La ausencia de rendicion de cuentas en el conflicto de la linea 12: Un problema de "ortodoncia" institucional.
| Autor | Salazar Rebolledo, Maria Grisel |
| Cargo | Ensayo |
Accountability Issues in Mexico City's Subway Line 12: The Institutional "Orthodontics"
INTRODUCCION
Cuando se habla del cierre de la linea 12 (L12) del Metro de la Ciudad de Mexico, en marzo de 2014, se pueden realizar muchas criticas, pero algo que no puede denunciarse es la ausencia de accion institucional. Puede haber sido torpe o ineficaz, pero definitivamente estuvo presente en el despliegue de intervenciones de instituciones de los tres poderes y de dos niveles de gobierno. Ademas de los costos que implico la suspension temporal de la linea, se destino un monto importante de recursos adicionales para iniciar diagnosticos tecnicos sobre la problematica. Para finales de enero de 2015, casi un ano despues del cierre parcial de la U2, se habian aplicado sanciones administrativas a mas de 40 funcionarios involucrados en los procesos de contratacion, adjudicacion o diseno de la obra, 23 de los cuales incluso han sido sancionados mas de una vez. Para mediados de 2017 se habian sancionado penalmente a cuatro funcionarios. a pesar de todo lo anterior, aun estamos lejos de hablar de un ciclo completo de rendicion de cuentas para uno de los mas grandes desastres urbanos de la ciudad de Mexico, no solo por sus consecuencias en terminos financieros, al ser la linea mas cara de la historia (Hernandez, 2017), sino por la afectacion que diariamente padecieron mas de 400 mil usuarios, y porque, por sus caracteristicas, implicara costos de mantenimiento anuales de 200 millones de pesos.
?Por que, a pesar de todo el entramado institucional existente para monitorear el diseno y la ejecucion de las politicas publicas, no se ha logrado un ciclo acabado de rendicion de cuentas? El proceso se ha caracterizado por una desconexion de los pilares en el que este se sustenta: la informacion, la justificacion y la sancion (Schedler, 1999). Los primeros procesos de control que surgieron poco tiempo despues de la suspension pronto se toparon con la dificultad de que las irregularidades parecian multiplicarse, surgian en diversos frentes del proceso, y no bastaba con fincar responsabilidades en uno sin tener que abordar los otros. En terminos figurados, cortar una cabeza hacia brotar inmediatamente otras mas.
Por un lado, la naturaleza de la obra realizada provoco la intervencion del nivel federal y, por otro, las diferentes aristas que aparecian reclamaban la participacion de un desfile de actores locales, que iban desde las instancias de control parlamentario hasta los organos de defensa de derechos humanos. Los procesos pronto empezaron a atropellarse mutuamente y mientras surgian nuevos presuntos responsables, los funcionarios sancionados amenazaban con impugnar la decision. Aunado a ello, toda la malograda cadena de controles internos y externos se ha impregnado de obvias implicaciones politicas.
Si no es la falta de instancias de vigilancia y control, muchas de ellas provistas con capacidades de sancion, ?que es lo que ha impedido que este problema culmine exitosamente en terminos de rendicion de cuentas? En este articulo se argumenta, siguiendo las ideas de Buranelli y Taylor (2007), que uno de los elementos que obstaculiza el circuito de la rendicion de cuentas es la ausencia de articulacion de las instituciones vinculadas con esta tarea, no la capacidad de sancion, o en palabras de estos autores: "el problema no es la falta de dientes, sino la ortodoncia".
Los procesos desprendidos a partir de las irregularidades de la L12 ilustran de manera muy llamativa la fragmentacion de las instancias locales de rendicion de cuentas, pero tambien la falta de coordinacion con sus pares federales, e incluso su abierta oposicion para hacer frente a un problema de dimensiones semejantes. Se han iniciado varios procesos de rendicion de cuentas horizontal, cada uno avanzando de forma independiente de los otros: la mayoria, centrados en las facultades de investigacion; mientras que los procesos de sancion se desarrollan por su propia via. La rendicion de cuentas vertical se dificulta por la falta de sincronizacion de los tiempos electorales, y la rendicion de cuentas social se antoja inexistente. En suma, ha sido un proceso largo que ha culminado en pocos resultados tangibles (Buranelli y Taylor, 2007: 2).
Para desarrollar este argumento, en la primera parte de este texto se realiza un breve repaso conceptual de algunos de los tipos de rendicion de cuentas que ha propuesto la literatura sobre el tema. En la segunda parte se distinguen las instancias de rendicion de cuentas que han intervenido a partir del cierre parcial de la L12. Con base en un analisis de sus facultades formales y los procesos de control que se han abierto, se buscara evidenciar la fragmentacion y las duplicidades en el funcionamiento de estas. En la tercera parte se presentan conclusiones.
RENDIR ?QUE CUENTAS?
Enmarcar teoricamente el cierre de la linea 12 dentro de la literatura de rendicion de cuentas es util por varias razones. La rendicion de cuentas es un concepto que se incluye en las nociones de responsabilidad publica, de limites al poder, de vigilancia y controles, y como tal deberia ser un elemento presente en todas las politicas publicas. Sin embargo, en aquellas politicas que no alcanzan los objetivos para los que fueron disenadas su trascendencia es aun mayor, por el elemento de exigencia implicito, y de la obligacion de emitir una explicacion convincente ante los ciudadanos. La construccion de la L12, como parte de una politica mas amplia de transporte publico, no debe escapar a esta suposicion, por los montos involucrados y por el gran numero de usuarios que diariamente se han visto afectados para realizar sus recorridos habituales.
Hablar de rendicion de cuentas es retomar las preocupaciones clasicas por establecer controles, contrapesos, restricciones y limites para el ejercicio del poder. En regimenes democraticos, la rendicion de cuentas tambien supone un elemento basico para la operatividad politica, en tanto reduce la incertidumbre para todos los actores del sistema. En ese sentido, contar con un marco de controles delimitado es util y deseable para los partidos de oposicion, asociaciones ciudadanas, instituciones internacionales, gobiernos locales, etcetera.
La literatura provee multiples definiciones para la rendicion de cuentas. Una de las mas citadas es la que propone Schedler (1999: 17): "A rinde cuentas a B cuando esta obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta". Por su parte, schmitter (2004) define rendicion de cuentas como "una relacion entre dos conjuntos de actores, en la cual uno de ellos acepta informar, explicar y justificar sus acciones y enfrentar sanciones que el otro actor puede imponer". Desde la academia mexicana, Cejudo y Rios (2010) y la Red por la Rendicion de Cuentas (RRC, 2012) la han definido como "una relacion entre dos actores (A y B) en la que A esta formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B (con respecto a algun asunto determinado, M). En esta relacion, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con respecto a M) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su comportamiento via sanciones o incentivos".
Aunque se han propuesto muchas definiciones mas, (1) los estudiosos del tema coinciden en que la rendicion de cuentas es un concepto relacional, cuya existencia descansa en tres pilares: a) el acceso a informacion sobre los actos de gobierno, aun cuando no haya una solicitud especifica de informacion; b) la justificacion de las acciones de los funcionarios publicos, lo que implica sujetar el ejercicio del poder al imperio de la razon y generar una relacion de dialogo entre los actores que rinden cuentas y aquellos a quienes las rinden (Lopez Ayllon, 2006: 239), y c) la generacion de consecuencias (sanciones) si el comportamiento no se ajusta a un mandato o marco normativo determinado.
La rendicion de cuentas "abarca de manera generica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspeccion publica, lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones" (Schedler, 2008: 13). Por eso debe subyacer a cualquier politica publica que se elabore en un entorno democratico; de hecho, la rendicion de cuentas descansa en el nucleo de la definicion de la democracia moderna representativa, tal y como Schmitter (2004) la ha conceptualizado: "[la democracia] es un regimen o un sistema de gobierno en el cual los gobernantes rinden cuentas por sus acciones en el dominio publico ante los ciudadanos, a traves de la competencia y la cooperacion de los representantes publicos". Por tal motivo en una democracia todo modelo de rendicion de cuentas debe estar orientado hacia la ciudadania como actor central. "Es la existencia de [estos] lo que le da sentido publico a la relacion entre A y B, y la que otorga a la rendicion de cuentas toda su profundidad y perspectiva democratica cuando se situa en el espacio publico y respeto al Estado de derecho" (RRC, 2012). La orientacion al ciudadano involucra el derecho de los ciudadanos a exigir y recibir informacion, a reclamar respuestas a "preguntas incomodas" sobre las razones detras de una decision (Schedler, 2008: 14), y a demandar consecuencias derivadas de estas decisiones (Manin et al., 1999).
Para el desarrollo del articulo, es importante tener en cuenta que hablar de mecanismos de rendicion de cuentas remite a hablar de leyes y organismos especificos (Cejudo, 2005: 48), y de complejos procesos inter e intrainstitucionales que, lejos de ser lineales, suponen multiples vinculos y "ciclos recursivos de rendicion de cuentas mutuos" (Schedler, 1999) para completar el circuito vertebral de informacion-justificacion-consecuencias. La tipologia de los mecanismos de rendicion de cuentas (O'Donnell, 1998), considera dos variantes: la vertical y la...
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