Comentarios a Algunas Disposiciones de la Ley General de Instituciones de Seguros
Aurelio González Alcocer.
La Ley General de Instituciones de Seguros presenta, todavía en la actualidad, numerosos problemas en su aplicación; las diversas reformas que ha sufrido no han logrado solucionarlos por completo.
No es el propósito de estas líneas el de estudiar los principales conceptos que se manejan en la ley, ni el de analizar cada una de las cuestiones que en ella se plantean. Se han elegido por su importancia dos casos en particular, ambos derivados del artículo 36 de la mencionada ley: el primero se refiere a las facultades de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros para imponer cláusulas tipo a los contratos de seguro; el segundo, a las adiciones que se hicieron a esta norma en el año de 1985.
La selección no es arbitraria: tanto el artículo 36 como las disposiciones con él relacionadas, implican cuestiones trascendentes y presentan graves problemas de interpretación, algunos de los cuales han incluso obligado a las autoridades a recurrir a textos derogados para resolverlos.
Por lo que se refiere a la adición que el precepto sufrió, el decreto relativo fue publicado en el Diario Oficial de 14 de enero de 1985, y consistió de tres párrafos, de los cuales, el primero se tomó del artículo 136 de la misma ley, y, por tanto, sólo cambió en su redacción por la necesidad de hacerlo encajar en el texto del numeral de su actual ubicación.
Facultades de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros para imponer "cláusulas - tipo obligatorias" en los contratos de seguros.
I.-La Ley General de Instituciones de Seguros, reformada casi en su totalidad en 1981, reconoce en su "exposición de motivos" que en su elaboración se siguió lo que pretende denominarse "técnica de legislación marco"; es decir; trata de ser un conjunto mínimo de normas coherentes que establezcan los principios y las bases a que deben ajustarse la actividad aseguradora y la correspondiente actividad estatal en materia, con objeto de dejar a la Administración Pública el mas amplio margen de libertad posible para la aplicación y desarrollo de tales principios y bases, mediante su reglamentación o mediante otras disposiciones de alcances generales y obligatorios.
Dicha Ley cuenta con 146 artículos y previene que han de expedirse 2 Reglamentos y 80 "Disposiciones o Reglas de carácter general, éstas últimas a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros.
Si se examina cada uno de dichos artículos, tiene que llegarse a la conclusión de que, en realidad, contienen más generalidades y vaguedades que principios definidos y más facultades discrecionales que bases para los procedimientos que en múltiples asuntos han de observarse. De esta suerte, quien quiera indagar cuál es la verdadera ordenación en esta materia, tiene que sumergirse en el pantanoso "mare magnum" de las "circulares", "reglas generales", "instructivos" y Reglamentos Administrativos, producto de tal hiperactividad de los órganos de la Administración Pública que, en ocasiones, ni sus más eruditos y antiguos empleados conocen.
No se entrará al estudio del concepto de "ley marco" al que dice acogerse la Ley citada, ni se analizará dicho concepto a la luz de nuestro Derecho Constitucional.
Se pretende, únicamente, ubicar el tema a tratar en su contexto normativo, pues resulta que, no obstante los dilatados campos de las facultades discrecionales que la Ley en comentario desmontó para los órganos de la administración y no obstante las constantes remisiones que dicha Ley hace en favor de las "reglas generales" y demás "cartas en blanco" otorgadas a los citados órganos, uno de ellos, la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, ha tenido que echar mano de la derogada Ley de 1935, para legislar en materia del contrato de seguro, mediante la imposición de "cláusulas tipo obligatorias".
II.-En efecto, dicha Comisión ha expedido diversas circulares mediante las cuales ordena se incorporen a las pólizas, "expedidas o por expedir" determinadas cláusulas. En todos los casos que conocemos, se invoca como fundamento lo dispuesto por los artículos 36 y 80 transitorio de la Ley General de Instituciones de Seguros, éste último en relación con el derogado 118 fracción XII de la propia Ley.
En lo conducente, el artículo 36 dispone.
"ARTICULO 36.-...
La documentación que utilicen las instituciones relacionada con la oferta, solicitud y contratación de seguros derivada de ésta, sólo podrá ponerse en uso cuando los modelos correspondientes hayan sido previamente aprobados por la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, tanto respecto de su contenido, cuando de los requisitos tipográficos para considerar fácilmente legibles los caracteres empleados. Asimismo, deberán ser previamente aprobados por dicho Organismo los modelos de contratos que se utilicen para ceder riesgos en reaseguro. Para cualquier modificación de la documentación de que se trata, también deberá obtenerse la aprobación que exige este párrafo.
Por su parte, el Octavo transitorio establece:
ARTICULO OCTAVO.-En tanto el Ejecutivo Federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros emiten las disposiciones de carácter general que se mencionan en las reformas o adiciones que son objeto del presente Decreto, en los puntos a que dichas disposiciones de carácter general se refieren, seguirá observándose lo dispuesto por los textos anteriormente aplicables de esta Ley.
Finalmente, el artículo 118 fracción XII de la Ley General de Instituciones de Seguros en su texto derogado por decreto publicado en el Diario Oficial de 7/I/81, estipulaba:
"ARTICULO 118.-En cumplimiento de la función de vigilancia que esta ley confiere, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, está:...
XII.-Podrá establecer cláusulas tipo obligatorias para las diversas especies de contratos;"
III.-Como puede notarse, el artículo 36, en lo relativo a contenido y forma de las pólizas, NO RESERVA materia ni punto alguno a "Reglas generales o disposiciones de carácter general", por lo que resulta inaplicable lo dispuesto por el Artículo Octavo Transitorio, el cual establece la provisional vigencia de preceptos derogados, únicamente en tanto "El Ejecutivo...emite las disposiciones de carácter general que se mencionan en las reformas o adiciones que son objeto del presente decreto, en los puntos a que dichas disposiciones de carácter general se refieren.
En el caso, el Decreto de referencia estableció únicamente que "la documentación... relacionada con la... contratación... sólo podrá ponerse en uso cuando los modelos correspondientes hayan sido previamente aprobados por la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, tanto de su contenido, cuanto de los requisitos tipográficos..."
Por consiguiente, ni dispuso que la Comisión podría establecer cláusulas obligatorias, ni tampoco indicó que sobre el particular se emitirían "disposiciones de carácter general"; luego entonces, como no es el caso previsto por el Artículo Octavo Transitorio, es inaplicable el artículo 118 derogado.
IV.-Por otra parte, además, tal artículo derogado otorgaba la inconstitucional facultad de "establecer cláusulas tipo obligatorias", en favor de la Secretaría de Hacienda y no de la Comisión. De tal suerte, es intrascendente que ésta haya obtenido real o supuestamente la autorización aquélla, a efecto de ordenar el establecimiento de las cláusulas en comentario, supuesto que la Ley no la faculta para hacerlo, ni la Secretaría puede delegar o modificar sus funciones legales; ello equivaldría a reformar de hecho la Ley, para que, en lugar de lo que dice, estatuyera: "La Comisión, con la autorización de la Secretaría, podrá ordenar... etc."
V.-El artículo 118 fracción XII, derogado, de la Ley General de Instituciones de Seguros, establecía una facultad contraria a la Constitución de la República, entre otras cosas, por cuanto tal "facultad" corresponde...
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