Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXI, Enero de 2005, 907 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2005 |
| Fecha | 01 Enero 2005 |
| Número de resolución | 2a./J. 111/2007 |
| Número de registro | 20335 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente del M.J. de J.G.P..
En la presente controversia constitucional, E.P.I., quien se ostentó como presidente del Municipio de Ojocaliente, Estado de Zacatecas, impugnó la aprobación, por parte de la Quincuagésima Legislatura del Estado de Zacatecas, del dictamen emitido el veintisiete de diciembre de dos mil dos, mediante el cual aprobó la imposición de una sanción consistente en la suspensión de sus funciones por treinta días como presidente municipal, así como una multa de cien salarios mínimos.
A juicio de la mayoría de los señores Ministros que integran el Tribunal Pleno, esta controversia debe sobreseerse por falta de interés legítimo del Municipio, en tanto que la separación del cargo del presidente municipal no es definitiva, esto es, la sanción, resultado del procedimiento de atribución de responsabilidad administrativa, no tiene un efecto permanente y, por tanto, no mutila de manera significativa el periodo por el cual el funcionario fue electo popularmente.
Considero que es correcto sostener que la presente controversia constitucional debió sobreseerse por falta de interés legítimo del Municipio de Ojocaliente para impugnar la resolución por la cual se le impuso una sanción al presidente municipal, pero bajo diversas consideraciones, sustentadas básicamente en el principio de la despersonalización de los órganos públicos y su desvinculación con respecto de sus titulares. Me explico a continuación.
El Estado, como cualesquier otra persona moral, requiere de seres individualizados, de personas físicas para la exteriorización de su voluntad. Los órganos en los cuales se deposita el poder del Estado son ocupados por ciertos titulares en quienes recae la tarea de asumir las atribuciones que competen a dicho órgano y realizar cada una de esas funciones. Pero la personalidad de los titulares nunca se confunde con la persona moral del Estado, al igual que sucede en el caso de cualquier otra persona moral de derecho privado, en la cual no puede confundirse la personalidad de los consejeros o de los accionistas con la personalidad jurídica de la persona moral.
La doctrina sostiene que no es posible desconocer que el órgano es una unidad abstracta, una esfera de competencia que depende directamente de la ley que lo crea y que el titular de ese órgano es un individuo que puede variar sin que se evite o afecte la continuidad del órgano y que tiene, además de la voluntad que dentro de esa esfera de competencia representa al Estado, una voluntad propia dirigida hacia la satisfacción de sus intereses personales. Por tanto, no se puede confundir al órgano con su titular, y entender que el interés del órgano se confunde con el interés del titular del mismo, máxime cuando el órgano es un cuerpo colegiado y no unipersonal.
De los antecedentes que informan al presente asunto, se advierte que la Legislatura Local no puso en tela de juicio la responsabilidad del órgano en cuestión, sino que única y exclusivamente analiza la responsabilidad de uno de los titulares del órgano. He localizado el fundamento de la facultad de la legislatura para imponer la sanción de mérito, que consiste en el artículo 65, fracción XXVI, de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, el cual dispone lo siguiente:
"Artículo 65. ...
"XXVI. Declarar la suspensión o desaparición de Ayuntamientos; suspender o revocar el mandato de alguno o alguno de sus miembros; designar un Consejo Municipal para que concluya el periodo respectivo; convocar a elecciones extraordinarias para integrar Ayuntamiento sustituto."
De lo anterior se advierte que en el procedimiento de suspensión que nos ocupa, no se discute si el Municipio cumple o no debidamente con sus funciones, sino que se debate si alguno de sus integrantes, con nombre y apellido, afecta o no el interés público del Estado de Zacatecas.
En efecto, la responsabilidad que se determina con una resolución de contenido materialmente administrativo, sólo afecta a la persona física objeto del mismo. Como cualquier sanción, ésta no trasciende de la persona del sancionado, permanece en él y le afecta sólo a él. Es él quien será destituido de su cargo y es él quien deberá cubrir la sanción económica que se le impuso. En ningún momento se actualiza una afectación al Municipio de Ojocaliente, como órgano o poder. Se actualiza una afectación al integrante (titular) suspendido, pero la suspensión de un integrante no es sino consecuencia de una consideración formulada por parte de la Legislatura Local, en la cual se determinó que esa persona era indigna de ejercer ese cargo, aunque sea de manera temporal. La sanción, como se ha hecho notar, permanece en él y no afecta al Ayuntamiento en su esfera jurídica.
Así las cosas, el Municipio de Ojocaliente de ninguna manera puede hacer valer que la resolución dictada en el procedimiento administrativo, en el cual se resolvió la suspensión del cargo de uno de sus integrantes, le genera un perjuicio y, en consecuencia, que cuente con un interés legítimo para acudir a la controversia constitucional, porque el legislador local no invade su esfera de competencias sino sólo está actuando con base en un mandato constitucional.
Aquí es preciso retomar los argumentos esgrimidos por esta Suprema Corte, cuando en 1869 se pretendió enjuiciar políticamente a siete de sus Ministros por haber votado en determinado sentido en la apelación que interpuso el Juez de Letras de Culiacán, M.V., en contra del desechamiento de su demanda de amparo por el Juez de Distrito de Mazatlán, S.. En una singular defensa de su independencia y autonomía respecto de los demás poderes y del libre ejercicio de sus facultades constitucionales, la Corte manifestó al Congreso de la Unión que:
"La Constitución Federal reconoce como principio fundamental de nuestras instituciones políticas la independencia de los Supremos Poderes de la Federación, y tal independencia faltaría desde el momento en que uno de estos poderes se constituyese en Juez de otro. La acusación infringe este precepto constitucional con el hecho de pretender que el Congreso se erija en Juez de la Suprema Corte de Justicia. Esta infracción es evidente, porque lo que sirve de materia a la acusación, es un acto de dicha Corte ejercido dentro de la órbita de sus facultades constitucionales, como Supremo Poder Judicial de la Federación ...
"Se intenta dar a la acusación el carácter de personal contra siete Magistrados, pero el Congreso de la Unión abunda en buen sentido para conocer que en esto hay una equivocación tan patente como lamentable. Los acuerdos de todo cuerpo colegiado se forman por la reunión de los votos de sus individuos; y desde el momento en que la mayoría se ha declarado en un sentido, los individuos desaparecen, y no queda sino el cuerpo moral único que puede dar a esos acuerdos el carácter de tales. En otros términos: el voto de la mayoría es el voto del cuerpo colegiado. Lo que se dice del voto de esa mayoría se entiende del cuerpo colegiado. Acusar a la mayoría por ese voto, es acusar al cuerpo mismo. Estos principios de estricto derecho, lo son también de simple sentido común ...
"La Corte tiene la facultad constitucional -y a nadie es lícito negar que la tiene- de declarar en un caso dado que no se aplique una ley del Congreso, porque es contraria a la Constitución. Entonces, sería un contrasentido, una monstruosidad manifiesta, que el Congreso juzgase a la Corte por esas declaraciones. La facultad de la Corte sería un lazo que la Constitución le tendería para obligarla a hacer una declaración que después sería calificada de delito.
"Ahora, si la Corte está llamada para calificar un acto del Congreso, cómo puede concebirse que el Congreso esté llamado a juzgar a la Corte por esa misma calificación. Es preciso convenir en que tal juicio sería un contrasentido, y de seguro no es lo que ha querido la Constitución ..."
Así como la Corte le indicaba hace más de cien años al Congreso de la Unión que no podía juzgarla por hacer uso de sus facultades constitucionales y legales, la Corte debe negarse por imperativo constitucional a juzgar al Poder Legislativo Estatal por hacer uso de sus facultades.
El hecho de que las Legislaturas Locales ejerzan sus facultades constitucionales de suspensión de funcionarios de otros órganos, una vez seguido el proceso de responsabilidad administrativa, no puede dar lugar a una invasión de esferas; esto sería un contrasentido, y la máxima más importante del derecho constitucional es que sus propias reglas deben tener sentido; tampoco se presenta una afectación al poder como tal, pues el único afectado por la resolución es el propio enjuiciado. Por tanto, dicha actuación no podrá dar lugar a una controversia constitucional, por no actualizarse el requisito de agravio que exige la acción de controversia constitucional.
Así, considero que no hay posibilidad de que se actualice una posible invasión de esferas, toda vez que el órgano demandado se ha limitado a cumplir con un mandato constitucional y legal.
La controversia constitucional debe limitarse a señalar si hubo o no una invasión de esferas de competencia y, en su caso, declarar la invalidez de los actos realizados en virtud de esa invasión; la controversia constitucional no debe declarar la invalidez de las resoluciones de un procedimiento administrativo resuelto por las Legislaturas Locales porque, precisamente, las Legislaturas Locales actúan en atención a facultades que sus constituciones les otorgan.
Cuando en 1994 la controversia constitucional fue reformada y casi recreada, la intención del Constituyente al expedir el texto actual del artículo 105 fue revalorar, revivir y vivificar la figura de la controversia constitucional como un auténtico medio de la defensa del sistema federal (así lo dice la exposición de motivos) en casos de invasión de ámbitos de competencia, salvo cuando esa invasión la haga la Suprema Corte, precisamente a quien encomendó esa defensa.
Resultaría una verdadera incongruencia tergiversar el sentido de esta acción para convertirla en un instrumento más por el cual el Poder Judicial de la Federación pueda sobrepasar ya no sólo por los actos jurisdiccionales de los Estados, sino también procedimientos en los cuales sólo se finca responsabilidad administrativa a los servidores públicos, pues la controversia constitucional se desnaturalizaría, la Corte se convertiría en un ente cuasi omnipotente o en una segunda instancia de toda querella local, política o jurisdiccional.
La controversia constitucional no fue pensada para que la Suprema Corte se convirtiese en Juez y padre (no es un lapsus calami) de los poderes públicos, ni de los federales ni de los locales, y tampoco va con su naturaleza hacerlo; fue pensada para que juzgara y determinara, como en este caso se plantea, si hubo lugar o no a una invasión o restricción de ámbitos de competencia entre estos órganos y niveles de gobierno y, en su caso, invalidar los actos indebidos, mas no para determinar si el acto reclamado en vía de controversia se ajusta o no a su propio criterio.
La controversia constitucional tampoco fue pensada para que la Suprema Corte se convirtiese en un tribunal ante el cual se ventilaran procesos en los que se reclamara la reinstalación de funcionarios públicos que, en virtud del ejercicio de una prerrogativa y mandato constitucional, han sido removidos previa la consideración del órgano competente de que su conducta lo hace indigno de ejercer el cargo, aunque sea de manera temporal, y tampoco va con su naturaleza hacerlo; ni la controversia constitucional es un recurso de reinstalación, ni la Corte debe asumir el papel de reinstaladora o revisora del procedimiento de suspensión del cargo de servidores públicos legalmente sancionados por quien tuvo facultades para hacerlo.
Son las razones antes expuestas las que me motivaron a diferir de las consideraciones de la mayoría, aunque reitero estar de acuerdo con el sentido del fallo.
