La accion exterior de la Union Europea y el Servicio Europeo de Accion Exterior/European External Action and European External Action Service.
| Autor | Perez, Consuelo Davila |
A manera de introduccion: el Tratado de Lisboa
En el fallido tratado por el que se establecia una Constitucion se hablo de retomar el proceso de profiundizacion y el fortalecimiento de la posicion de la Union Europea (UE) a nivel internacional, sobre todo despues de los ataques terroristas a las Torres Gemelas del 11 de septiembre de 2001. Sin embargo, el proceso de aprobacion del Tratado por el que se establece una Constitucion para Europa fue rechazado y nunca pudo entrar en vigor. (1) Asi pues, tras un largo debate sobre el relanzamiento del proyecto de integracion europeo, el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, comenzo a funcionar el 1[grados] de diciembre de 2009. Dicho tratado considera, entre otras cuestiones, dotar a la UE de los instrumentos necesarios para fortalecer su posicion internacional y enfrentar asi los nuevos retos a la seguridad, los cuales pueden centrarse en tres puntos:
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extender la zona de seguridad en la periferia de la UE; por medio de la creacion de un "anillo de amigos" alrededor de Europa del Este y el Mediterraneo; b) apoyar a la configuracion de un orden internacional estable y equitativo, particularmente por medio de un sistema multilateral efectivo; y c) buscar medidas y estrategias oportunas para hacer frente a las viejas y nuevas amenazas. (2) En el marco del Tratado de Lisboa, la UE manifiesta que las acciones que tome al exterior se basaran en la defensa de los valores e intereses de la Union; es decir, mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, siempre conservando la coherencia en las decisiones. La ahora Politica de Seguridad y Defensa Comun (PSDC), sustituye a la Politica Europea de Seguridad y Defensa (PESD), respondiendo asi a la necesidad de contar con una politica de defensa comun disenada por el Consejo Europeo de manera unanime, lo que permitira a la UE tener capacidades militares que ayuden al mantenimiento de la paz, prevencion de conflictos y el reforzamiento de la seguridad internacional.
Dentro del Tratado de Lisboa se propone que la toma de decisiones recaiga sobre el Consejo y la Comision Europea, apoyados por el alto representante para la Politica Exterior y de Seguridad Comun, quien era vicepresidente de la Comision. Con ello, se fusionan el alto representante de Asuntos Exteriores y el comisario para Asuntos Exteriores y Politica de Buena Vecindad.
La estructura institucional en la que se apoya la politica exterior europea es, sin duda, unica en su tipo por varios motivos, el primero es que trata de agrupar y delinear el interes nacional de 27 naciones de forma tal que la UE tenga una sola voz y una accion comun a nivel internacional, pues para muchos analistas esta es una de las grandes tareas pendientes del proceso de integracion. En segundo termino, hay que senalar que el peso y las capacidades que tienen las instituciones en el ambito exterior se basa en un procedimiento intergubernamental, donde los Estados son quienes definen las politicas, de manera que la Comision Europea tiene muy poca participacion.
Todo este andamiaje institucional creado a partir de Lisboa esta enfocado a fortalecer la presencia de la Union fuera de sus fronteras, a promover sus intereses y a contribuir a la seguridad internacional, todos ellos elementos indispensables para la supervivencia del proyecto europeo, sobre todo ahora que la credibilidad y confianza en el bloque han sido mermadas a causa de los efectos de la crisis economica que ha deteriorado el bienestar de la gente, ha favorecido el surgimiento de grupos nacionalistas y grupos de ultraderecha; al tiempo que la guerra en Siria ha provocado una crisis de refugiados sin precedente.
El Servicio Europeo de Accion Exterior (SEAE) esta llamado a ser una piedra angular en el proceso de reconstruccion de la imagen de la UE, pues a traves de este se buscara generar mayor consenso y acciones coordinadas frente a gobiernos como el de Rusia o el de Estados Unidos bajo la administracion de Donald Trump. Para ello, es necesario que se disene una estructura integral que supere la simple consulta sobre temas de coyuntura y se consolide como un elemento a traves del cual la Union ejerza verdadera presencia a nivel internacional. (3)
Como se vera a lo largo de este articulo, el camino no es sencillo, puesto que representa un plan ambicioso que busca el establecimiento de planes y acciones comunes, que a la larga consoliden intereses y valores compartidos en el ambito de la politica exterior. Por lo anterior, en este articulo se tiene como objetivo exponer las bases, instrumentos y figuras de la accion exterior de la UE, resaltando la naturaleza y funciones del SEAE de manera que comprendamos los alcances de su politica exterior.
Bases de la accion exterior de la Union Europea
La politica exterior de la UE se establece en el Tratado de Maastricht, firmado en 1992, en donde se proponen tres instrumentos de accion: posicion comun, estrategia comun y accion comun; sin embargo, los alcances y la utilidad de las mismas han sido modificadas y adecuadas a lo largo de estos anos y a traves de los tratados subsecuentes. Cabe senalar que si bien Maastricht es el eje de partida, no hay detalles que delineen concretamente la accion exterior ni hay definiciones de amenaza para la seguridad europea.
Por ello, para hablar de las bases de la accion exterior de la UE es preciso hacer referencia a la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, tambien conocida como el Documento Solana (Solana Strategy Paper) "Una Europa mas segura", (4) donde se planteaba una vision europea de la seguridad y el rol pretendido para la UE a nivel internacional a traves de esbozar una identidad europea en politica exterior.
Dicho documento es importante porque trato de crear identidades compartidas y valores comunes de los Estados miembro a fin de desarrollar un sentimiento europeo que generara sinergias respecto a los temas de la agenda internacional y que coordinara los intereses particulares de los miembros de la UE, en un momento en que la seguridad y el terrorismo se convirtieron en el tema principal de la agenda internacional.
Con base en este contexto se establecieron tres valores, a saber: defensa y promocion de la paz, democracia y derechos humanos, todos ellos comunes a los Estados miembros y coincidentes con lo que se espera de la UE en el mundo. Para Francisco Aldecoa es preciso agregar cuatro valores mas para construir la identidad europea en el mundo: 1) la busqueda de una sociedad internacional democratica y de derecho; 2) la cooperacion como modo de actuacion y gestion de los problemas internacionales; 3) la promocion del modelo economico y social europeo y 4) la utilizacion de su potencia como factor de atraccion y estabilidad. (5)
Tras una revision en 2008 a la aplicacion de la Estrategia Europea de Seguridad (6) y ante los cambios derivados de la crisis economica del mismo ano, resultaba necesario replantearse con seriedad la accion y capacidad fuera de las fronteras, sobre todo a la luz de una posible salida de Reino Unido, lo que hoy es una realidad. Despues de varias reuniones y grupos de reflexion sobre el futuro, se publico la Estrategia global para lapolitica exteriory de seguridad de la Union Europea. Una vision compartida, accion comun: una Europa fuerte, publicada el 26 de junio de 2016, que conjunta una estrategia de seguridad con los lineamientos de accion exterior de la UE, los cuales no estan precisamente definidos en el documento de 2003. En este nuevo documento los valores que van a regir las acciones de la Union fuera de las fronteras son los siguientes: (7)
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promover la paz y garantizar la seguridad de los ciudadanos;
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mejorar la prosperidad del pueblo;
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fomentar la democracia y los derechos humanos, las libertades fundamentales y el Estado de derecho, y d) promover el orden mundial multilateral, basado en el derecho internacional.
Es importante analizar los principios de la Estrategia, pues aunque la promocion de la democracia, los derechos humanos, promover la paz y el multilaterismo son valores que se repiten en la estrategia anterior, hay dos nuevos: garantizar la seguridad de los ciudadanos y mejorar la prosperidad del pueblo. Ambos son elementos que no aparecen en la version anterior y que dan cuenta del momento historico que se vive en la UE, en donde el terrorismo y la crisis economica han provocado dificultades severas en el funcionamiento y en la confianza en el proyecto de integracion. Ahora mas que nunca se requiere una accion exterior que se vincule con la seguridad interior y el bienestar de la poblacion en general.
Asi pues, el nuevo documento expresa una necesidad impostergable de retomar la accion exterior como un elemento que beneficie el desarrollo de la poblacion, pero sobre todo en que se convierta en un factor de seguridad. Por ello, mas alla de promover la figura de actor global de peso, la intencion es ser un actor clave en los temas que han puesto en riesgo y que han dificultado el funcionamiento de la UE como tal. De ahi que las prioridades dentro de la accion exterior sean las siguientes: (8)
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seguridad: se propone aumentar el esfuerzo en defensa, cibernetica, lucha contra el terrorismo, energia y comunicaciones estrategicas, asi como el compromiso con la seguridad colectiva, por lo que la cooperacion con la Organizacion del Tratado del Atlantico Norte (OTAN) sera clave. Todo ello para proteger a los ciudadanos y su nivel de vida del terrorismo, las amenazas hibridas, la volatilidad economica, el cambio climatico y la inseguridad energetica;
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resiliencia de los Estados y las sociedades del Este y el Sur: aqui se plantea favorecer los mecanismos de resistencia y readaptacion de sociedades tocadas por la fragilidad gubernamental, economica, social y climatica o energetica. Se busca promover Estados prosperos e incluyentes, politicas migratorias justas, por lo que la Politica Europea de Vecindad y la Politica Comun de Seguridad y...
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