a las que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales", no debe perderse de vista, como también ya ha quedado puntualizado en otra parte de esta misma resolución, que los estudios respectivos que el consejero presidente someta a consideración del Consejo General, no implica para éste limitación alguna en su referida atribución constitucional, ya que tales estudios no tienen el carácter de vinculatorios en el sentido de obligar a dicho Consejo suprimiendo su facultad decisoria, pues, se reitera aquí, dichos estudios pueden ser objeto de actualización, con base en el Indice Nacional de Precios al Consumidor que establezca el Banco de México, además de que para efectos de esa actualización el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, puede tomar en consideración otros factores y aspectos.

c) Por lo que atañe a lo argüido en el tercer concepto de invalidez, resulta que no se da la contradicción o antagonismo que el partido político actor le pretende adjudicar al contenido del precepto transitorio impugnado, en razón de lo siguiente:

Del estudio integral y sistemático del artículo 49, párrafo 7, inciso a), párrafo I, con el diverso artículo décimo transitorio del caso, se arriba a la convicción de que, contrariamente a lo estimado por el partido político actor, de ninguna manera se da esa pretendida contradicción o antagonismo, habida cuenta de que por principio, no debe perderse de vista que el primer precepto contiene una norma de vigencia permanente (hasta que no sea derogada, abrogada o bien modificada), instrumentada para regir en condiciones temporales normales o naturales; en tanto que el segundo precepto, por el contrario, tiene como específica finalidad, regular una situación o circunstancia transitoria.

En efecto, no puede perderse de vista el carácter de puente de la norma de tránsito que nos ocupa, pues ésta existe con la finalidad de allanar el paso o camino de la norma antigua al texto de la nueva ley, utilizando algunos datos de la primera y también de la segunda para establecer el puente entre ambas.

Por consiguiente, resulta obvio que la técnica del legislador ordinario consistió en aprovechar parte de la ley derogada para integrar la norma transitoria que previene que el financiamiento público de los partidos políticos será fijado mediante la aplicación de algunos elementos de la norma nueva, pero teniendo a la vista los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo del instituto para 1995, de donde se infiere que lo previsto en realidad por el legislador ordinario es un dato orientador como punto de referencia para que el Consejo General del Instituto Federal Electoral determine exclusiva y específicamente para el año de 1997, los costos mínimos de campaña, actualizando los de 1995 mediante la aplicación del Indice Nacional de Precios al Consumidor que establezca el Banco de México, así como los demás factores que el propio Consejo determine, además e independientemente de la información que le suministre el consejero presidente. Consecuentemente, hay perfecta armonía, congruencia y concordancia entre las normas que se analizan y no existe vulneración ni menoscabo alguno de la facultad que la Constitución otorga al órgano supremo del Instituto Federal Electoral para determinar los montos de financiamiento a los partidos políticos para el desarrollo de sus campañas electorales.

d) Por lo que concierne a lo expuesto en el cuarto concepto de invalidez, se formulan aquí las siguientes consideraciones:

En primer término, los artículos primero y tercero transitorios del ya referido decreto por el que se reforman diversos preceptos constitucionales, de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se refieren respectivamente, a su entrada en vigor (con las excepciones que se indican en el primero de esos transitorios), y que, a más tardar el treinta y uno de octubre del año anteriormente citado, deberían estar nombrados el consejero presidente y los otros ocho nuevos consejeros electorales; ahora bien, del contexto de lo expuesto en el cuarto concepto de invalidez que aquí se analiza, se obtiene que ni se advierte la manifestación expositiva de las razones, causas o motivos, con base en las cuales se sustentare la pretendida violación de esas dos normas transitorias, ni tampoco se advierte que el contenido de tales normas guarde una particular o específica relación con la base argumentativa que expone el partido político actor en su referido cuarto concepto de invalidez.

En segundo término, no se imponen al Consejo General del Instituto Federal Electoral, para los efectos del financiamiento a que se viene haciendo alusión, bases y montos caducos, ya que unas y otros serán objeto de actualización conforme al Indice Nacional de Precios al Consumidor y a otros factores o elementos que el propio Consejo determine.

En tercer término, en lo tocante al señalamiento en el sentido de que las competencias y funciones que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señalaba al indicado Consejo General, quedaron invalidadas al ser nombrados los actuales consejeros electorales, cabe decir que de la circunstancia de que el Consejo General del mencionado instituto, anteriormente estuviese integrado de diversa forma al Consejo actualmente en funciones, y que además las atribuciones que antes tenía el aludido Consejo General conforme a la Constitución y a la ley electoral, no sean las mismas de que ahora se encuentra investido, no puede válidamente, como lo pretende el partido político actor, constituir la premisa idónea con base en la cual, sustente el argumento de que no cabe hacer una remisión para fines de cálculo de los costos a que se viene haciendo alusión, a situaciones ya acontecidas, pues al respecto, se reitera aquí de nueva cuenta, que el propio artículo 41 constitucional contempla ciertas situaciones para los precitados objetivos de ese cálculo de costos, que ya tuvieron verificativo, entre ellas, las relativas a "la duración de las campañas electorales" y "el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior", esto con referencia a los partidos políticos. Así las cosas, este concepto de invalidez también resulta infundado.

e) Finalmente, por lo que se refiere al quinto concepto de invalidez, cabe reiterar, que la norma transitoria combatida no incurre en la confusión que se le imputa, en atención a lo que en seguida se pasa a exponer:

El precepto en cita reza como sigue: "Décimo.- El financiamiento público de las actividades permanentes de los partidos políticos nacionales para 1997, será fijado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral aplicando la fracción I del inciso a) del párrafo 7 del artículo 49 de este código y tomará como base los costos mínimos de campaña aprobados por el propio Consejo para 1995." Pues bien, del precitado contenido de este numeral se obtiene naturalmente que el legislador ordinario, al hacer alusión a "el propio Consejo", estuvo en lo correcto no sólo desde un punto de vista meramente gramatical, sino también desde una perspectiva técnico-jurídica, porque es manifiesto que aun cuando la composición, organización, facultades y atribuciones del Consejo General del Instituto Federal Electoral en funciones en el año de mil novecientos noventa y cinco, haya sido diversa a la de su actual integración, no por ello puede argüirse válidamente que se trata de dos Consejos distintos, ya que su esencia jurídico-constitucional subsiste como órgano superior de decisión del indicado instituto, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades de dicho instituto, como se estatuye en el artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (mismo que en su texto, en el sentido expreso aquí señalado, con relación a los fines primordiales antes puntualizados, no ha sufrido ninguna modificación desde el año de mil novecientos noventa y cuatro, concretamente desde el mes de mayo de ese año), y por lo tanto, contrariamente a lo estimado por el partido político actor, sigue siendo el mismo Consejo al no haber variado su esencia jurídica fundamental, consistente en ser el órgano superior de dirección del multicitado Instituto Federal Electoral, y sin que sea óbice para estas consideraciones en cuanto a su unidad e identidad, el que a nivel constitucional se hayan enriquecido sus atribuciones y competencias, o bien que la forma de su integración haya sufrido cambios, porque ello no altera esa esencia básica de máximo órgano de dirección de ese instituto.

En virtud de que los conceptos de invalidez enfocados a combatir la constitucionalidad tanto del artículo 49, párrafo 7, inciso a), fracción I, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, como del artículo décimo transitorio del precitado decreto, por el que entre otros ordenamientos legales, se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del mencionado código federal electoral, han resultado infundados en base a las razones y consideraciones que al respecto han quedado vertidas, es el caso de reconocer la validez constitucional de los dos preceptos antes señalados.

En este orden de ideas, con fundamento en los artículos 41 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el sentido y alcances del artículo segundo transitorio del decreto mediante el cual se declaran reformados diversos artículos de la mencionada Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en vigor el mismo día de su publicación; y así mismo en concordancia con el diverso artículo segundo transitorio del decreto por el cual se reforman, adicionan y derogan varios numerales de distintos ordenamientos legales, entre ellos, la mencionada Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintidós de noviembre del referido año de mil novecientos noventa y seis, se resuelve:

PRIMERO.- Es procedente, pero infundada, la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido de la Revolución Democrática, por conducto del presidente nacional de dicho partido, el señor A.M.L.O..

SEGUNDO.- Se reconoce la validez constitucional de los dos preceptos legales que han quedado precisados en el penúltimo párrafo del considerando noveno de esta resolución.

N., haciéndolo por medio de oficio a la Cámara de Diputados, a la Cámara de Senadores y al presidente de la República. P. esta ejecutoria en su integridad; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de once votos de los Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.. El Ministro ponente S.M. manifestó que corregía y adicionaba las consideraciones de su proyecto en los términos por él expresados y en los sugeridos por el Ministro A.G., asentados en la versión taquigráfica.