Conferencia del Licenciado Ernesto Flores Savala, Dictada en la Barra de Abogados el 11 de Marzo de 1959, con el Título 'La Constitución y la Política Fiscal'
Debo agradecer a la Barra de Abogados y al ilustre y nacional Colegio de Abogados, el honor que me han conferido para hablar ante ustedes sobre el tema "La Constitución y la Política Fiscal".
No tiene objeto ante un público integrado por juristas, señalar otro concepto de la Constitución que el de ser la ley fundamental de la República y cuyos preceptos, por lo mismo, deben ser respetados por todos los poderes federales y locales, en el desarrollo de la actividad legislativa, administrativa y jurisdiccional del Estado. Sí, en cambio, se debe señalar qué es lo que debe entenderse por política fiscal. Y por ello entendemos la idea, el propósito, la finalidad que el Estado persigue en el manejo de su actividad impositiva.
Cuatro instrumentos de gran fuerza económica tiene el Estado en sus manos, éstos son: los impuestos, el crédito, la moneda y el presupuesto. La utilización de estos instrumentos depende de la posición política que adopte el Estado. En un Estado liberal individualista, que siguiera el pensamiento dominante en la primera parte del siglo XIX, no se deben utilizar esos instrumentos en forma alguna que signifique interferir en la actividad privada.
Debe, de acuerdo con este criterio, limitarse a obtener los ingresos necesarios para cubrir su presupuesto, debe aplicarlos en aquellas obras que no interesen o que no pueda realizar la iniciativa privada, debe dejar en libertad para que el crédito se desarrolle en la medida en que lo requiera la actividad económica de los individuos, y debe proveer de la moneda necesaria para la realización de esta actividad. Cualquiera otra cosa que el Estado haga significa apartarse del criterio liberal que corresponde al principio político del Estado gendarme.
Dentro de esta tesis, los impuestos no pueden perseguir finalidad diversa de la de producir ingresos. Esto no significa que el impuesto no produzca efectos. Inevitablemente los produce; es como arrojar una piedra sobre el espejo de un lago; no es posible evitar que después del golpe se rompa la superficie en ondas concéntricas y que se destruya la quietud del agua. Al caer el impuesto en un medio económico cualquiera, produce una serie de efectos, rompe la curva de la oferta y la demanda de determinado tipo de artículos, para crear curvas diversas en aquéllos que son requeridos por el Estado; disminuye la capacidad de compra de determinado grupo de individuos y aumenta la de otros; y así podríamos seguir enumerando las consecuencias posibles de la creación de un impuesto. Y cuando decirnos que se establece con el único propósito de obtener dinero, queremos decir que el legislador no quiso tomar en cuenta ninguno de los efectos inevitables del gravamen y se concretó a considerar su rendimiento.
Sin embargo, en ninguna época de la historia el Estado ha sido estrictamente liberal. En ningún momento ha permanecido ajeno a la actividad del particular y nunca se ha abstenido totalmente de una intervención. Menos podría hacerlo cuando el desarrollo del industrialismo y la aparición del gran capitalismo, creó una clase social cuya situación de escasez económica contrastaba sensiblemente con otra que acumulaba riquezas sin cuento, riqueza que le daba poder y fuerza suficiente para someter a su voluntad a los más débiles. Era inevitable que el Estado interviniera en forma cada vez más apremiante para romper ese desequilibrio y arrojar su autoridad y su poder para nivelar el platillo de la balanza que señalaba la desventajosa situación de los débiles. Por eso surge la legislación del trabajo, protectora del obrero; los seguros sociales y los grandes servicios públicos; las empresas descentralizadas y las de participación estatal, y el crecimiento gigantesco de la maquinaria del Estado.
Y dentro de esta nueva postura ideológica, el Estado tiene que utilizar en la realización de los fines que se ha trazado, la enorme fuerza de sus instrumentos económicos y especialmente la del impuesto. El legislador empezó a considerar los efectos de los impuestos y a buscarlos deliberadamente. Conoció el significado de los impuestos directos y de sus efectos y de cómo los indirectos van a afectar principalmente a los que tienen menos capacidad económica. Y la utilización o no utilización de los efectos de los impuestos y la determinación de qué efectos son los que se buscan, es lo que constituye en esencia la política fiscal.
Pero esta política, como toda actividad del Estado, se debe mover dentro del marco del Derecho y con mayor razón tratándose de la actividad impositiva, porque teniendo en sí misma una fuerza enorme que puede destruir o obstruccionar cualquier actividad, es indispensable que se encuentre ligada por los lazos de la ley, porque eso es en último análisis lo que se busca en los Estados de Derecho: encadenar al omnipotente monstruo del Estado con las ataduras de los principios jurídicos.
Por eso decimos que los principios de la política fiscal deben sujetarse a las normas constitucionales.
¿Pero cuál es el principio fundamental que rige la actividad financiera del Estado?
Este principio se encuentra en la fórmula contenida en la fracción IV del artículo 31, que establece la obligación de todos los mexicanos de contribuir a los gastos públicos de la Federación, de los Estados y de los Municipios, de la manera proporcional y equitativa que establezcan las leyes. Y cuando la Constitución exige la obligación de contribuir de manera proporcional y equitativa, está estableciendo el máximo principio de toda actividad tributaria: el de la justicia en la imposición.
Los teóricos del liberalismo y principalmente Adam Smith, establecieron una serie de principios a los cuales debía sujetarse la actividad impositiva estatal. Y el más importante de estos principios es el de la justicia. Prácticamente los demás que señaló la pluma magistral de Adam Smith, tan justamente llamado el Padre de la Economía, como son el de la certidumbre, el de la economía y el de la comodidad, no son sino complementarios del principio esencial de la justicia. Y así lo repite también Adolfo Wagner, que divide en nueve los principios esenciales de la imposición, pero de los cuales puede lógicamente considerarse que los demás, son complementarios o procedimientos para realizar el de la justicia. Y los socialistas que aspiran a una repartición equitativa de la riqueza, no pueden dejar de reconocer la necesidad imprescindible de la justicia en la imposición.
Es natural que un concepto como el de la justicia, cambie de una época a otra, de un país a otro y aun de un pensador a otro. Pero los que consideraban la necesidad de que las cuotas de los impuestos fueran proporcionales, tenían la misma aspiración de igualdad en la repartición de la carga tributaria, que los que sostenían que las cuotas debían ser progresivas con exenciones para los mínimos de existencia.
¿Pero cuál es el contenido del principio constitucional de Justicia? Para que la justicia impositiva tenga existencia, es necesario que se realicen dos principios; que son el de la generalidad y el de la uniformidad.
El de la generalidad exige que todos los que tengan capacidad contributiva paguen algún impuesto. El concepto de la capacidad contributiva ha sido también variable: hay casos en los cuales se considera que todo individuo que tiene un ingreso, cualquiera que sea su cuantía tiene una capacidad contributiva. Esto explica los impuestos proporcionales o los progresivos sin exenciones de base. En otros casos se considera que la capacidad contributiva empieza cuando se han cubierto las necesidades esenciales del hombre, y se reconoce así la justificación para las exenciones de los mínimos de existencia.
El mínimo de existencia, como su nombre lo indica es la cantidad más baja indispensable para que un hombre pueda subsistir. Encima de ella empieza la capacidad de contribuir. Pero cualquiera que sea el concepto de la capacidad contributiva y una vez que esté definido, debe reconocerse la obligación de todo aquel que tenga esta capacidad de pagar algún impuesto. Si alguien que tenga capacidad escapa a la acción de los gravámenes se habrá cometido injusticia contra todos los demás, porque se habrá creado para uno, una situación de privilegio que debe ser evitada.
El segundo principio para lograr la justicia es el de la uniformidad. Quizá es más difícil precisar este concepto que el anterior porque no puede hablarse de una uniformidad aritmética; decir, por ejemplo, que todo individuo pague 5 ó 10, sería cometer grave injusticia. Para determinar la uniformidad deben considerarse dos elementos: uno es un elemento objetivo, que es la capacidad...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba