De Código de Procedimientos Agrarios., de 15 de Junio de 2005
DE CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS AGRARIOS, PRESENTADA POR EL DIPUTADO RAFAEL GARCÍA TINAJERO PÉREZ, EN NOMBRE DEL DIPUTADO MIGUEL LUNA HERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD, EN LA SESIÓN DE LA COMISIÓN PERMANENTE DEL MIÉRCOLES 15 DE JUNIO DE 2005
El que suscribe, diputado federal Miguel Luna Hernández, integrante de la LIX Legislatura, en ejercicio de las facultades que me confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide el Código de Procedimientos Agrarios, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El 28 de abril de 2003, el Gobierno Federal suscribió con la mayoría de las organizaciones campesinas del país el Acuerdo Nacional para el Campo, documento de carácter político en cuyo numeral 239 se estableció como compromiso del Estado Mexicano la expedición de un código de procedimientos agrarios, "a fin de preservar y mejorar las instituciones adjetivas del proceso agrario y evitar distorsiones por la aplicación supletoria de leyes ajenas al derecho social".
Esta fue una demanda generalizada que surgió de las filas campesinas a consecuencia del rechazo unánime de los términos en que se encuentra regulado el actual juicio agrario, cuya forma procesal no se ajusta a las necesidades de impartición de justicia de los hombres y de las mujeres del campo en materia de tenencia de la tierra.
Las reformas legislativas de 1992 terminaron con la incertidumbre procesal emanada de la multiplicidad de procedimientos que existían en la materia, mediante el establecimiento de un juicio único de resolución de conflictos de intereses. Aunque éste fue altamente ponderado por su apariencia ágil, transparente y sencilla, ello no significa que su regulación hubiese sido la ideal, ni que su eficacia jurídica, económica y social hubiese quedado garantizada.
El procedimiento implantado por la Ley Agraria quedó regulado en términos tan generales y ambiguos que el juzgador y las partes en litigio se ven constantemente forzados a apoyarse en la legislación supletoria, en este caso, el Código Federal de Procedimientos Civiles, para subsanar una serie de lagunas y omisiones, al grado de haber transformado en regla lo que debiese ser excepción y contaminado la naturaleza social del proceso agrario.
Es un hecho que la necesidad de echar mano de la legislación supletoria emerge a cada paso del proceso, esto es, en la demanda, el emplazamiento, las notificaciones, la contestación de la demanda, las medidas precautorias, la incompetencia, la caducidad de la instancia, los incidentes, las pruebas, los alegatos, la ejecución de la sentencia, etcétera, lo que ha propiciado una práctica excesiva de la supletoriedad.
Ello no sería inconveniente si no fuese porque el procedimiento civil se instrumenta bajo formalidades y principios de estricto derecho, comúnmente consustanciales a los juicios escritos, que corresponden a disputas de índole diferente a las de carácter agrario e involucran a sujetos jurídicos distintos a los campesinos, al calor de rigorismos que desconocen la realidad del agro nacional y las necesidades de su población.
El Código Federal de Procedimientos Civiles hoy en vigor que regula el proceso civil federal ordinario, no es precisamente un ordenamiento moderno, habida cuenta que data del 3 de diciembre de 1943. Éste adoptó las reglas del sistema de enjuiciamiento civil establecido en España desde 1881, netamente escrito y formal (aunque menos rigorista que el consagrado en el Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal), por lo que no puede decirse que se trate de un procedimiento ad hoc a la problemática agraria que impera en nuestro país en la alborada del siglo XXI.
Ante la urgencia de adecuar la norma jurídica procesal agraria a la realidad del campo mexicano, la presente Iniciativa de Código de Procedimientos Agrarios pretende instituir un proceso jurisdiccional apropiado a las características de los sujetos y las relaciones que regula, especializar reglamentariamente la norma adjetiva separándola legislativamente de la sustantiva y reafirmar la naturaleza social del proceso agrario. La modernización integral del sistema jurídico agrario y el compromiso con el campesinado así lo exigen.
En una palabra, mediante la promulgación de un Código de Procedimientos Agrarios se pretende alcanzar tres objetivos: Primero.- Establecer un procedimiento específico, con sus propios principios, conceptos y términos, para resolver los litigios de orden agrario.
Segundo.- Reforzar la naturaleza social del juicio agrario y la competencia de los órganos jurisdiccionales.
Tercero.- Cristalizar la independencia y separación legislativa del derecho procesal agrario promulgando un ordenamiento especial para las normas adjetivas de esta índole. Establecimiento de un procedimiento específico
El juicio agrario se encuentra regulado en el Título décimo, numerales del 163 al 200 de la Ley Agraria. Es decir, en apenas 37 artículos se establecen las normas a las que la resolución de las disputas del ramo habrá de sujetarse, cifra bastante reducida si se compara con los 577 artículos de que se compone el Código Federal de Procedimientos Civiles. Es obvio que en tan exiguo espacio no es posible regular debidamente ningún tipo de proceso jurisdiccional, mucho menos en materia agraria, cuyas numerosas particularidades están a la vista.
Frente a preceptos tan generales y anfibológicos, la supletoriedad habría de transformarse en un mecanismo o condición indispensable del enjuiciamiento agrario. De modo que lo que quiso diseñarse como un procedimiento sumario terminó convirtiéndose en ordinario y lo que quiso hacerse sencillo se tornó más complejo
Para demostrar las afirmaciones anteriores, sin ser exhaustivos, seguidamente se comentan algunos aspectos del juicio agrario en los que el recurso de la supletoriedad se presenta como práctica inveterada:
* Con relación a la demanda
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La Ley Agraria es omisa respecto de los requisitos que debe cubrir la demanda, por lo que se aplica supletoriamente el artículo 322 del Código Federal de Procedimientos Civiles (en lo sucesivo CFPC).
Para subsanar este rubro, el Tribunal Superior Agrario expidió la Circular no. 3/92 en la que se señalan los requisitos de la demanda (lo que evidencia duplicidad de disposiciones supletorias en este renglón), no obstante, su escasa difusión le hace ser poco aplicada.
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Si en la demanda no se señala a un tercero que deba ser parte en el proceso y el tribunal se percata de ello, éste debe emplazarlo en suplencia de los planteamientos de derecho, como lo consigna el artículo 164 de la Ley Agraria, en correlación con el artículo 2º del CFPC (el cual establece que le corresponde intervenir en el juicio a quien tiene un interés contrario al actor).
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La Ley Agraria no contempla la posibilidad de que las partes puedan ser representadas, mas cuando así se señala en el escrito de demanda el interesado debe ratificar el nombramiento ante el tribunal, mismo que le requiere con fundamento en los artículos 2550, 2551 y 2555 del Código Civil para el Distrito Federal.
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Tratándose de la sustitución procesal (clásico ejemplo del tutor), se aplican las reglas sobre la figura de la representación que se encuentran previstas en el Código Civil para el Distrito Federal.
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En la prevención de la demanda, por regla general, se estima que se aplica el artículo 325 del CFPC. Sin embargo, en la práctica, el magistrado no da cabida a que las omisiones o irregularidades puedan ser subsanadas durante la audiencia, de suerte que, en lugar de prevenir, radica la demanda y requiere al actor a que aporte los elementos necesarios para fundar su acción (a mas tardar el día de la audiencia) contraviniendo las disposiciones del CFPC.
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Aunque no existe disposición respecto de lo que procede cuando no se atiende la prevención, si el magistrado lo estima conveniente puede desechar la demanda por incumplimiento a la prevención, en cuyo caso el CFPC se aplica supletoriamente.
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Respecto del momento límite para ampliar la demanda, la Ley Agraria es omisa. Empero, el artículo 71 del CFPC no puede aplicarse supletoriamente porque el proceso civil tiene dos fechas de audiencia y el proceso agrario una sola. Por tal virtud se recurre a la jurisprudencia, la cual señala que la ampliación puede efectuarse hasta antes de la definición e integración de la litis, es decir, antes de que el demandado produzca su contestación.
En el proceso civil, después de contestada la demanda, se abre el juicio a prueba por el término de 30 días y, concluido este término, se celebra la audiencia final, de suerte que la ampliación de la demanda se puede presentar hasta la audiencia final; en cambio, en el proceso agrario ésta debe manifestarse antes de que se fije la litis (o sea, antes de que el demandado produzca su contestación). De otra manera, se dejaría a este último en estado de indefensión frente a las nuevas reclamaciones.
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La Ley Agraria no otorga facultades a los tribunales agrarios para desechar la demanda y no se puede recurrir supletoriamente a lo que en esta materia establece el CFPC porque los Tribunales Colegiados han sentado criterio jurisprudencial subrayando que los tribunales agrarios carecen de dicha facultad, por lo que las irregularidades u omisiones que la demanda pudiere contener son motivo de análisis al dictarse la sentencia.
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En el caso de la contrademanda o reconvención, procede su desechamiento cuando se plantea después de fijada la litis y contestada la demanda, por lo que se aplica supletoriamente el criterio del CFPC.
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En el caso del desistimiento, es legalmente válido volver a demandar las mismas prestaciones en otro juicio, pues su ejercicio sólo implica la no continuación del procedimiento incoado...
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