Un Congreso disfuncional
| Autor | Luis Carlos Ugalde |
En la actual legislatura, el Congreso mexicano ha fortalecido su voz y su autonomía, ha enfrentado y restringido la actuación del Ejecutivo, y ha aprobado diversas leyes de beneficio para el país. De manera simultánea, ha detenido la aprobación de varias reformas estructurales urgentes, ha aprobado otras con enmiendas que han resultado peores que la realidad que trataban de mejorar (reforma fiscal), ha carecido de la visión y voluntad para reinventarse a sí mismo y modificar su estructura interna, y se ha mantenido como una institución opaca y alejada del escrutinio público -aunque es preciso reconocer que en meses recientes ha habido avances importantes del Senado, así como de algunos partidos en la Cámara de Diputados, entre ellos el PAN y el Partido Verde, para transparentar sus gastos.
Durante estos dos años, "pegarle al Congreso" se ha convertido en un deporte nacional y ello ha limitado la calidad de los juicios y evaluaciones sobre su desempeño. Si algo sale mal, fue el Congreso. Si no hay reforma eléctrica, es el Congreso. Si la democracia no funciona, es por el Congreso. El juicio ciudadano es avasallador. Dos encuestas recientes elaboradas por el Grupo de Economistas y Asociados (GEA) y la Secretaría de Gobernación, muestran que el Congreso, la policía y los partidos son las instituciones más desprestigiadas del país.
Para evaluar de manera equilibrada y global el desempeño del Congreso mexicano, es preciso discutir qué significa "desempeño legislativo", cómo se mide ese concepto, y finalmente ofrecer un balance, a dos años del inicio de la actual legislatura.
El desempeño
El "desempeño legislativo" es un concepto que sirve para evaluar si los poderes legislativos cumplen su función política y representativa. Sin embargo, carece como tal de una definición y de consenso sobre los criterios para medirlo. ¿Qué debe medirse: la representación política o la eficacia para hacer leyes? ¿La disciplina partidista o el voto de conciencia? ¿Ser responsivos a las demandas de los votantes o legislar en nombre de la técnica y de la racionalidad económica?
Con frecuencia, el desempeño legislativo se ha medido a través de la llamada "productividad legislativa" -cuántas iniciativas se aprueban con respecto al total de iniciativas presentadas. Bajo ese criterio, la 58 Legislatura ha sido más productiva que la anterior. De acuerdo con un estudio de Jeffrey Weldon (Reforma, 14 abril 2002), la tasa de aprobación de la actual Cámara de Diputados hasta el 4 de abril pasado era de 23.4 por ciento -considerando todas las iniciativas presentadas por el propio Congreso, el Ejecutivo y las legislaturas estatales, tasa ligeramente mayor al 21 por ciento para el mismo periodo de la anterior legislatura, pero mucho menor que la tasa de 62 por ciento observada en el trienio 1991-94, por ejemplo, o la de 45 por ciento en la legislatura 1994-97 (Ver cuadro 1).
Sin embargo, la información anterior proporciona una lectura muy parcial del desempeño legislativo por diversas razones. Primero, porque no considera la calidad de la legislación aprobada -lo mismo cuenta una buena que una mala...
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