DESARROLLO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS EN EUROPA OCCIDENTAL [33]
1660-1930 *
(*)
Esta introducción es la del primer capítulo de la obra de Sir Ernest Barker, "The Development of Public services in Western Europe, 1660-1930" (Oxford University Press-1944); dicho primer capítulo se intitula Administration, los otros cuatro capítulos de este libro llevan por títulos los siguientes: Conscription, Taxation, Social services y Education. (N: del T.)
| Por Sir Ernest Barker (traducido por Luis J. Creel Luján - Miembro de la Barra Mexicana) |
I.-Factores y Consideraciones Generales La fecha de iniciación de la administración moderna puede fijarse en forma un tanto cuanto arbitraria aún cuando con algún fundamento, por el año de 1660. Para ese año Inglaterra ya había decidido que no seguiría el camino de un absolutismo administrativo, actuando a través del Consejo Privado del Rey y sus organizaciones auxiliares, tanto centrales como locales, sino que sería gobernado por el Rey en Parlamento, en Westminster, auxiliado -y a veces estorbado- por los justicias de paz locales. En 1661 se inició el reinado personal de Luis XIV y, durante los siguientes diez años, con la ayuda de Colbert, las instituciones heredadas del pasado se transformaron en el sistema administrativo francés que, modificado y vigorizado por Napoleón, perdura aún. En 1660, Federico Guillermo, el Gran Blector. estableció un periodo de calma y de organización para sus turbulentos dominios del norte de Alemania; y aun cuando la historia de la administración prusiana es larga y se inició aun antes de este año con la organización, por Joaquín Federico, por 1600 de un Consejo de Estado y a cuya historia iban a agregársele capítulos importantes (con Federico Guillermo I y Federico el Grande en el siglo XVIII y por Stein y sus sucesores en el XIX) podemos fijar la fecha en que se inició su progreso continuo a partir de las reformas de ese período crucial. No hay, naturalmente, una historia única del desarrollo de la administración en Europa en general, a partir de 1660. Cada país tiene su sistema propio, determinado por factores que le son peculiares. Aparte del factor de la tradición histórica, hay otros dos que merecen especial mención. Uno es el geográfico -la conformación interna de un país, en cuanto a la extensión y a las facilidades o las dificultades de las comunicaciones; la naturaleza de su posición considerada externamente, en cuanto a que se encuentre a salvo o expuesto a problemas fronterizos. Desde este punto de vista podemos decir, en cierto sentido, que la administración inglesa (la administración de un país pequeño y compacto, limitado por un mar inviolable) es sencilla comparada con la prusiana o francesa. El otro factor es el social -la naturaleza del sistema de clases respecto del que la administración debe actuar; el carácter de la clase social de donde provienen los administradores; su posición y su categoría dentro de la jerarquía social. Este es un factor de primera importancia que puede diferenciar de manera particular la administración de un país de la de otro. Pero entre las diferencias inevitables también se encuentran algunas tendencias generales. El prestigio del sistema de administración de determinado país puede provocar su imitación, más o menos consciente, por otros. Por mucho tiempo Francia fue así un modelo y como prueba de ello podemos citar la introducción por Federico el Grande de funcionarios fiscales franceses y el nombramiento por él de un francés como jefe de las aduanas y de las accisas prusianas. En época más reciente, Prusia misma y, desde 1870 Alemania, han jugado el mismo papel: la organización de ejércitos, los métodos de educación y la planificación de los servicios sociales, han tendido todos a adaptarse a los moldes alemanes. No sólo puede la influencia de una país determinado inspirar una tendencia general, un movimiento general de opinión puede conducir al mismo resultado.
El Aufklärung del siglo XVIII, con su credo de benevolencia superior a su racionalismo utilitario nivelador fueron la inspiración común de muchos gobernantes en muchos países, quienes intentaron obedecer a la filosofía constituyéndose en reyes filósofos y racionalizar la administración para obtener en ella la uniformidad general de una máquina de reloj. Rusia, frecuentemente un campo de experimentación para la doctrina, presenta un ejemplo instructivo.
El nakás de Catalina II, que trasmitió sus instrucciones a la comisión legislativa de 1767 muestra a la edad del "esclarecimiento", llevando su antorcha a los confines más lejanos de Europa. Debemos distinguir "la administración" de "el gobierno" y podremos hacer esto mejor si consideramos la relación que estos dos términos tienen con un tercero - "el Estado". El Estado es una sociedad territorial (generalmente, en nuestro tiempo, una nación territorial organizada como una asociación legal en virtud de y sujeta a una
constitución. Por ser una asociación de este tipo se rige por una ley común, y sus miembros disfrutan de los derechos y cumplen con los deberes garantizados en dicha ley. El gobierno, en el sentido amplio, es la rama de esa asociación determinante de su política que enuncia y hace cumplir, en armonía con su opinión general, la ley que debe obedecerse, los derechos que pueden disfrutarse y los deberes que deben cumplirse. En su sentido más estrecho, que es en el que lo identificamos con el ejecutivo, es el órgano especial que es responsable en definitiva, de asegurar que el sistema aceptado de leyes y de derechos y deberes, sea una realidad y no sólo una norma consagrada; en otras palabras, es el órgano que aplica la política sancionada. La administración se relaciona con el gobierno, considerado éste en su sentido más estrecho; pero también se diferencia de él. Es el conjunto de personas y corporaciones dedicadas, bajo la dirección del gobierno, a desempeñar los servicios públicos ordinarios que deben prestarse a diario, si ha de "servirse" debidamente al sistema de leyes, deberes y derechos. Todo derecho y toda obligación implica un "servicio" correspondiente; y mientras más multiplica el Estado los derechos y los deberes más multiplica los servicios necesarios que deben proporcionar sus funcionarios administrativos. De acuerdo con lo anterior, podemos decir que la administración "asegura la vida diaria del Estado y de sus subdivisiones, por medio del desempeño de los servicios públicos" requeridos por ambos.(1) Cuando la labor de la administración consiste en proporcionar los servicios ordinarios del Estado en general, es central; y desde ese punto de vista debemos considerar sus relaciones como un "servicio civil" rendido tanto al gobierno, en la acepción más estrecha hoy en día, de ejecutivo, como al cuerpo legislativo ante quien es, generalmente, responsable dicho gobierno. Cuando la administración se refiere a servicios especiales prestados a subdivisiones del Estado, es entonces local; y desde ese punto de vista debemos considerar sus relaciones tanto con la administración central y el gobierno central que la respalda, como con los organismos locales electos, con los que, generalmente, se encuentra asociada. (En algunos países, como en Francia, es más importante la relación de la administración local con la central; en otros países, como en Inglaterra, la importancia radica en su relación con los organismos locales electos; y por último, en otros como en Prusia, ha habido un intento de relacionar la administración local tanto con el centro como con los organismos locales electos, en una especie de balanza triple). En lo tocante a la administración central y a la local, se presenta una nueva cuestión, que afecta sus relaciones con la judicatura y con sus tribunales. ¿Se encuentran sus actos sujetos a la competencia de los Tribunales comunes y, sometidos al procedimiento del Derecho común o civil, o corresponde su conocimiento a tribunales administrativos especiales, quienes aplican un Derecho administrativo especial? Inglaterra responde de un modo; Francia y Prusia, de otro. Todos estos conceptos corresponden al siglo veinte. Cuando nos remontamos a 1660, tenemos que prescindir de ellos y pensar en otros términos. No se considera al Estado como una asociación legal, unida por un conjunto común de derechos y obligaciones que hacen necesaria la prestación de servicios públicos. Más bien se le considera desde varios puntos de vista diferentes, herencia de un largo pasado, que nos presenta un cuadro borroso, aunque viviente. Si nos colocamos en el Continente Europeo y, especialmente en Francia, podremos tratar de resumir los rasgos salientes de este cuadro, en tres proposiciones.(1) El Estado es una Familia. "La Familia", ha dicho Bodin, "es la verdadera causa y origen de toda Comunidad". La idea de la Familia influye sobre todo el plan general político. El Rey de Francia gobierna por medio de una especie de
conseil de famille análogo al de cualquiera familia francesa, en que la reina madre y los príncipes de la sangre naturalmente tendrán cabida. Los funcionarios gubernamentales y los servidores de la familia real desempeñan funciones análogas y en conflicto las de unas con las de otras: especialmente, los gastos del gobierno y los gastos de la casa real se confunden, y no existe distinción clara entre los ingresos de la familia del "padre de su pueblo" y los del Estado.(2) El Estado equivale a la Propiedad o, al menos, el gobierno del Estado, equivale a la propiedad. Loyseau, jurista francés de principios del siglo diecisiete, considera al rey como "propietario" de la soberanía, a título de prescripción, por la posesión de esa soberanía por largo plazo. El asunto va aún más allá: el rey puede poseer de hecho una gran parte del territorio de un Estado; y Federico Guillermo I de Prusia, en las postrimerías de su reinado (1740), obtuvo de sus dominios reales poco menos que la misma suma que obtuvo por medio de los impuestos públicos. El concepto de la propiedad...
