Voto Particular y Concurrente formulado por el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, relativo a la Acción de Inconstitucionalidad 21/2004, promovida por diputados integrantes de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en contra de la propia Asamblea y del Jefe de Gobierno de dicha entidad
| Edición | Matutina |
| Emisor | Suprema Corte de Justicia de la Nación |
VOTO Particular y Concurrente formulado por el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, relativo a la Acción de Inconstitucionalidad 21/2004, promovida por diputados integrantes de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en contra de la propia Asamblea y del Jefe de Gobierno de dicha entidad.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
VOTO PARTICULAR Y CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JOSE RAMON COSSIO DIAZ RELATIVO A LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD 21/2004.
En sesiones de diecinueve, veintiséis y veintinueve de abril de dos mil siete, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió la acción de inconstitucionalidad 21/2004 bajo la ponencia de la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, por unanimidad de diez votos en el sentido de que es procedente y parcialmente fundada, declarándose únicamente la invalidez del artículo 43 penúltimo párrafo de la Ley de Cultura Cívica para el Distrito Federal. Respecto de algunos conceptos de validez la votación no fue unánime; en el primero y en el quinto, disentí con la mayoría, por la inconstitucionalidad de los artículos 9, fracción XVI, 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 55 del ordenamiento en cita; formulo, por ello, voto particular. En el sexto concepto de invalidez vote en el mismo sentido que los Señores Ministros, mas no por las consideraciones que manifestaron; por ello; así, formulo voto concurrente respecto del mismo.
Esta acción fue promovida por los Diputados de la Tercera Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en contra de la Asamblea Legislativa y del Jefe de Gobierno de la citada entidad, demandando la invalidez de los artículos 4o., 6o. y 9o., fracción XVI, 24, fracciones I, II, IV, V, VI, VII y VIII, 25, fracciones I, II, III, IV, VI, VII, IX, XI, XII, XIII, XV y XVIII, 31, del 33 al 38, 42, 43, 55, 60, 74, último párrafo, 107, 108, 109, 110 y 111 de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial número 48 Bis, el 31 de mayo de 2004.
PRIMER CONCEPTO DE INVALIDEZ
Por lo que se refiere al primer concepto de invalidez, los promoventes plantearon la inconstitucionalidad de los numerales 9o., fracción XVI, 33, 34, 35, 36, 37 y 381 de la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal, aduciendo que con ellos se violaban los artículos 5, 21 y 123 constitucionales.
Los artículos impugnados regulan la posibilidad de que, mediante la realización de trabajos en favor de la comunidad, el infractor cumpla la sanción que nace con motivo de alguna infracción a la Ley de Cultura Cívica. De esta manera, el artículo 33 prevé la posibilidad de que el infractor, habiendo acreditado de manera fehaciente su identidad y domicilio, pueda solicitar al Juez le sea permitido realizar actividades de apoyo a la comunidad a efecto de no cubrir la multa o el arresto que se le hubiese impuesto, excepto en los casos de reincidencia. Tales actividades, de acuerdo con el artículo 35 del mismo ordenamiento, consisten en la prestación de servicios voluntarios y honoríficos de orientación, limpieza, conservación, restauración u ornato, en lugares localizados en la circunscripción territorial en que se hubiere cometido la infracción.
Los promoventes sostuvieron que se violaba la libertad de trabajo consagrada en el artículo 5o. constitucional, en razón de que la autoridad administrativa no está facultada para establecer como sanción la realización de actividades de apoyo a la comunidad, pues sólo la autoridad judicial puede imponer la prestación de trabajos personales sin retribución y sin pleno consentimiento; por otro lado, argumentaron que los servicios públicos que enumeran los artículos de la Ley de Cultura Cívica para el Distrito Federal no tienen identidad con el catálogo de servicios públicos obligatorios, aunque retribuibles que la Constitución prevé. Consideraron que se violaba el artículo 123 constitucional, pues el mismo prohíbe utilizar el trabajo de los menores de 14 años; en el razonamiento de los promoventes, la Ley de Cultura Cívica hacía extensivas sus normas a los menores de 18 años. Finalmente, consideraron que se violaba el artículo 21 constitucional porque únicamente permite la imposición de multas o arresto hasta por 36 horas por infracciones a los reglamentos gubernativos, mientras que en la Ley de Cultura Cívica se establecen equivalencias entre los arrestos y el tiempo de realización de las actividades de apoyo a la comunidad.
Respecto de este primer concepto, surgieron en el Tribunal Pleno dos temas a discutir: a) Posibilidades de restricción a la libertad de trabajo en términos del artículo 5o. constitucional y b) Alcance del artículo 21 constitucional, tratándose de sanciones a faltas administrativas.
A) POSIBILIDADES DE RESTRICCION A LA LIBERTAD DE TRABAJO EN TERMINOS DEL ARTICULO 5o. CONSTITUCIONAL.
Como primer punto, del artículo 5 constitucional se desprende una prohibición general para que cualquier persona sea obligada a prestar trabajos personales sin justa retribución y sin pleno consentimiento; de ello se advierte una prohibición absoluta de utilizar al trabajo que no satisfaga estas características como un medio de sanción.
El párrafo del artículo 5 constitucional que contiene la prohibición de que cualquier persona sea obligada a prestar un trabajo sin recibir una justa retribución y sin su pleno consentimiento proviene de la Constitución de 1857 y se recoge por el constituyente de 1917 en el proyecto de la comisión.
En el texto aprobado por el Congreso Constituyente de 1857 aparece la libertad de trabajo y la prohibición de prestar un trabajo sin el consentimiento y sin la justa retribución. La libertad de trabajo se encontraba en el artículo 4 mientras que la prohibición se encontraba en el artículo 5. En esta primera formulación de la libertad de trabajo no se encontraban las condiciones que posteriormente serían introducidas, relativas a la posibilidad de que una autoridad judicial imponga como condena el prestar determinado trabajo.
En el Congreso Constituyente de 1917 se sometió a discusión el proyecto de la comisión redactora de los artículos 4 y 5. En este caso también se mantiene la distinción, estableciendo en el primer artículo la libertad de trabajo de todas las personas y en el segundo de ellos la imposibilidad de imponer a una persona determinado trabajo sin la justa retribución.
De acuerdo con el Diputado Constituyente Lizardi señala que en los artículos 4 y 5 constitucionales se da una relación en cuanto a la libertad de trabajo. Esto es así porque el primero de ellos garantiza la libertad de trabajo para todas las personas y el segundo de ellos la complementa al prohibir que a cualquier persona se le obligue a trabajar sin su consentimiento y sin justa retribución, a no ser que se le imponga como pena por un juez. En este punto señala que la única excepción a la prohibición anterior es la que se contiene en el párrafo siguiente, ya que ahí se menciona cuáles de los servicios públicos serán obligatorios.
Al relacionar todos los preceptos en cuestión se advierte como condición que existe una libertad de trabajo de carácter general, la cual sólo tiene dos excepciones, la primera es el caso de un trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial y la segunda es la obligación de prestar determinados servicios públicos.
En el texto aprobado por el Congreso Constituyente se agregó al artículo 5 la condición de que el trabajo que sea impuesto a una determinada persona como pena por haber realizado determinada conducta debe cumplir con dos de los requisitos que establece el artículo 123 y que están relacionados con las condiciones de trabajo y la duración de la jornada laboral.
En lo que respecta a la jurisprudencia que se ha generado alrededor del trabajo a favor de la comunidad, la línea general sostiene que no se trata de un beneficio, sino en unos casos de una pena directamente y en otros casos parte de la pena que se le impondrá a un sujeto, además de una multa.
A efecto de poder considerar en qué consiste la prohibición contenida en el artículo 5 constitucional, es necesario acudir al siguiente desglose; La persona no puede ser obligada a: 1) prestar un trabajo personal; 2) sin una justa retribución, y 3) sin su pleno consentimiento; todo ello, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial.
De lo anterior deriva la imposibilidad de que la imposición de un trabajo pueda ser utilizada como un mecanismo de sanción administrativa, máxime si la autoridad administrativa tiene como únicas posibilidades de sanción, las relativas a la multa o arresto, en términos de lo dispuesto por el artículo 21 constitucional.
Me parece que en virtud de lo anterior, partimos de que el único caso en el que constitucionalmente es admisible la imposición del trabajo es cuando sea determinado como pena por un juez.
B) ALCANCE DEL ARTICULO 21 CONSTITUCIONAL, TRATANDOSE DE SANCIONES A FALTAS ADMINISTRATIVAS.
Del texto constitucional, en su artículo 21, se desprenden dos condiciones esenciales que deben regir en lo relativo con el ius puniendi del Estado, a saber: 1) Una reserva judicial para la imposición de penas, 2) Una facultad de la autoridad administrativa para la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas.
Como lo sostuve en la sesión de aquél día, asumir que estamos ante una sanción y no ante un beneficio, implica analizar si de acuerdo con el texto del artículo 21 constitucional, caben posibilidades distintas a la multa y el arresto; esto es, si resulta admisible abrir las posibilidades previstas por el mismo, por lo que se refiere a las facultades conferidas a las...
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