Análisis de las condiciones institucionales actuales en México para el establecimiento de un servicio civil de carrera (Diagnóstico)
| Autor | Rafael Martínez Puón |
| Páginas | 100-112 |
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La Administración Pública mexicana, a pesar de haber pasado un largo período de reforma administrativa (1970-1982) y de modernización (1984-2000), y haber logrado una serie de avances tanto en aspectos legales, organizacionales, procedimentales, como tecnológicos, con el propósito de contar con aparatos administrativos eficientes en sus tres niveles de gobierno: federal, estatal, municipal, todavía tiene asignaturas pendientes. La más importante, sin duda alguna, es la de crear un servicio civil de carrera. La ausencia de este tipo de figuras y de otras propias del modelo burocrático weberiano, no sólo en México sino en Latinoamérica en general, ha dado lugar a que algunos especialistas califiquen al proceso de reforma administrativa como de un fracaso (PRATS, 1999a). Según PRATS (1999a), en América Latina, por lo general, no llegó a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que WEBER llamó de dominación racional-legal encarnado en la burocracia. De ésta se tomaron las apariencias formales; pero en ausencia de los condicionamientos socio-económico-políticos necesarios, lo que se desarrollaron mayormente fueron "buropatologías", que en el mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que WEBER llamó "burocracias patrimoniales".
El caso mexicano no ha sido ajeno al tipo de burocracia patrimonial de la cual habla PRATS -aludiendo a WEBER-, y un aspecto notorio en ese sentido es lo que acontece con la mayoría del personal en cargos preferentemente medios y altos que compone a la Administración Pública en sus tres niveles de gobierno federal, estatal y municipal y que son reclutados a través de la figura de la designación o confianza política. Fenómeno que, además de darse de manera natural en períodos de elección, también se presenta en etapas en las que se encuentra funcionando el gobierno electo. Los casos de cambios de secretarios de Estado en períodos inter-100
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medios o licencias de gobernadores de los estados de la República, se constituyen en verdaderas revoluciones en las estructuras de personal de la Administración Pública.
Esta situación anacrónica está vigente -contraria a los avances logrados en otras áreas y procesos de la Administración- y sigue resultando una incógnita el que no se haya configurado el establecimiento de un servicio civil de carrera y, en consecuencia, se siga alargando todavía más la distancia que se guarda con Administraciones Públicas de países avanzados, a tal grado que a la Administración Pública mexicana en este rubro se le identifique por las características que presenta, con una Administración Pública del siglo XIX (BARZELAY, 1998). En virtud de lo anterior, la pregunta obligada es: ¿cuáles son las razones por las que no se ha podido establecer un servicio civil de carrera en el país? Para ello, se identifican básicamente tres razones: razones políticas, razones jurídicas y razones administrativas.
Con respecto a las razones políticas se distinguen dos problemas uno de carácter funcional que tiene que ver con la falta de autonomía de la Administración Pública y el otro con la forma en que se reclutan a los servidores públicos en México. En cuanto al primer problema, se puede decir que en gran parte se debió al ejercicio gubernamental-unipartidista que prevaleció por mucho tiempo en el país. Un ejercicio que en aras del proyecto nacional revolucionario dispuso de todo, sin ningún tipo de cuestionamiento, y en el que el corporativismo sindical y el de las organizaciones sociales fueron fundamentales. Por ejemplo, el papel de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE)19 y del Partido Revolucionario Institucional jugaron un papel esencial como órganos de legitimación política de toda acción de gobierno. Esta situación determinaba que en la realidad no había una clara distinción entre política partidista y Administración, ya que en ambas los intereses eran los mismos; en el que además el sistema de patronazgo o botín eran preponderantes. ¿En esa situación, era necesario un servicio civil de carrera? Se considera que no era necesario.
Al respecto, Juan Pablo GUERRERO AMPARÁN (1999: 14-15) señala que, por lo menos, desde el sexenio de Miguel Alemán (1946-1952), en México no ha estado clara la distinción entre los políticos electos y los altos funcionarios públicos, dado que la carrera política que ha llevado a la presidencia ha sido preponderantemente burocrática. Lo anterior se debe a que el sistema político era autoritario y presidencialista, con la subordinación del poder legislativo y con lógicas de competencia por el poder particulares y alejadas, hasta hace muy poco (1988), del juego demo-crático electoral.
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En este marco, la Administración Pública tuvo por lo menos cinco roles esenciales para el sistema político (GUERRERO AMPARÁN, 1997: 16-18):
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- La Administración Pública se convirtió en el escenario de la contienda política, particularmente la sucesión presidencial, en el que los secretarios de Estado eran los políticos contendientes.
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- Fue el sitio de la representación corporativista y clientelar, y sustituyó al Congreso en ese papel de representación.
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- Además de ser enlace entre el poder político y los sectores sociales, fue también sitio de la negociación para la asignación de esos recursos. La asignación de los mismos no se negociaba ni con los representantes distritales ni a nivel territorial. Todo ello ocurría en las secretarías de Estado y en sus aparatos administrativos. Desde la perspectiva de los secretarios de Estado, la fidelidad de los burócratas era fundamental para atender a las clientelas, los grupos de apoyo político y favorecer los fines particulares de promoción política.
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- El esquema de incentivos para los funcionarios, los individuos y los sectores sociales (costos de oportunidad de cumplir plenamente con las reglas y la falta de aplicación de sanciones) favoreció enteramente el ajuste mutuo por la vía econó-mica, particular y por encima de la ley (por cierto, extremadamente abigarrada). La Administración Pública fue el medio idóneo para el enriquecimiento de los sectores sociales que la han compuesto. Al mismo tiempo, la burocracia sale internamente cohesionada e infranqueable a consecuencia de su colusión. Es decir, que esto provee de un poderoso factor de cohesión interna dentro de la burocracia y frente al exterior, por las mutuas complicidades; a su vez, resta autonomía a los burócratas en el interior del sistema y frente a los superiores.
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- Finalmente, la Administración Pública fue el brazo ejecutor incondicional del presidente. Esta moneda tiene dos caras, por el lado virtuoso, se generó un control estricto y vertical de los secretarios (y del presidente) sobre los administradores de los programas y políticas en los casos que interesaban particularmente al jefe jerárquico. En este caso, se redujeron sustancialmente los riesgos de que la aplicación no reflejara fielmente los objetivos buscados por los mandos superiores (que no forzosamente son los objetivos más deseables para los afectados por la política). Pero existe la otra cara de la moneda. Cuando los jefes no estaban personalmente -o con sus servicios más allegados- supervisando la ejecución de la política, resultaba muy difícil controlar a las Administraciones. Entonces estas últimas se veían fácilmente permeadas -capturadas- por los intereses particulares de los sectores sociales interesados o por los mismos burócratas menores, una fácil presa de la corrupción (es el caso de la policía, de los órganos encargados de los permisos, las supervisiones, la administración de justicia, etc.).
Cada uno de estos roles fueron en contra de la autonomización de la Administración Pública y, por ende, de la posibilidad de instaurar un servicio civil
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de carrera, que en cierta medida hubiera separado a la Administración de la competencia política, el cual también hubiera aislado y ofrecido neutralidad a los cuerpos burocráticos y condiciones e incentivos para el ejercicio honesto y apegado a la legalidad que exige la institución.
De los roles esenciales señalados y sobre todo el punto de la autonomización, se considera que en ella radica la clave para entender la necesidad de que primero se requería democratizar al sistema político y posteriormente la Administración Pública incluso a través de un servicio civil de carrera. Negar la dependencia de la Administración Pública del sistema político -sobre todo de los partidos- y otorgarle una autonomía que nunca había tenido -por ejemplo a través de las reformas administrativas-, era simplemente tratar de crear una ilusión óptica.
Con respecto al segundo problema que tiene que ver con la forma en que se recluta a los servidores públicos en México, el ingreso al servicio público se realiza por conocimiento de las personas, por cuotas partidistas, compromisos políticos entre los servidores públicos, o por recomendaciones. Esto ha dado lugar, a lo que denomina Mauricio MERINO (1996: 8-9) como la subcultura administrativa de la lealtad individual; una dinámica que fue ciertamente funcional durante una larga época de la...
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