Democratizacion y rendicion de cuentas: El caso de la revision de las cuentas publicas municipales en Sonora.
| Autor | Pineda Pablos, Nicolás |
INTRODUCCIÓN
Un vez que se ha establecido un régimen de elecciones libres y competidas, los regímenes que se encuentran en proceso de democratización, como México, enfrentan el reto de establecer y hacer efectivo un sistema de rendición de cuentas de tipo democrático. Trabajos como los de Cornelius (1999), Cansino (2000) y Aziz Nassif (2003) subrayan el hecho de que la democratización mexicana no se agota en las elecciones, sino que enfrenta el reto de consolidarse en el ámbito local y, sobre todo, de modificar y superar añejos vicios y tradiciones heredados de la forma autoritaria de gobierno. Este trabajo busca bordar en esta línea de pensamiento.
Entre las cuestiones que presenta el reto de la fiscalización y la rendición de cuentas están: ¿cómo hacer que los gobernantes cumplan en el gobierno los mandatos del electorado y los compromisos establecidos previamente? ¿Cuáles son los mecanismos e instrumentos para llamar a cuentas a los gobernantes? ¿Cuándo los documentos e informes del gobierno sirven para la rendición de cuentas y cuándo son meros rituales o retórica gubernamental?
Este trabajo busca hacer una aproximación al tema de la rendición de cuentas a través de la revisión que hace la legislatura de las cuentas de los gobiernos. Más específicamente, el trabajo estudia el caso de la revisión de las cuentas públicas que hace el órgano técnico del congreso del estado de Sonora de las cuentas públicas de seis municipios urbanos del estado de Sonora, que son San Luis Río Colorado, Nogales, Hermosillo, Guaymas, Cajeme y Navojoa. El trabajo tiene dos propósitos principales: uno es analizar el marco normativo de la cuenta pública en Sonora desde el punto de vista de la transparencia y el acceso a la información, y el segundo, hacer una revisión somera y exploratoria de los dictámenes que se emiten sobre las cuentas públicas.
Una advertencia previa es que éste no es un estudio hecho desde la técnica jurídica, sino desde el punto de vista de la teoría política de la democracia, que pretende revisar y analizar el sentido, la congruencia y la pertinencia de las cuentas públicas como instrumento de rendición de cuentas en un contexto de transición democrática.
VISIÓN NEOINSTITUCIONALISTA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS
Para March y Olsen (1995, 141), las cuentas que rinden los gobernantes en una democracia no se reducen sólo a las operaciones aritméticas de los ingresos y gastos realizados, sino que constituyen principalmente una propuesta de construcción de la interpretación y explicación de la realidad política. Se trata, por lo tanto, de un proceso de construcción de la realidad donde la interpretación de ésta no se impone de manera vertical desde arriba, sino que la propuesta del gobernante es revisada, observada y calificada por otros actores independientes que no necesariamente detentan los mismos intereses ni los mismos valores. Con mucha frecuencia, la visión resultante de este proceso de interacción y negociación de la realidad entre los actores políticos no está libre de conflictos ni exenta de revisiones y reconstrucciones; de hecho, la historia política registra múltiples ciclos de revisión y reinterpretación antes de establecer un juicio general sobre algún gobierno.
La interpretación de la realidad que resulta del proceso de rendición de cuentas puede seguir dos tipos de lógicas: la lógica de la buena práctica o la lógica de lo correcto. La lógica de la buena práctica es la lógica de la acción inteligente que produce buenos resultados; es la lógica de la eficacia, la eficiencia y la efectividad. La lógica de lo correcto, por otra parte, es la lógica de la legalidad, el ajuste a los métodos y las normas colectivas prevalecientes, el seguimiento de las reglas y la justificación. La tarea y el reto es hacer que ambas lógicas coincidan; es decir, que lo que se ajusta a la norma sea, al mismo tiempo, lo que produce resultados y soluciona problemas. De otro modo, tenemos acciones correctas y legales pero ineficaces, o bien, acciones eficaces pero ilegales e inaceptables. Otra manera de ver este problema es como la búsqueda del equilibrio y la reconciliación entre el discurso y la acción, entre lo que se dice y lo que se hace. Se requiere un balance entre la deliberación interminable que nunca se traduce en acción y la acción irreflexiva que no se pregunta por qué ni para qué se hacen las cosas. De acuerdo con este enfoque, entre las tareas del gobierno, la legislatura es vista como un espacio de deliberación y debate, mientras que la burocracia es una instancia de acción e implementación. El reto de las democracias en consolidación, como la de México y la de la mayoría de las naciones latinoamericanas, es desarrollar un orden político que equilibre los dos momentos y las dos maneras de abordar la realidad y, en esta tarea, es primordial desarrollar mecanismos e instituciones adecuadas de rendición de cuentas, así como de deliberación y juicio de las acciones y resultados de gobierno. Obviamente, esto que se ve claro en el ámbito teórico resulta bastante complicado de llevar a la práctica y a menudo requiere un tiempo y recursos que los gobiernos no se sienten inclinados a invertir. Además, habrá que aclarar que estas instituciones no se imponen verticalmente ni se desarrollan de un día para otro, sino que son resultado de un largo proceso de desarrollo y aprendizaje social. Un propósito de este trabajo es precisamente hacer una aproximación del desarrollo de la rendición y calificación de cuentas públicas en un área muy particular del gobierno, como son los gobiernos locales, y en un asunto clave, como lo es la rendición de cuentas sobre el ejercicio del presupuesto y la ejecución de los objetivos y programas.
La ideología prevaleciente para la determinación de lo correcto y de la buena práctica, independientemente de las corrientes de pensamiento posmoderno, es un compromiso con la racionalidad; esto implica la creencia de que la acción se mejora con la previsión y la evaluación de sus consecuencias; pero, por otra parte, la justificación y la interpretación de dichas acciones a menudo están relacionadas con una variedad de sistemas normativos que no se fundamentan en lo racional, incluidos los sistemas tradicionales inmersos en la costumbre, la tradición, la religión o la pasión, que pueden tergiversar, sesgar e impedir la interpretación racional de las acciones de gobierno. Por ello, la amenaza que se cierne sobre el proceso de rendición de cuentas de tipo democrático es que la interpretación de la realidad política dependa de criterios no racionales, de cuentas pervertidas o de una opinión pública mal informada que distorsione, traicione y deforme la confianza en los procesos democráticos. Según el enfoque neoinstitucionalista, la defensa de la democracia contra estas amenazas no es la cerrazón en gabinetes técnicos de expertos que imponen verticalmente sus decisiones y propuestas, sino la apertura institucional al discurso, la deliberación y la asociación entre ciudadanos libres e iguales que conforman una comunidad de argumentación que debate y discute las acciones posibles.
La calidad de la vida política depende, por tanto, de que las cuentas que presentan aquellos en quienes se ha depositado la autoridad pública contribuyan al mejoramiento de la vida colectiva. La inteligencia política del Estado depende del desarrollo de instituciones capaces de generar y usar cuentas que conduzcan hacia una acción colectiva sabia. En otras palabras, depende del desarrollo de una institución adecuada para la rendición, calificación y sanción de las cuentas públicas. La rendición de cuentas tiende, por consiguiente, a modificar tanto el comportamiento como la manera en la que las autoridades justifican su comportamiento. No se gobierna igual cuando se gobierna de manera autárquica que cuando se tiene que rendir cuentas. Pero además, cuando dicha calificación y sanción están bien orientadas suelen contribuir significativamente al mejoramiento y efectividad de la acción pública.
Las bases para poner en práctica la rendición de cuentas son la información y las sanciones (March y Olsen, 1995, 162). Los gobernantes sólo pueden ser llamados a cuentas cuando existe una base de publicidad, transparencia y escrutinio crítico para una ciudadanía informada y vigilante. Estas características se concretan cuando existe una estructura institucional que no se limita a la revisión de un solo fiscalizador oficial, sino que permite, además, la operación efectiva de varios y diversos auditores independientes. De este modo, la función fiscalizadora es realizada formalmente por las legislaturas, pero también por la prensa libre, organizaciones civiles, académicos, analistas políticos y la interacción de diversos actores de la esfera pública.
Por otra parte, la otra base de la rendición de cuentas son las sanciones. Esto implica que la información desfavorable conduce a la imposición de castigos a los actores políticos. Pero el problema de las sanciones es que hacen que los funcionarios no sólo traten de conducirse apropiadamente, sino que, puesto que saben que la información desfavorable puede acarrearles castigos, también podrían tratar de restringir el flujo de información que pueda comprometerlos. Esta situación imprime un sesgo de origen a toda la información producida por los órganos gubernamentales. Por otro lado, si no hay sanciones, la rendición de cuentas puede fácilmente convertirse en un mero ritual político sin consecuencias y en una simulación. Por ello, es muy antigua la preocupación de los ciudadanos por imponer sanciones efectivas a los gobernantes, y el proceso de rendición y calificación de las cuentas públicas implica necesariamente una tensión entre el interés ciudadano general y el interés particular de los gobernantes y funcionarios públicos de no ser calificados negativamente. Pero también la calificación e imposición de sanciones se complica en la misma medida del tamaño y diversidad de las tareas y...
Para continuar leyendo
Solicita tu pruebaCOPYRIGHT GALE, Cengage Learning. All rights reserved.
