Los Créditos por Capitales Constitutivos en el Régimen de la Industria de la Construcción
POR GUSTAVO SANCHEZ VARGAS
SUMARIO: 1.-Antecedentes. 2.-Necesidad de una reglamentación especializada para el aseguramiento de los trabajadores temporales y eventuales de la industria de la construcción. 3.-Sistema para la aplicación de capitales constitutivos, seguido por el Instructivo de 1963. 4.-Régimen vigente para la determinación de créditos por capitales constitutivos. 5.-Resoluciones de los Tribunales y jurisprudencia. 6.-Conclusiones.
El Instructivo de Operación para el aseguramiento de los trabajadores de la Industria de la Construcción, aprobado por el Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, en acuerdo No. 245-430 de fecha 26 de mayo de 1969 y que entró en vigor el 28 de junio del mismo año, constituye un sistema específico de protección para los asegurados de esa rama industrial y contiene correlativamente, importantes disposiciones referidas al fincamiento de capitales constitutivos, para los patrones omisos en el cumplimiento de sus obligaciones. Al emprender el estudio de su reglamentación sobre esta materia, es menester considerar de manera sucinta sus antecedentes y la necesidad para la integración del propio régimen.
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Antecedentes: La reglamentación de que se trata, tiene por antecedentes inmediatos los siguientes:
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La Ley del Seguro Social, de 31 de diciembre de 1942 disponía que el Poder Ejecutivo Federal, previo estudio y dictamen del Instituto determinaría las modalidades y la fecha para organizar el aseguramiento, entre otras categorías de trabajadores, de los temporales y eventuales (art. 6).
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Por decreto de 30 de diciembre de 1959, que modificó a la Ley citada, se enunció la implantación de un reglamento para hacer extensivo el Seguro Social a los trabajadores de referencia (art. 2o. transitorio).
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El 24 de junio de 1960 se expidió el Reglamento del Seguro Obligatorio de los trabajadores Temporales y Eventuales Urbanos, en cumplimiento del artículo 6o. de la Ley.
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El instructivo para la aplicación del reglamento referido, del mismo año, señaló que, para su aplicación a los patrones y trabajadores de la industria de la construcción el Instituto expediría un instructivo especial, en el que se considerarían las características de esa industria (Capítulo IV, párrafo segundo).
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La Subdirección General Médica, dio a conocer en agosto del año mencionado, un conjunto de instrucciones bajo la denominación de "Organización de los Servicios Médicos que se impartirán en el Distrito Federal y en las Delegaciones Foráneas a los trabajadores temporales y eventuales urbanos y a sus beneficiarios", para establecer las bases generales de la atención en las unidades médicas, a los asegurados que acreditaran su derecho mediante los avisos de trabajo previstos en el Reglamento mencionado.
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También en el año de 1960, entró en vigencia el "Instructivo para la Aplicación del Reglamento del Seguro Obligatorio de los Trabajadores Temporales y Eventuales Urbanos de la Industria de la Construcción", en el que se consideró que para ser sujeto de aseguramiento, debían cumplirse los mismos plazos que señala el artículo 3o. del Reglamento en cita (numerales III y IV). Se previno que tratándose de trabajadores que ya hubieren sido inscritos en el régimen de temporales y eventuales, el ingreso con cargo al nuevo patrón, se consideraría comunicado al Instituto, mediante la entrega a éste dentro de los tres días siguientes a la terminación de la semana, de una copia de la lista de raya, en la que debería anotarse la fecha de ingreso del trabajador (Apartado V de la Afiliación, párrafo segundo incisos "b" y "c" del Instructivo citado). Esta última disposición es el punto de partida para la trascendencia de las listas de raya en el régimen especializado y por ende, su relación con los créditos por capitales constitutivos.
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El "Instructivo de Operación del Seguro Obligatorio para los Trabajadores Temporales y Eventuales Urbanos de la Industria de la Construcción", aprobado por acuerdo número 117063 del Consejo Técnico, de 12 de agosto de 1963, contiene una serie de reglas que se dictaron de común acuerdo entre el Instituto y la Cámara de la Construcción y como adelante se refiere, ha dado singular relieve a las listas de raya en relación con dichos créditos.
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Necesidad de una Reglamentación Especializada para el Aseguramiento de los Trabajadores Temporales y Eventuales de la Industria de la Construcción. El planteamiento para configurar un régimen de protección específica para los trabajadores de que se trata, se ha fundamentado no sólo en la convicción generalizada de dar amplitud al aseguramiento obligatorio, de modo gradual y paulatino, a fin de que nuevos sectores de población estén amparados por los beneficios y técnicas de garantía contra las consecuencias deficitarias y sociales de los riesgos y contingencias. También, en particular, porque la actividad del trabajo en la construcción ofrece una característica de intermitencia peculiar y paralela a la ejecución de las obras. Tal característica ofrece varios aspectos. Desde el punto de vista del trabajador se requiere la inmediata y eficaz protección al través del aseguramiento. Pero, sus cotizaciones no alcanzan a mantenerse en forma constante o bien, con cierta regularidad y, por ende, la frecuencia de su interrupción redundaría en el menoscabo del ejercicio de las prestaciones. Por otra parte, la incidencia de altas y bajas de los trabajadores y de otras modalidades, propias de sus labores, requiere de un sistema con mayor agilidad, simplificación y fluidez que permitan captar a la institución aseguradora los movimientos de afiliación respectivos. Finalmente, al patrón, proporcionarle los medios idóneos que faciliten el cumplimiento de sus obligaciones.
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Sistema para la Aplicación de Capitales Constitutivos, seguido por el instructivo de 1963. El Instructivo eliminó los plazos que establece el Reglamento mencionado, para que el trabajador eventual o temporal de la construcción pueda ser sujeto del Seguro Social (párrafo 4 del Instructivo derogado) y estableció el registro directo del propio trabajador en el Instituto, a fin de producir efectos la protección del régimen a partir de la iniciación de sus servicios (numerales 3 y 4).
Por lo que hace a los créditos por capitales constitutivos de que se trata, los cuales han sido el punto de partida para las controversias motivadas por la aplicación de dicho Instructivo, se previeron tres hipótesis:
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Que en los casos de accidentes de trabajadores y enfermedades profesionales, ocurridos a los trabajadores, éstos no estuvieren registrados en el Seguro Social (párrafo 17, relacionado con el 4 del Instruc.).
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Que hubieren laborado en la semana en que acaeció el siniestro sin haber figurado en la correspondiente lista de raya (párrafo 17, Instruc.).
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Cuando dicha lista fue presentada con posterioridad al término previsto (párrafo 17 relacionado con los numerales 4 y 12, Instruc.).
Los tres supuestos corresponden a las disposiciones del art. 48, primer párrafo, de la Ley abrogada. Por lo que hace al segundo y tercero, son consecuencia de la extensión dada a las listas de raya a fin de servir de documentos para la afiliación masiva de los trabajadores. En lo que concierne a la segunda hipótesis, esto es, la de que el patrón hubiere contratado a un trabajador con registro anterior en el Instituto, sin que mediare de su parte el haberse acogido al Reglamento citado con exclusión del Instructivo, desde luego que el criterio que se siguió fue el de que, por incurrir en la omisión de la inscripción procedía la aplicación de la primera regla del art. 48 mencionado. En efecto, el trabajador al registrarse directamente en el Instituto, sólo ejecutaba un acto de preafiliación o de registro incompleto y el patrón, por medio de la lista de raya semanaria perfeccionaba la afiliación del propio trabajador, esto es, que al registro individual por sí, en el Instituto, del aspirante a prestar servicios con un patrón de la industria de la construcción, se le consideraba un acto incompleto pues aún faltaba establecerse el nexo laboral entre obrero y patrón, que le diera la condición de sujeto de aseguramiento, como lo exigía el art. 4o., frac. I de la Ley abrogada y que, con las listas de raya, el Instituto quedaba informado de la existencia de dicha relación de trabajo y de los demás datos contenidos en la documentación indicada, lo cual completaba o perfeccionaba el registro preafiliativo con el aseguramiento pleno del trabajador.
La tercera hipótesis referida, esto es, la presentación extemporánea de la lista de raya en que figuraba el trabajador que sufrió el riesgo profesional, como causal del crédito por el capital constitutivo correspondiente, fue una derivación de los efectos atribuidos a las listas de raya en su aspecto informativo de los movimientos de afiliación de los trabajadores. Se trataba de la aplicación del art. 48 referido, en relación con los párrafos 12 y 17 del Instructivo.
Respecto a los efectos de la presentación de las listas de raya, con el acuerdo número 177213 de fecha 14 de noviembre de 1966, del cuerpo colegiado que se menciona, se han precisado las situaciones de que se trata en el mismo, que se transcribe:
"Es criterio del H. Consejo Técnico que en los casos de la industria de la construcción y por lo que respecta a sus trabajadores eventuales, el no proporcionar las listas de raya en el lapso de tres chas que señala el inciso "B" del artículo 1o. del capítulo V, del Instructivo para la aplicación del Seguro Obligatorio de los Trabajadores Temporales y Eventuales Urbanos, en tal caso amerita una sanción administrativa; pero no es causa para la determinación del cobro del capital constitutivo ya que el trabajador estaba inscrito con anterioridad al accidente de trabajo, por la quejosa, pero debe presentarse la lista de raya de la semana anterior del accidente exhibida...
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