Los efectos de la competencia local por fondos: El caso de los municipios en Chile/The Effects of the Local Competition for Funds: The Case of the Municipalities in Chile.
| Autor | Dom??nguez, Francisco Moller |
INTRODUCCI??
La competencia por fondos del gobierno central es un mecanismo de financiaci??n p??blica que surgi?? en la d??cada de 1970 en Estados Unidos y el Reino Unido influido fuertemente por la nueva gerencia p??blica y la teor??a de public choice (Ostrom, 1973; Savas, 1982). Pese a existir distintas variaciones, estas competencias comparten un mecanismo de funcionamiento relativamente sencillo, en el cual el gobierno central decide los montos, sectores y ??reas a financiar para luego realizar un llamado a participar. Enseguida, los gobiernos locales env??an sus proyectos, los cuales son evaluados (por el gobierno central o una agencia ad hoc) y con base en sus m??ritos y presupuesto disponible estos son priorizados y financiados. Detr??s de esta pol??tica subyacer??a la presunci??n de que la competencia entre municipios fomentar??a la revelaci??n de los costos reales de los proyectos locales, limitando la transferencia de recursos innecesarios y mejorando as?? la eficiencia del gasto p??blico (Niskanen, 1971).
En Chile hoy en d??a los municipios dependen, en gran medida, de este tipo de competencias por fondos, ya que sus ingresos aut??nomos no son suficientes para financiar obras de infraestructura local. Una forma de corroborar esto es por medio de la dependencia al Fondo Com??n Municipal. (1) De acuerdo con el Sistema Nacional de Informaci??n Municipal (Sinim, 2016), 77 de los 345 municipios del pa??s tienen una dependencia del Fondo de m??s de 60 por ciento de sus ingresos propios, mientras que en las 43 comunas de menos de 5000 habitantes esta dependencia es de m??s de 80 por ciento. Esta alta dependencia ilustra las dificultades que experimentan los municipios para financiar su operaci??n e invertir en obras de infraestructura.
Este mecanismo de distribuci??n ha sido implementado tambi??n en otros pa??ses de Am??rica Latina focaliz??ndose mayormente en el reparto de fondos internacionales y de cooperaci??n. El presente art??culo explora las consecuencias que han tenido entre sus protagonistas los m??s de treinta a??os de competencia por fondos locales en Chile. La literatura en este campo se concentra mayormente en las variables demogr??ficas que determinar??an la distribuci??n de los fondos con una perspectiva eminentemente vertical o top-down donde las autoridades locales ser??an despojadas de cualquier agencia (Livert y Gainza, 2017; Pi??a y Avellaneda, 2017). En estos casos la competencia como fen??meno de estudio se reducir??a a la obtenci??n o no de fondos sin considerar las consecuencias administrativas, organizacionales y motivacionales experimentadas por los funcionarios p??blicos que trabajan en la pre y postasignaci??n. Como una manera de cubrir este vac??o te??rico la presente investigaci??n comprobar?? la siguiente hip??tesis de estudio: "La competencia local por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional impactar??a negativamente en la motivaci??n de los funcionarios p??blicos involucrados y dificultar??a el cierre de brechas entre los municipios en competencia".
El art??culo comienza con una secci??n te??rica en donde se explora la relaci??n entre la nueva gerencia p??blica, las transferencias intergubernamentales y la competencia por fondos locales. Luego, se detalla la adaptaci??n de este mecanismo al caso chileno y los esfuerzos acad??micos en el ??rea. A continuaci??n, la secci??n metodol??gica presenta los mecanismos de captura de datos y selecci??n de entrevistados, as?? como la confecci??n del instrumento y tipo de an??lisis empleado. Luego, los hallazgos se describen y ordenan tem??ticamente. El art??culo finaliza con una serie de conclusiones y discusi??n de los hallazgos presentados.
DISCUCI?? TE??ICA
La nueva gerencia p??blica y la competencia intergubernamental
La nueva gerencia p??blica (NGP de ahora en adelante) surgi?? a finales de la d??cada de 1970 como una serie de reformas para enfrentar un estado que seg??n sus cr??ticos se hab??a vuelto el principal causante del d??ficit presupuestario y crisis fiscal (Haque, 2004). Enfrentados a un estado expansivo y maximalista una serie de te??ricos influidos por la teor??a de public choice fijaron su vista en el sector privado en busca de soluciones. Estas vinieron de la mano de una combinaci??n de m??todos econom??tricos para el an??lisis de pol??ticas p??blicas junto con las herramientas administrativas de la gesti??n de negocios que distintos pa??ses estuvieron dispuestos a experimentar (Hood, 1991). Pese a no contar con un listado exhaustivo de medidas existe cierta coincidencia en que las principales reformas propuestas de la NGP apuntaban a poner un ??nfasis en el control de inputs y outputs de las pol??ticas p??blicas por medio de la evaluaci??n de desempe??o. Adem??s, estas medidas propon??an la desagregaci??n de servicios en unidades b??sicas focaliz??ndose en la gesti??n de costos y el uso de mercados, competici??n y contratos para la distribuci??n de recursos e implementaci??n de servicios (Osborne, 2006).
Parte del ??xito internacional de la NGP puede explicarse mediante el apoyo institucional brindado por organismos internacionales, como la Organizaci??n para la Cooperaci??n y el Desarrollo Econ??micos (OCDE), el Foro de Cooperaci??n Econ??mica de Asia Pac??fico (APEC, por sus siglas en ingl??s), el Tratado de Libre Comercio de Am??rica del Norte (NAFTA, por sus siglas en ingl??s) y la Uni??n Europea (UE) (Haque, 2004), as?? como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el caso de Am??rica Latina (Aberbach y Christensen, 2001; Barzelay, 2003; Bryson et al., 2014; Chica y Salazar, 2016; Christensen y Lasgreid, 2005; Milanesi y Ramos, 2017; Verbeeten y Spekl??, 2015). Estas organizaciones metarregionales actuaron como catalizadores de las medidas de NGP en pa??ses en desarrollo en Asia, Am??rica Latina y ??rica con un ??xito insospechado.
La instauraci??n de la competencia en la administraci??n p??blica
Dentro de las principales medidas implementadas por la NGP estaba la competencia entre actores p??blicos y privados para el dise??o e implementaci??n de servicios p??blicos. De acuerdo con Peters y Pierre (1998: 230): "Instalar la competencia en el sector p??blico est?? en el coraz??n de la NGP, ya que sin competencia no habr??a raz??n en cambiar el sistema de gesti??n".
Muchos a??os despu??s del advenimiento de public choice, Osborne y Gaebler (1992) declararon que la administraci??n p??blica como campo de estudio estaba "anclada en el pasado" y que para incrementar su eficiencia deb??a ser m??s empresarial y menos burocr??tica. En esta transformaci??n la introducci??n de la competencia entre proveedores era clave porque "la competencia es una fuerza fundamental que no da otra opci??n a las organizaciones m??s que aumentar su productividad" (Osborne y Gaebler, 1992: 352).
Con base en lo anterior, el argumento principal para introducir la competencia por fondos ser??a su capacidad para revelar los verdaderos costos de los proyectos en competencia y mejorar la eficiencia del gasto p??blico. La l??gica subyacente era que los funcionarios p??blicos al no contar con incentivos para transparentar los costos reales de los servicios que prove??an intentar??an incesantemente aumentarlos en su propio beneficio (Niskanen, 1971). En estas circunstancias la competencia actuar??a como una estrategia efectiva para forzar a los participantes a revelar informaci??n que no desclasificar??an de otra manera (Niskanen, 1971). En la misma l??nea, la teor??a principal-agente plantea que las situaciones no competitivas incentivan el sobreaumento de costos por parte de los agentes para extraer mayores rentas. Mientas que, en competencia, los participantes, al temer no ser escogidos, transparentar??an los costos reales de producci??n de sus servicios (Lamothe, 2015: 45). Adem??s, durante competencias sucesivas, los participantes se informar??an de manera regular respecto a los est??ndares de calidad exigidos por el principal a sabiendas de que un mal desempe??o podr??a representar el fin del contrato u otorgamiento de fondos. Debido a lo anterior, la competencia mejorar??a la calidad de la oferta p??blica a un precio bajo, lo que incrementar??a la eficiencia del gasto p??blico (Domberger, 1998).
Pese a estas ventajas, el uso de la competencia en la administraci??n p??blica tambi??n ha sido sujeto de cr??ticas. Dado que los mercados p??blicos (al estar regulados) no siguen las mismas l??gicas que un modelo competitivo, es de esperar que cuenten con imperfecciones y fallas que deber??an considerarse al calcular sus beneficios (Stewart y Walsh, 1992). La literatura coincide en que el contexto institucional tiene un papel trascendental durante la evaluaci??n de propuestas y disuibuci??n de fondos. The Office of Health Economics Commission (OHE), luego de analizar la competencia por fondos en el National Health Service (NHS), concluy?? que el beneficio de instaurar competencias depend??a en mayor medida de la capacidad comparada de los proveedores locales. El contexto ser??a propicio cuando se presentan suficientes competidores interesados, evitando as?? una posible colusi??n (Krishna, 2002), o cuando las propuestas en competencia cumplen un m??nimo est??ndar de calidad (Lamothe, 2015). En t??rminos de demanda, Cooper y Menzel (2013) afirman que la competencia es un requisito necesario, mas no suficiente, para asegurar calidad, por lo que la gesti??n y la planificaci??n del gobierno desempe??ar??an un papel central en el mejoramiento de las propuestas.
Las transferencias intergubernamentales y los fondos competitivos
Las transferencias fiscales cumplen un papel preponderante como herramienta de pol??tica fiscal de una naci??n corrigiendo disparidades entre jurisdicciones que no tienen las capacidades para mantener cierto est??ndar de servicio entre sus ciudadanos. La literatura en pol??tica fiscal sugiere que las jurisdicciones est??n a cargo del gasto mas no de...
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